明清时期官僚规模研究：揭示政府组织适度

（三）明清时期的官僚规模

明朝是我国封建社会后期的统一王朝，建立于1368年，灭亡于1644年，先后经历了17个皇帝，277年。

朱元璋建立明朝后，首先做的是加强中央统治。第一步是改元代的行中书省为承宣布政使司。元代行中书省丞相无所不统，是一行省实权人物，承宣布政使司之布政使只负责一行省财政与民政。布政使是皇帝派驻各地的使臣，直接对皇帝负责，而不是对中书省负责。承宣布政使司的设立为取消中央中书省作了准备。朱元璋在各行省又设提刑按察使司，主管刑名司法。军事则归独指挥使司。这就是人们所说的三司。在地方行政体制中，朱元璋又取消了元代的路，承宣布政使司下属是府与直属布政使的直隶州，再次是州、县。这样，减少了政令下达层次。地方与中央的矛盾解决后，丞相与皇帝的权力冲突日趋激化，中央基本大权都归于中书省。朱元璋采取残酷杀戮的手段以解决权力斗争。1380年，杀丞相胡惟庸，乘此机会取消中书省，将隶属中书省的六部改为直接对皇帝负责，实行六部治国。同时申谕不许嗣君设丞相，臣下敢提此事者，置重典。为了加强对官员的监督监察，又加强了监察机构。都察院下设十三道监察御史。监察御史虽官位不高，但在监察弹劾官员上却有很大的权力。为了选拔官吏，朱元璋还加强了科举制度建设，同时又设立特务组织“锦衣卫”。同时，还将军权牢牢掌握在皇帝手中。在朱元璋执政时期基本健全了行政、军事、监察三权分立，并对皇帝负责的体制，这套国家机器的核心就是巩固皇权。以后虽有变化，也只是很小的变化。总结历史经验，朱元璋严禁宦官干政，他还对宦官作了其他规定，使宦官成为名副其实的宫廷奴仆。但是，这些规定很快被他的后代破坏殆尽。宦官干预朝政较前代有过之而无不及。明成祖后，内阁大学士逐渐受到重用，权力日重，成了事实上的宰相。不但朱元璋不设宰相的禁令被打破，而且严禁宦官干预朝政的敕令也遭到了破坏，宦官开始受宠，干预朝政。永乐皇帝又建立了特务机构——东厂。从永乐开始，政治由明转暗。政治腐败造就了大批贪官污吏。贪官污吏横行霸道，皇亲国戚更是无法无天，侵掠百姓，使得广大百姓民不聊生，走上反抗的道路。1643年，李自成领导的起义军攻克北京，崇祯皇帝在煤山（今景山）自缢身亡。明朝灭亡。

清朝是以满族为主进行统治的朝代。清统治者以经济文化落后，而且人口甚少的民族来征服人口众多，又有高度发展的封建经济和文化的汉族国家，这是非常困难的。清朝为了进行阶级和民族的统治，采取了一些方针：

首先，尽量保持封建秩序不变，尤其是明朝的政治制度和经济制度，尽量因袭和保守下来。其次，采用“以汉制汉”的方针，尽量利用汉人士大夫阶层进行统治。最后，采用欺骗麻醉与屠杀镇压相结合的方式，来分化瓦解抗清力量。清朝对汉族地主虽然破格录用，但仍注意保持满族贵族在政权中的核心地位，如在中央政府的机构中实行满汉复职制度，虽然满族贵族与汉族地主担任同样的官职，但决定权却掌握在满族贵族的手中。中央与地方的最高职务，多半也由满族贵族担任。

