英国政府组织规模研究结果

（二）英国政府组织规模

英国经济高度发达，是世界上最为重要的金融和保险中心之一，股票外汇交易、金融期货和期权市场居世界首位。

2000年，英国成为世界第二对外投资国，现为主要债权国之一。2000年，英国公司在海外的直接投资高达1749亿英镑，与1999年的1232亿英镑相比，增长了517亿英镑，增长率高达42%，创历史新高。与1999年外国在英总投资的508亿英镑相比，2000年外国公司在英直接投资达842亿英镑，一年间投资增长了334亿英镑，年增长66%。此外，英国还是世界上最大的无形贸易进出口国之一。目前，英国国内生产总值在全球居第四位，2000年国内生产总值8199亿英镑，人均13776英镑。2000年年经济增长率为3﹒1%，通货膨胀率为2﹒9%，失业率为5﹒3%。自1992年底以来，英国是西欧国家中最早从最近一次经济衰退中走出来的国家，经济一直保持了年平均2﹒7%左右的稳定增长。

英国还是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始了以注重私人部门管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。以雷纳评审委员会的成立为标志，开始对公共部门的绩效进行调查评估；1983年“财政管理创议”启动，建立以一个自动化信息系统来支持的财政管理改革；1987年著名的《改变政府管理：下一步行动方案》报告，提倡采用更多的商业管理手段来改善政府组织执行机构，提高公共服务的效率。政府改革的顾客导向和改善服务的特征特别明显地体现在1991年梅杰政府的《公民宪章》白皮书上，而引入市场竞争则明显地体现在英国公共企业和公共机构的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。1997年上台的英国工党政府一直致力于新一轮政府改革。对于英国的行政现代化，布莱尔政府采取的是积极的态度和雄心勃勃的计划。在改革深化的过程中，英国政府主要通过在地方政府实施的一些计划来体现其改革的取向。在这一系列地方政府改革计划中，较为突出的有：“合作政府”计划、“灯塔政府”计划、“最佳价值”计划。

1．英国政府组织职位的设置

英国是西方最早划分政务官和事务官，并进行职务分类管理的国家。1700年英国通过的《吏治澄清法》规定：“凡接受皇家薪俸及年金的官吏，除各部大臣及国务大臣外，均不得为议会下院议员。”1805年，在财政部开始设立了第一个相当于副大臣的常务次官。1830年，在政府大部分部门相继设立了常务次官职务，至此就明确了政务官与事务官的区别。政务官包括各部大臣、副大臣和政务次官，他们由选举或政治性任命产生，与政党和内阁共进退。事务官包括常务次官及以下各级官员，具体负责行政执行，保持政治中立，一般不参加政党活动，不与政务官共进退。100多年来，英国一直保持了两官分途制度。

英国早期公务员制度，实行的是比较典型的品味分类。它以公务员个人所具有的资格条件为主要分类依据。1860年，英国斯坦利委员会建议，以公务员学历为标准划分高级和低级事务官，受过高等教育的划归为高级事务官，没有受过高等教育划归为低级事务官。1906年，英国财政部以行政命令设立了中间级。随着英国社会经济的发展，政府职能不断增多，公务员职级设置逐步增加，到1968年以前已增加到6个职级设置，即行政级、执行级、科学技术专业级、办事级、文书级、勤杂级。在6个品类之间，公务员实行分类管理，类别不交叉，类别之间也不能进行交流。公务员的职位和等级变化只限于在同类别内进行。到1968年，英国行政级文官占0﹒4%，主要是高级文官；执行级人员占12%，在行政级文官下，负责政策执行和政府机关的一般管理工作；专业技术级人员占10﹒9%；办事员级人员占18﹒5%，在机关办理日常事务；文书级人员占11﹒7%，做各种助理工作；邮政部人员占29﹒7%；其他人员占16﹒4%。^[5]

20世纪60年代，英国公务员分类制度已经显露出许多弊端。1968年《富尔敦报告》提出了英国公务员制度存在六大缺陷，其中包括品味分类存在的弊端，认为品味分类妨碍了工作效能的提高，以致形成笨重不便的组织结构；高级文官系统孤立和排他的缺陷非常突出，文官大多来自几所名牌大学，毕业后就进入文官系统，与社会接触少，别的行业的人很难进入文官系统；不同职责的文官大多无法流动，造成了文官系统等级结构的死板和僵化，使政府组织难以合理地配置人力资源。70年代，英国通过吸收美国职位分类制的一些优点，对传统的品味分类制度进行了一些改革和调整。

