美国政府组织规模调研成果

2023-11-30 理论教育版权反馈

【摘要】：（一）美国政府组织规模从1992年起，在美国开始了一场“政府再造”的改革运动，此次运动以振兴政府为目标。1．美国政府组织职位的设置美国是世界上实行职位分类制度的首创国家。美国是先有州，后有国，联邦政府的权力来自原来的独立的各国所变成的州。而美国的联邦政府的权力是由原来的各国让与的，不是授予而是转让、委托给联邦政府一部分权力，权力一经让与，并经宪法所规定，便不能再索回。

（一）美国政府组织规模

从1992年起，在美国开始了一场“政府再造”的改革运动，此次运动以振兴政府为目标。20世纪90年代初，由于受国内外各种因素的影响，美国民众对政府的信任度下降，出现了信任危机。奥斯本和盖布勒于1992年出版的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》成为当时全美最为著名的畅销书，是民众要求政府改革的一种强烈声音，标志着政府再造运动的开始。1993年，比尔·克林顿在就任总统不到三个月就成立了全国绩效审查委员会，由副总统阿尔·戈尔任主席。克林顿宣称：“我们的目标在于使整个联邦政府降低开支，提高效率，改变国家官僚机构中骄傲自满、不思进取的现象，增强主动性和责任心。我们力图重新设计、塑造、振兴整个全国政府。”^[1]受这场改革运动的影响，联邦政府规模发生了很大变化，政府的支出约占美国GDP的1／3强，公务人员占人口比例达到6﹒8%，现在美国每128名选民中就有一位民选官员，每十几个人中就有一位政府文职工作人员。

1．美国政府组织职位的设置

美国是世界上实行职位分类制度的首创国家。美国公务员职位分类的原则是：（1）因事设岗原则，即一个政府公务机构有多少事，需要设立多少岗位都要经过比较精确的测算，在此基础上确定岗位人员设置编制数；（2）因岗因事选人原则，政府公务需要的职位岗位、职责岗位要求条件都很明确，只有满足要求、符合条件并按规定程序进入的人员，才能取得公务员相应的职位和岗位；（3）同工同酬原则，职位职等职级与工资挂钩，相同工作难度和工作责任的，工资报酬相同，不仅有利于调动公务员的积极性，而且有利于达到分类的目的和效果；（4）规范标准原则，对所有的职位最后都编成“职位规范”，规范的内容包括职务名称、特征、任务、责任、权限、资格、待遇、考核和奖惩等。职位标准的格式和内容主要包括：（1）职位名称和等级；（2）工作概述；（3）工作特性；（4）工作举例；（5）应具备的资格（包括智力和其他才能、经验训练和教育程度、体格、其他条件和资格）。为了核定上述几方面的内容，人事管理当局必须设立专门机构来负责调查和编印各类各级职位说明书。同时，由于管理社会事务的管理系统都有产生、发展和衰弱的过程，这就要求对文官的职位分类进行不断的修改和更新。

早在1836年美国国会就有议员提出过职位分类的问题，当时联邦政府5个行政部门有336名书记官要求政府参照工作制定公平的薪金待遇。后来参议院通过方案，决定将书记官进行职位分类，这个议案为职位分类制度的产生奠定了基础。1854年国会为试办公务员考试，同意将联邦财政部、内政部、邮政部、陆军部和海军部等5部的文职人员分为4类，并按类别规定工资待遇，为实行职位分类奠定了基础。以后，在其他各部的文职人员中逐步推广。1896年和1903年，公务员事务委员会两次明确提出了以工作人员的职务和责任制定工作标准的职位分类制度，但国会和政府没有采纳。1912年，美国芝加哥市首先实行职位分类制度，随后其他地方政府相继推行了职位分类制度。1919年，美国物价猛涨，公务员工资急需调整，美国国会决定组织“重新划分薪级联合委员会”。联合委员会经过一年的工作，提出了把公务员划分为44类，1762级的建议，为美国全面实行职位分类奠定了基础。

1923年，美国国会通过《职位分类法》，把联邦各部委公务员划分为5类44等，1931年又调整为7类81等（见表5—1）。^[2]

表5—1

1949年，国会通过了新的职位法，把7大类合并划分为2个职门，即行政和专业技术职门，行政职门分为18个职等，专业技术职门划分为10个职等。1977年，美国对公务员分类又进行了调整，美国公务员被划分为两大职类，即一般职位类，主要包括专门类，科学类，事务、行政、财务类等；技艺职位类，主要包括手艺、保管、储藏等职务。

美国公务员职务分类制度实施工作非常浩繁，一般职位类和技艺职位类被分解为23个职组，437个职系，18个职等。联邦政府有280多万名公务员，适用于职位分类的约为150万个职位，约占45%，还有55%的公务员如警察、教师、保密人员等不能适用职位分类法。按照职位分类制度要求，每个公务员职位都制定职位说明书，工作量也特别大。

2．美国政府组织机构特征

美国像德国、加拿大等国一样，实行联邦制，而不像英、法、日等国那样，实行单一制。但美国的联邦制也不同于其他国家的联邦制，具有其自身的特点。在美国的政治概念里，联邦“就是由全国政府和50个州政府构成的国家实体”，而所谓“联邦制”就是中央政府与州政府之间的权力划分体制，它只涉及中央与州两级的关系，而不涉及州以下的地方政府。