清朝在征服全国之后，不但民族矛盾与阶级矛盾继续激化，就是清朝统治阶级内部也出现了各种利害冲突，主要体现为清政权内部的派别斗争和党争。针对这一情况，雍正时期首先在政权组织上设立军机处，并废除议政王大臣会议，加强了专制制度。同时也对清朝的八旗贵族势力予以打击，并明令禁止各宗藩与官吏串通，各王属官多改隶有司，护军撤归营伍，这样，清朝贵族的权力被皇帝全部剥夺。雍正为了加强专制统治，也恢复了明朝的政治特务组织。这些特务不再由宫内宦官充任，而是豢养了大批职业特务来侦察官吏和人民的言论行动。清朝的国家行政机关，曾达到中国专制主义封建政权发展的顶峰。在这个庞大的统治机构中，充斥着为数众多的官吏，这些官吏贪赃枉法的实质体现了清朝统治机构的败坏。到了晚清，中国封建社会已是崩溃的前夕。清朝统治者用高压手段维持的“康乾盛世”，只是中国封建社会的回光返照，道光以后，便再也维持不下去了。这时土地都集中于皇室、贵族、寺院、八旗和其他地主阶级手中，阶级矛盾和民族矛盾达到空前尖锐的程度，而清朝统治者的昏庸腐朽，也达到了史无前例的地步。20世纪初孙中山领导的辛亥革命，终于推翻了清王朝的统治，结束了中国两千年的封建帝制，建立了资产阶级民主共和国——中华民国。

1．明清时期政府组织机构

（1）中央政府组织机构。明初中央政府组织机构的设置沿袭了汉、唐旧制，实行丞相制，设左、右丞相，同时还设有宋代的参知政事，作为副丞相。1380年废中书省，将中书之权划归吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部，加强了六部之权。从宣宗时期开始，内阁大学士权重，国家大事多由内阁大学士决定，六部之权受到削弱。

第一，中枢机构。中枢机构包括：内阁。洪武十五年（1382年），明太祖仿宋制，设华盖殿（即中和殿）、武英殿、文化殿、文渊阁、东阁诸大学士。后仁宗又置谨身殿大学士，合为四殿二阁，统称为殿阁大学士。因其皆处皇宫之内，故又称为“内阁”，由内阁学士、内阁大学士主持。

太祖时，内阁大学士正五品，官阶不高，虽然在皇帝身边，但资历较浅，不能直接处理行政事务，大学士实际上是皇帝的秘书，而内阁不过是皇帝的办公厅或秘书处。

从明成祖开始，内阁开始参与机务，成为中央政府的重要机构，一切奏章、政事等，都要经过阁臣之手，遇有重大的军政事务，皇帝要到文华殿、武英殿与阁臣们会商议决。清内阁沿袭明制，但清内阁的权力日益削弱，只能在皇帝和议政大臣控制下，办理日常事务，不能向六部发号施令，仅起上呈下达的作用。

清朝设军机处，是处理全国军政大事的常设核心机构。军机处是“办理军机处”的简称。其职掌可归纳为办文牍和备顾问两项，具体任务是帮助皇帝撰写谕旨和处理奏章；审核内阁、翰林院拟写的谕旨；商议大政和决议大狱；为皇帝准备处理政事的资料；参与官员任免和科举考试；奉派出京查办事件和陪同皇帝出巡、狩猎，作为扈从常侍，以备顾问。军机处仅设军机大臣、军机章京两职。军机大臣名额不定，由皇帝安排，初只3人，后增至4～8人，最多时达11人。军机处的下设机构有：内翻书房，设管理大臣，由满族军机大臣兼任，负责翻译谕旨、御论，册祝文章。另有提调、协办提调各两人，收掌官、掌档官各四人，翻译四十人。方略馆，设有总裁，由军机大臣兼任，负责编写方略。官员有提调和收掌，皆满、汉二人。

第二，中央政务机构。主要有：六部。洪武之初，就设立了吏、户、礼、兵、刑、工六部，隶属中书省。废中书省后，六部直接对皇帝负责。清朝的六部大体与明朝的六部相同，连设官员额都以明制为基础。不同之处在于，清朝的户部为十四司，刑部为十八司，六部中增添了七品小京官若干人，又在正规职官下设有笔帖式。理藩院是六部以外的部级机构，其编制和六部相同，是清朝新设立的机构，专门处理少数民族事务。理藩院下有旗籍、王会、典属、柔远、徕远、理刑六个清吏司。八旗都统衙门。清朝设八旗都统衙门专管满洲八旗、蒙古八旗和汉军八旗的旗务。八旗制度共设二十四旗，每旗有都统一人，副都统二人，共掌八旗政令，教养、训练士兵。参领、副参领，满军、汉军各四十人，蒙古军十六人，掌受政令，传达佐领。佐领，掌管本部户口、田宅和兵籍，随时发布训诫。另有章京、笔帖式、随印外郎等职位。