第一，把文官分为工业类和非工业类两大类别，其中工业类文官主要分布在国防和环保事务部门，1979年工业类文官有17万人；在非工业类文官中文书办事人员有25万人，科学家、工程师、统计员有9万人，行政类文官达22万人。工业类和非工业类公务员总数达到73万人，其中参加决策的高级文官有4000人，中层助理文官4﹒6万人。^[6]

第二，把非工业类文官又分为10类，即综合类、科学类、专业技术类、培训类、法律类、秘书类、社会保障类、警察类、资料处理类和调查研究类。同时，又把各类人员具体划分为不同的职系，如综合类又具体划分为行政、情报、经济、统计、文书和通信等职系。根据不同职系，又把公务员分为若干职等，每个职系一般分为2～10个等级。

第三，针对传统品味分类存在品序封闭的弊端，实行了“开放结构”的分类制度。1968年的品味分类，不同类别之间是封闭的，文官不能跨类别晋升，严重妨碍了有才能的中下级文官的发展，容易造成文官之间的等级对立。实行类别开放改革以后，即公开所有非工业类的职位，实行统一的分类等级开放，类别之间可以按一定程序流动。英国“开放结构”最初只在司长以上的公务员中实行，1972年以后扩展到行政主管一级，目前非工业类均实行了“开放结构”，为有才能的中下级文官提供了晋升的机会，特别是跨类别的晋升，增强了文官管理的灵活性，而且有利于调动中低级文官的积极性。

2．英国政府组织结构特征(www.chuimin.cn)

英国是一个有地方自治传统的单一制国家，这就使它既不同于地方权力较大的联邦制国家，也区别于地方权力较小的中央集权的单一制国家。现代英国地方政府的基本框架是：实行郡和非郡市、城区二级地方政府，或者郡级市和乡区、教区二级地方政府。中央与地方政府关系极为复杂，一般有两层关系：一是法定的正式关系；二是实际的工作关系。

法定的正式关系主要指：第一，地方政府的一切职能和权力均来自中央政府中“主权的议会”。因此，议会有权决定授予、取消或改变地方政府的权力。第二，中央政府部门对相应的地方政府部门具有指示、指导或建议权。第三，如果地方政府的行为有超越法令规定的“越权”行为，任何公民都可以向法院起诉。第四，中央政府派视察员对地方政府的某些做法进行检查、监督，主要是教育性的。第五，有些法规要求地方政府把各种计划或命令提交给有关的大臣批准或认可。第六，中央政府通过精心控制提供给地方政府的经费、检查这些经费的实际用途等手段实行财政控制。但是在实际工作中，中央政府对地方政府基本上采取“放任主义”的态度，中央和地方在共同完成一项任务时常常是协商和讨价还价的，即一种“交互作用”的过程。

国王是英国世袭的国家元首、立法机关的组成部分、法院的首领、武装部队总司令和英国国教的世俗领袖。国家的一切重要行政措施都以女王的名义发布，但其活动多属于礼仪性质，无实权。议会是英国最高立法机构，由国王和上院（贵族院）、下院（众议院）组成。下院的议员由选举产生，每五年大选一次。下院的议长是议会发言人兼大会主席，其地位仅次于首相和枢密大臣。下院的主要职权是：（1）立法权。在英国，任何议案都必须经两院通过和英王批准后，才能成为法案。一项议案被通过或被否决，要经所谓“三读”程序。（2）监督政府权。根据英国宪法，内阁受议会监督，并对议会负责。大臣必须由两院议员担任。上院的议员不经选举产生，而是由王室后裔、世袭贵族、终身贵族等担任。上院对下院的法案只能拒绝一次，当下院再次递交时，上院则必须通过。上院议员多为老人，相当多的议员不参加或很少参加上院活动。枢密院在法律上是英国的最高政府机构，内阁的各种重要决定，都以“枢密院令”的形式公布。但其职责主要是礼仪性的。枢密院由以枢密大臣为首的约300名枢密顾问官组成，一般为终身制。

“政府”和“内阁”在英国是两个不同的概念。政府是全体大臣、副大臣、各部政务次官、执政党的领导和王室官员的总称。而内阁则是首相、枢密大臣和某些重要大臣组成的政府内部的领导核心。内阁掌握着全国最高行政权，领导政府各部，掌握全国的内政外交，直接指挥军队、警察，制定和执行一切重大政策。政府大臣分为阁员大臣和非阁员大臣两类。参加内阁的称为阁员大臣，其余的大臣为非阁员大臣。阁员大臣负有讨论和决定整个国家政策方针之责，非阁员大臣只负责一个部门的行政事务。阁员大臣一般包括：首相、外交大臣、国防大臣、财政大臣、内政大臣、大法官、枢密院长、掌玺大臣。首相是在每届议会大选以后，由多数党领袖担任，由英王任命。首相同时兼任首席财政大臣和文官事务大臣。