美国的联邦是由原来若干独立的国家组成的。1776年，英国在北美的13个殖民地通过宪法，宣布独立，成立13个国家。从那时起，13个独立的国家为建立统一的联邦国家而努力。1789年4月30日，华盛顿宣誓就任美利坚合众国总统。至此，美国真正成为统一的联邦国家，而原来的13个独立国家则降格成为联邦以下的州。从这个历史来看，不像单一制国家那样一般是先有国家，后有地方，即由中央政府授予地方政府某些权力。美国是先有州，后有国，联邦政府的权力来自原来的独立的各国所变成的州。但它又不同于邦联制，在邦联制下，由各盟国把某些权力“授予”邦联的统一机构，邦联机构只有获得各盟国的一致同意才能采取某些行动，更重要的是，各盟国随时可以收回它所授予的权力，这意味着它随时可以退出邦联。而美国的联邦政府的权力是由原来的各国让与的，不是授予而是转让、委托给联邦政府一部分权力，权力一经让与，并经宪法所规定，便不能再索回。因此，美国联邦制的特点就是：由联邦宪法将政府权力划分给联邦政府和州政府，分别授予了重要职能，联邦政府和州政府双方的权力都不是由对方授予的，而是由宪法赋予的。(www.chuimin.cn)

联邦制的上述特征，形成了美国联邦制的一系列原则，这些原则主要是：第一，联邦高于州的地位。第二，联邦与州之间的分权，总的来说是采取了联邦权力由宪法列举，其余权力由各州保留的方式。美国在宪法上把涉及全国性事务的权力诸如合众国的立法权、行政权、司法权等授予联邦政府，而各州保留的权力则主要是决定和处理本州范围内公共事务的权力。第三，通过司法程序解决联邦和州关于权力划分的争议。第四，联邦和州都不能单方面任意修改宪法。第五，各州地位平等。第六，联邦政府不能任意改变州的疆界。第七，各州有权选择自己的政府组织形式。

3．美国官民比例

美国公务员实行政务官和业务官的分途而治。1978年以前美国联邦文职人员人数见表5—2。^[3]

表5—2

1978年的改革使美国公务员制度进入了一个新的阶段，通过了著名的《公务员制度改革法》，其具体内容包括：

第一，确立了功绩制的九项原则，强调公务员必须以能力、知识和技术决定录用和晋升等。同时在制度上坚决贯彻了考核制，工作表现和业绩不良者，必须改进工作或予以解雇。实行了功绩工资制，除一部分基本工资外，另一部分工资为“可比性工资”，其数额由工作成绩来决定。

第二，强调公务员工作中的道德素质和品质，要求公务员应保持高度正直、高尚的行为，要关心公众利益。

第三，改革高级公务员的职位分类制度，设立“高级行政职位”，包括原属于职位分类体系中16～18职等的高级公务员职位，共计9200个，实行官随人走的品味分类方法，加大任用弹性，同时设置了有利于全面提高高级公务员综合素质的人事管理机构，即人事管理局、功绩制保护委员会、联邦劳工关系局等三个独立机构，并下放了一些人事管理权限，扩大了政府各机关的用人权力。

第四，建立了联邦文官学院，专门培训政府公务员，提高其绩效水平。

第五，确认和强化了公务员的权利，他们拥有了程序改进后的申诉权利和监督行政首长管理公务员的权利。公务员可以组织工会，有权向行政当局争取和交涉关于公务员权利的事宜，妥善解决政府组织中的劳工关系问题。

美国2000年出版的《公共行政之技艺》（第八版）一书指出，根据美国劳工部劳工统计局1996年的统计，美国共有政府雇员1823﹒6万人^[4]，其中联邦雇员289﹒5万人，州雇员471﹒9万人，地方雇员1190﹒6万人，而美国的人口总数约为2﹒8亿人，按照这组数字，美国的官民比例则创记录地达到了1∶15左右（2001年“9·11”恐怖袭击事件后，美国的联邦政府雇员数字更是大为增长）。另一方面，1996年美国联邦政府的年度财政支出是16000亿美元，州政府的年度财政支出是8500亿美元，地方政府的年度财政支出是7500亿美元，而当年美国的GDP是7万亿美元，三个层级的政府年度财政支出几乎花费了当年美国国内生产总值的一半。又据最新的由美国国务院国际信息局提供的权威信息，2002年美国联邦政府的文职雇员大约超过300万人，而在1789年美国建国之初，只有国务院和财政部，以及战争部等几个行政部门，加上司法部和邮政总署，联邦机构成员一共不到1000人。而今，美国则已拥有14个行政部门（“9·11”事件后又成立了一个新的部门——国土安全部）以及由各部部长构成的内阁，邮政局和邮政总长已不属于内阁。除了这些机构内的上千个处局外，还设有大约3000个顾问委员会、董事会、委员会、专题委员会、协商委员会、专题小组、任务小组、工作小组等机构，甚至政府自己也说不清究竟有多少个机构。同时，值得指出的是，在美国，政府是一个广义概念，既包括联邦政府、州政府、地方政府三个层级，还包括学（校）区、环境卫生区、灌（溉）区等；政府雇员不仅有联邦政府雇员、州政府雇员、地方政府雇员，还有教师、环境卫生人员、灌区管理人员、公共图书馆管理人员、公园管理人员、公共安全人员如警察、消防人员、证券管理人员以及公共交通人员、公共服务人员等，不一而足，“吃皇粮”的政府雇员也是包罗万象，与中国没什么差别。尽管每年美国各层级政府年度财政支出也占到了当年国内生产总值的近一半之多，但这些财政开支主要用于为纳税人服务的公共安全、医疗保障、社会保险、教育项目、贫困救济等领域，政府雇员的“人头费”支出和日常的管理费用支出比例却较低，这是值得我国学习的。

美国政府组织规模调研成果

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