第三，中央监察机构。都察院是明清时期的国家最高监察机关。都察院设立于洪武十五年（1382年），由原御史台演变而来。据《明史·职官志》，都察院设左、右都御史各一人，为都察院长官；左、右副都御史各一人，犹前代之御史中丞；左、右佥都御史各一人。以上为坐院官，后不全设，多以其衔名，加给外出的御史。其属有经历司、司务厅、照磨所、司狱司。另置十三道监察御史一百一十人。都御史掌纠劾百司，辨明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司。清朝监察机关大体因袭明制，置都察院，主管对政府官员的监督和弹劾，有权参加讨论皇帝交下的议案，也有权参加最后的司法审判。都察院按省区分为十五道，每道有监察御史，巡查各府州县，考察官吏的政绩。监察御史又因其监察事项不同而分为巡按（巡察吏治）、巡盐、巡漕、屯田、提学、茶马等。都察院长官为左都御史，满、汉各一人，左都副御史，满、汉各二人，他们共掌院务。右都御史、右副都御史列为督抚的兼衔，借此对其辖境内于行政权外兼行监察权。还有经历司经历，满、汉各一人，负责考察地方官府的小吏。都事厅都事，满、汉各一人，负责抄写奏章。笔帖式和六科笔帖式百余人。

第四，中央各事务机构。主要有：通政使司。通政使司是明代创设的，在理论上是君主和臣下之间的一个联系机关，任何官署上奏事件都必须经由其手，所以居七卿之下的最高位次，有资格参与廷推。清代君主直接受理奏章，通政使即变成闲曹，而其品秩却依然如旧。大理寺。大理寺为明清中央司法复审机关。根据《明史·职官志》记载，大理寺的组织机构是：“大理寺，卿一人，正三品。左右少卿各一人，正四品。左右寺丞各一人，正五品。其属，司务厅司务两人，从九品。左右二寺各寺正一人，正六品。寺副两人，从六品。评事四人，正七品。”大理寺职掌“审谳平反刑狱之政令。”凡刑部、都察院、五军断事官所判案件，均交大理寺复审定案。翰林院。翰林院是皇帝的顾问机构，有学士、侍读学士、侍讲学士、侍读、侍讲、五经博士等。掌管制诰、史册、文翰、讲读经史、修撰国史等事。国子监。国子监为国家最高学府，其任务是培养各类官员。国子监的前身是国子学。国子监有祭酒一人，司业一人，五经博士、助教、学正等。下设五厅（绳衍厅、博士厅、典簿厅、典籍厅、掌馔厅）、六堂（率性、修道、诚心、正义、崇志、广业）。宗人府是专管皇室宗族的机构，其名称始于明代，清代大致沿明制，然而明不设官，而清则设官。清宗人府设宗令一人；左、右宗正，左、右宗人各一人；府丞，汉一人，负责校核汉文册籍；堂主事，管清文奏稿；汉主事，管汉文典籍；经历司经历，管出纳公文。詹士府。詹士府为明清辅导太子的机构。詹士府下属机构有左、右春坊与司经局。二十四衙门。二十四衙门是明朝的宦官机构，掌皇帝宫中日常生活上的各种事物。二十四衙门是指十二监四司八局。如此庞大的宦官机构是历代所没有的。十二监是司礼监、内宫监、御用监、司设监、御马监、神宫监、尚膳监、尚宝监、印绶监、直殿监、尚衣监、都知监。在每监中设掌印太监，左、右少监各一人，左、右监丞各一人，典簿一人。除此之外，还有众多的长随、奉御宦官。四司为惜薪司、钟鼓司、宝钞司、混堂司。八局为兵仗局、银作局、浣衣局、巾帽局、针工局，内织染局、酒醋面局、司苑局。十二监四司八局合称二十四衙门。除此之外，还有内府供应库、司钥库、内承运库、十库等。从表面上看来，这些宦官机构多为服务机构，但因其是服务，故能经常接近影响皇帝。作为皇帝，一方面把宦官视为奴仆；另一方面又作为耳目，因而，又让他们管理着许多重要机构，如特务机构。这些就为宦官干政奠定了基础。内务府是清朝官吏宫廷事务，照料皇帝生活的新创机构，职权广泛，官署庞大，官员众多，除大批太监、近役、军丁外，职官达3000余人，比六部还多1300多人。内务府的前身是十三衙门，是沿袭明制的二十四衙门而来。内务府以王公贵族担任总管大臣，总负其责。堂郎中一人，主事二人，委署主事兼笔帖式一人，共管文官的选任和奏章公文。内务府辖七司三院，另有造办处，管理宫内各种手工业，敬事房则管太监。