英国司法的主要职权由大法官行使，检察长和副检察长也行使一定的司法权。上院是英国的最高司法机构，法院组织系统大致分为中央法院和地方法院两级。英国的法官不经选举，一律通过委任产生。大法官、常任法官和上院议员、上诉法院法官由首相提名，国王任命。高等法官由国王根据大法官提名任命，其余法官则由大法官任命。专职法官（除大法官外）一般保持“中立”，不参与政治。政府在名义上也不能干涉法官的工作。

布莱尔政府的行政改革纲领是1999年出台的《政府现代化》白皮书。该白皮书追求三个目标：确保政策制定的高度协调和具有战略性；以公共服务的使用者而非提供者为中心，确保公共服务更符合人民的需要；确保公共服务提供的高效率和高质量。围绕这三大目标，改革集中于五个领域：（1）政策制定；（2）公共服务的回应性，即与公民需求的高度衔接；（3）公共服务提供的效率和质量；（4）信息时代的政府，即大力发展电子政务；（5）公务员制度改革。从中可以看出一些值得担忧的问题：（1）分权化导致了政府缺乏整合协调能力，执行机构存在各自为政的现象；（2）分权后执行机构从各自角度出发争取有利于自己的政策，干扰政府正确决策；（3）决策机构与执行机构之间如何协调的问题；（4）政府绩效管理出现危机，导致各部门、地方政府之间出现宽严不平衡现象；（5）“数字鸿沟”使许多穷人无法使用因特网与政府打交道，电子政务的作用难以发挥；（6）对公务员管理提出新的要求。

3．英国官民比例

英国的公务员同样分为政务官和事务官，并实行分类管理。英国政治体制的特质决定着英国公务员制度的基本内容及其成长方向。

首先，决定了英国公务员（文官）是英国政府工作人员的一个特定范畴。英国的公务员是指中央政府行政部门中除去“政治人员”（政务官）以外的所有工作人员。文官不包括由选举产生或政治任命产生的议员、首相、大臣、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员等政务官，也不包括法官和军人，还不包括政府企事业单位的工作人员和地方当局工作人员。可见，与大多数推行公务员制度的国家相比，英国公务员在政府工作人员中所占的比例很小，其适用范围规定得很狭窄。以1979年撒切尔政府实行行政改革前为例，英国在公共行政部门工作的总人数为738万人。其中，中央政府231万人，地方当局301万人，公营公司206万人。中央政府中，属于文官系列的有73万人，占全国就业人口的3%以下，占公共部门雇佣人员总数的9﹒8%，占中央政府工作人员总数的近31%。这些人中，17万人属于工业性职工（在国防部、环境部门等做工程工作）；56万人则是非工业性文官，其中25万人从事文书工作；9万人属于科学家、工程师等专家；22万人是从事行政管理工作的文官。其中，从事税务、海关、监狱等事务管理的有11万人，在地方工作的有6万人；5万人则是常驻伦敦的行政官员。在5万人中，4﹒6万人是中层助理人员，只有4000人属于高级文官。所以，分权制的历史传统和中央政府中公务员规模的限制，使英国的中央行政对地方的渗透能力较弱。

其次，财政供养人员可以视为广义公务员，或称为政府公职人员、公务人员。现今，在英国包括非经选举产生和非政治任命的常任文官以及各类政府官员246万人，比常任文官多200万人。英国财政供养人员或曰广义公务员与总人口的比例为1∶24，这在世界上属于较高水平。其实，适度规模的公务员队伍，不仅要考虑官民比，还要考虑公务员在促进经济发展中的作用及行政效率，即考虑经济因素。判定公务员适度规模的经济指标应该包括：公务员人数与本国GDP的比例。公务员在经济发展中发挥了多大的作用，需要以单位GDP的公务员人数来衡量。根据各国定义计算的公务员与GDP之比：英国为0﹒303人／百万美元GDP。横向比较，其他国家分别是：美国为2﹒31人／百万美元GDP；法国为3﹒46人／百万美元GDP；日本为1﹒14人／百万美元GDP。财政供养人员与GDP之比：英国为1﹒58人／百万美元GDP；美国为2﹒31人／百万美元GDP；法国为3﹒46人／百万美元GDP；日本为1﹒38人／百万美元GDP。