唐宋时期官僚规模研究结果

（二）唐宋时期的官僚规模

618年，李渊称帝，国号唐，建都长安，相传21帝290年，至907年灭亡。

唐朝在中国历史上是一个影响巨大的朝代。唐初的政府组织机构，基本上承袭了隋朝制度，中央以三省六部一台九寺五监为骨干，地方以州县两级为基础，但在实际运行中则比隋有很大变化。不仅体制有了进一步的改进和发展，而且规章制度也有了明显的进步和完善。

首先，明确了“官省则事省，事省则人清，官烦则事烦，事烦则人浊，清浊之由，在官之烦省”^[8]等精简思想，确立了“因事而置，事已则罢”^[9]等置罢原则，使得政府组织机构的兴废和官吏的增减有了近乎合理的依据，减少了盲目性和重叠现象。其次，强调“官在得人，不在员多。”唐代编制的法规《唐律·职制》规定：“诸官有员数，而署置过限，及不应置而置，一人杖一百，三人加一等，十人徒二年。”唐代创制的这类法规，在防止机构臃肿，人浮于事上无疑是有益处的。另外，官员“分职定位”，“循名责实”。上至宰相，下至吏员，每一个职官都有明确而具体的职掌任务，并且“凡事量大小繁简”，规定完成期限。但是，若综观始末，弊端亦当不乏其数，诸如《新唐书·百官志一》所说，初有员外置，其后又有特置，同正员等名号，“至于检、校、兼、守、判、知之类，皆非本制”。自中世纪以后，“君不能慎守，而徇一切之苟且，故其事愈繁而官益冗”，“名类繁多”，“不胜其滥”。尤其是节度使职权的无限扩大，打破了三省分权的政治平衡；度支、盐铁等各种专使的设立，削弱或取代了正规机构尚书省六部的职能；宦官专权，瓦解了“三省制”的组织原则，“至失其职业而卒不能复”。凡此种种，逐渐形成中唐以后的政治逆流，并为五代、北宋的冗官开了先河。总体而言，唐朝比较全面地继承发展和完善了专制主义中央集权的国家制度，使中国古代官制基本定型，中央政府组织机构的六部制从此成为封建国家政权机构的基本组成形式，并一直延续到清末。原来的职官体系，新出现的一些使职，占据了中央和地方的大权，这种状况甚至影响到了宋代的职官制度。

960年，赵匡胤发动陈桥驿兵变，自任皇帝，建立宋朝。为了巩固皇权，宋太祖和宋太宗采取了一系列整理和重建官僚制度，以加强专制主义中央集权的措施。一方面，吸取唐灭亡的教训，坚决削减州郡（府、州、军、监）长官的权力，不许他们兼任一个州郡以上的职务。州郡的兵权、财权和司法权也都收归中央政府。在任官制度上，采取官、职、差遣分授制度，并且重文轻武，规定州郡长官由文官担任，长官之外另设“通判”，使其互相牵制。后来又把全国划分为十五路，陆续在各路设转运使、提点刑狱、安抚使、提举常平四司，路与州、县官员一样都由文臣担任。出任中央各部长官与地方路、州、县的官员都由皇帝差遣，属于临时指派，地方官流动性大，一般“三年一替”。另一方面，为了分割宰相的权力，在宰相之下增设“参知政事”作为副职，还把在唐末五代设置过的枢密使和三司使定为常员，以枢密使分取宰相的军政大权，以三司使分取宰相的财政大权。这样，枢密使、三司使的权力就和宰相不相上下了。皇帝达到了总揽大权、操纵自如的目的。为了维护中央集权，宋太祖、宋太宗建立了庞大的国家机器，同时也造就了大批冗官冗员，官员们只知领取俸禄，不思进取，对外敌入侵妥协苟安，以岁币换和平。后来虽有王安石变法和元丰改制，但改革随着神宗的病逝而归于失败。宋徽宗时纵容公开明码卖官的行为，使北宋官员数额急剧增长。宋徽宗即位八年，官员比前年增加了十倍，国家财政开支也日益增多，进一步加重了人民负担。宋徽宗也自食其果，于1127年当了金朝的俘虏，北宋灭亡。同年5月，赵构继位，不久在临安建立了南宋半壁江山。宋孝宗鉴于秦桧独相误国的教训，对于宰相和参知政事频繁更换，虽有利于皇权巩固，但不利于政权稳定。自孝宗后，朝政又为之一变，皇权削弱，相权得到加强，奸相贾似道权倾两朝。1276年，蒙古兵攻入临安，南宋灭亡。