（2）地方政府组织机构。

第一，行省三司，分别是：承宣布政使司。省最高行政机关为承宣布政使司。布政使作为一省最高行政长官，主掌一省之政。布政使主要属官参政、参议分工本省各道，主管粮储、屯田、清军、驿传、水利、抚民等事宜。经历、都事负责文书往来。照磨、检校、典勘理卷宗，理问典刑名；提刑按察使司。提刑按察使司为司法机构，其长官为按察使，主掌一省刑名按劾之事，纠官邪，戢奸暴，平狱讼，雪冤抑，以振扬风纪而澄清吏治。提刑按察使司属官由副使、佥事、经历司经历、之事、照磨所照磨、检校、司狱司司狱。除佥事无定员外，其他均为一人。副使、佥事职责是分道巡察，负责各岛兵备、提血、抚民、巡海、清军、驿传、水利、屯田、招练、监军事宜；都指挥使司，掌各省之军事，其长官为都指挥使，下设都指挥同知和都指挥佥事。明代于全国设十六个都司，除十三行省外，在辽东、大宁、万全等地亦设都司。

第二，府州县，省下为府。府长官为知府。知府属官有同知、通判、推官、经历司经历、知事、照磨所照磨、检校、司狱。除同知、通判无定员外，其他均为一人。重要府同知有六七人之多。同知、通判分掌清军、巡捕、管粮、治农、水利、屯田、牧马等事。推官则掌司法。明代有159府。州有两种：一为直隶州，地位相当于府，直属于省；一为属州（散州），地位与县相等，隶属于府。各州有知州一人，另有同知、判官等。设县，各县有知县一人，县丞一人，主簿一人，其属有典史等。县分上、中、下三等，均属于府或州。

第三，除了省、府、州、县主管与属官，还有其他属官，府设教授一人，州设学正，县设教谕及学正，主管教育事宜，各府、州、县关隘要津设巡检司，有巡检、副巡检，主管缉捕盗贼、社会治安。驿设驿丞，府设税课司，县设税课局，大使一人，主管税收。府置仓大使，州县设库大使，织染杂造局设大使、副使。还有河泊所官，批验所大使，递运所大使等。

（3）明清时期政府组织结构特征。从形式上看，明政府体系比较严整，机构设置合适，无论是管理幅度还是行政层次都较适中，较为优化。中央政府各行政职能部门基本上都有实职，冗散无事衙门虽有但不多，基本上是以讲求实用为主。六部是核心，寺监府司掌事务，政令转承有上下督导关系。而且诸多无事寺、监被革去，保留了部分有点职能效用的传统衙门，行政部门按照组织目标分类也作了一些合并。

第一，清政府机构设置多元。以辅助皇帝的中枢机关而论，先有议政王大臣会议，后有内阁、南书房和军机处。以后议政王大臣会议被废止，南书房的行政也发生变化，剩下内阁和军机处，虽然权归军机处，但内阁的作用亦不容忽视。再以行政机关而论，除中央六部之外，又设许多院、寺。各部、院机构重叠，尤以财政、典礼、刑法方面为甚，例如，礼部掌典礼、学校和科举，与太常寺、光禄寺机构设置重复，职责不清；兵部名义上是全国最高军事机关，但军务由军机处秉承皇帝旨意指挥；刑部管理刑法案件，但另有都察院、大理寺也管此事。在地方上，省级保留了明朝的布、按二司，又于二司之上设一巡抚，再于一省或数省设一总督，这都是多元设置的表现，其结果造成机构庞杂，职责不明，互相牵制，行政效率极低，固然有利于中央集权，但又使官僚队伍庞大。

第二，清政府机构的官员复职。官员复职是指一般机构设一汉官，必设一满官。这为历代所无，究其原因，盖为清朝是以一少数民族统治广大汉族人民，如不与汉族地主阶级实现联合统治，江山必不稳固，这迫使清统治者以各种途径吸收汉族地主阶级知识分子参与政权，但为了维护满族贵族的族权地位，不使大权旁落，除少数机构不设汉官外，一般机构官员均为满汉复职。满官的地位高于汉官，例如，内阁满大学士名列汉大学士之上，不仅如此，各部大权实际上掌握在满人手中，这在清朝初期和中期都是如此，汉官无力抗争，只好唯唯诺诺，不过是个点缀而已。(www.chuimin.cn)

2．明清时期官民比例

（1）明朝的官民比例。史料对明清时期的各机构官员数额多有记载。李洵先生根据《万历会典》所载机构设置官员数额粗略统计，约1269人，南京官（南京作为明朝的陪都，机构与官员设置均同于北京，但因是陪都，其官员无论是规模，还是权力、地位都不及北京）为439人左右。^[13]

明代地方官数字统计较京官与南京官难。各省布、按二司官员设置各不相同，各处的盐运司、太仆寺等衙门有的省有，有的省没有，以至于难以平均计算。而且边境地区的宣慰、宣抚、招讨等司官员亦与各省不同，其官员设置亦不大清楚，唯有全国的府、州、县设置最为普遍，设官也较稳定（即便如此，全国府州县亦因其设置的变化而无一个统一的准确数字）。因此，所谓地方官或外官，实际上也是专指这部分官员而言。下面我们以《明史·地理志》所载的府州县数为准，以《万历会典》所统计的地方官设置的额数为据，来统计明朝的地方官数额。

《明史·地理志》载：“终明之世，为布政使司者十三，其分统之府百有四十，州百九十有三，县千一百三十有八。羁縻之府十有九，州四十有七，县六。”合计府为159，州240，县1144。据《万历会典》所载府州县应设置官员数额分别为，府26人，州19人，县13人。现将《明史·地理志》所载府州县数与《万历会典》所载府州县官员法定设置额数分别相乘，即得到全国地方府州县三级官员数：府4134人，州4560人，县14872人，三者共计23566人。这样，我们可以合计出明朝万历年间的官员数为25274人。

根据万历《大明会典》卷一九《户口总数》中的记载，明神宗万历六年（1578年）的户数为10621436，人口数为60692856。据此，明朝万历年间不包括吏员的官民比为1∶2401。

（2）清朝的官民比例。著名历史学家翦伯赞统计清朝的官员数（不包括吏员）为3万多人^[14]，《圣祖实录》中记载的清朝康熙十二年（1673年）的人口数为95152000，可概算出清朝康熙年间不包括吏员的官民比为1∶3171。

【注释】

[1]参见《文献通考》（卷四八），《总序三公三师以下官属》。

[2] 参见《文献通考》（卷四八），《总序三公三师以下官属》。

[3]参见《续汉书志》（卷二十七），《百官志》。

[4]首都所在地的郡长官称“尹”，以后各代相同。

[5]《续汉书志》（卷二十八），《百官志》。

[6]参见余兴安：《拨开“官民比”认识中的迷雾》，载《中国行政管理》，2005（9），21页。

[7]何方朔：《官民比例的历史坐标》，载《国际先驱导报》，20050314。

[8]《旧唐书·宪宗纪》（卷十四），435页，北京，中华书局，1975。

[9]《新唐书·百官志一》（卷四十六），1182页，北京，中华书局，1975。

[10]参见何方朔：《官民比例的历史坐标》，载《国际先驱导报》，20050314。

[11]吏员作为官僚机构的重要组成部分应该成为测算官民比例的重要依据，但是宋朝以后的各朝代对一些部门吏员的编制数虽有记载，却不曾有全国总的吏员数的汇总数据，因此，我们在计算宋以后的官民比例时仅以官员数为依据，概算出来的官民比例中的“官”不包括吏员。

[12]参见张维迎、邓峰：《信息、激励与连带责任——对中国古代连坐、保甲制度的法和经济学解释》，载《中国社会科学》，2003（3）。数据资料见汪圣铎：《两宋财政史》，778～779页，北京，中华书局，1995。

[13]参见李洵：《下学集》，180～181页，北京，中国社会科学出版社，1985。

[14]参见翦伯赞：《论中国古代的封建社会》，见《历史问题论丛》，102页，北京，人民出版社，1962。