1．唐宋时期政府组织机构

（1）中央政府组织机构。

第一，国家政务中枢机构。唐代的中央政务中枢机构，当推政事堂，中书、门下、尚书三省和御用的学士院。政事堂是宰相集体议政和办公的处所，故又称“政事堂会议”，是唐代的中央最高权力机关。唐代以三省长官为宰相，政事堂先设于门下省，后迁至中书省，最后干脆成了中书门下。中书省是中央的决策、出令机关。中书省的职官编制，据《新唐书·职官二》记载，共314人，其中长官中书令2人（又称右相、凤阁令、紫微令），“掌佐天子执大政，而总判省事”。副职中书侍郎2人，属官中书舍人6人，通事舍人16人，右散骑常侍2人，右谏议大夫4人，右补阙6人，右拾遗6人，起居注2人。小吏主书、主事各4人，令史25人，书令史50人，能书4人，蕃书译语10人，乘驿20人，传制10人，亭长18人，掌固24人，装制敕匠50人，掌函、掌案各20人，楷书手4人，典2人，典谒2人。门下省是唐中央的审议机构。据《新唐书》记载，门下省的职官编制共180人，其中，长官侍中（又称左相、纳言、黄门监）2人，常居宰相位，副长官侍郎2人，官员左散骑常侍2人，左谏议大夫4人，左补阙6人，左拾遗6人，给事中4人，起居郎2人，城门郎4人，符宝郎4人，录事4人，主事4人，典仪2人，胥吏令26人，书令史48人，甲库令史13人，能书、传制各1人，亭长6人，掌固14人，修补制敕匠5人，装潢1人，起居郎领令史3人，赞者6人，主宝2人，主符、主节各4人。尚书省是国家最高行政机构，主要由六部二十四司组成。尚书省编制定额95人，其中，长官尚书令1人；左右仆射各1人；左右丞（又称肃机）各1人，共同主持省内日常工作，左丞分管吏、户、礼三部，右丞分管兵、刑、工三部；左右司郎中（又称承务）各1人，左右司员外郎各1人，分判六部诸司，都事6人，主事6人。胥吏有：令史18人，书令史36人（均掌文卷），亭长6人（启闭省门，传禁约），掌固14人（掌守仓库及都堂大厅陈设）。学士院是唐代首创，直属皇帝，地位优崇，职权殊要，实属中央政权中枢机关，皇帝的私人机要秘书处，侧重于文化政策之推行。学士院的职责主要是起草皇帝的机密诏令，协助皇帝处理或批答四方进奏、中外表疏。由于学士院是一个非正规的国家机构，加之直属皇帝，因此官员编制伸缩性较大。在学士院供职的主要官员是翰林学士，但翰林学士在唐代并不是正官，只是差遣职务，凡冠翰林学士者，本身必另有本衔。

宋朝参用唐制，仍设门下、中书、尚书三省，但徒有虚名。《宋史·职官志》说：“三师不常置，宰相不专用。台、省、寺、监，官无定员，也无专职。三省六部二十四司，类以他官主判，虽有正官，非别敕不治本司。三省长官不预朝政，侍郎给事不领省职。故居其官而不职者，十常八九。”北宋中央政务中枢实际治事的是所谓二府三司。宋承五代后周，设中书门下与枢密院对掌文武二柄，中书门下在宫中居东，称东府，枢密院居西，称西府，史称“二府”，其首长同中书门下平章事和枢密使称宰相和枢相。设三司使，置吏以管盐铁、度支、户部，号曰“计省”，官位仅次于“执政”，被称为“计相”，是宋代主管经济、财政的重要部门。后元丰改制，废三司使而归于户部。

第二，执掌国政的部台寺监衙门。执掌国政的部台寺监衙门有六部、御史台、九寺五监。其中，御史台为全国最高监察机关，独立于行政系统之外，在皇帝直接指使下察举百官、监督司法、审计府库、肃正纲纪。据《新唐书·百官志》载，唐代御史台的编制曾为253人。其中：长官御史大夫1人，副长官御史中丞2人。其下，侍御史6人，殿中侍御史9人，监察御史15人，主簿1人，录事、主事各2人。属吏：令史96人，书令史43人，计史34人，亭长6人，掌固36人。

宋代御史台沿袭唐制。宋代的御史官人数没有定制，可多可少，随皇帝意旨而定，除御史中丞较固定外，其他御史可随时增减。九寺五监是唐代中央政府的办事机关。九寺五监机构的性质决定了它的编制十分庞大，卿、监以下至供膳、驾车者，总计多达11312人。而尚书省编制，总计只有1292人。尚书六部是九寺五监的上级机关，而九寺五监是六部的下属机构。其中，九寺是九卿制度在唐代的发展（唐代九卿的官署改为寺）。五监是国子、少府、将作、都水、军器，其长官称监。国子监是唐代中央文化教育机关，领国子、太学、四门、律学、书学、算学六学，编制为112人。长官称国子祭酒，1人；次官为国子司业2人；国子丞1人。除国子监外，唐代中央文化教育机关还有秘书省以及弘文馆、集贤书院、史馆、东宫崇文馆、司经局等文化教育部门，其中，秘书省掌图书经籍之事，相当于国家图书馆兼档案馆，统有著作、太史二局。少府监、将作监掌管百工技艺及国家重大工程之修建营造之事。其中，少府监编制为387人，长官有少府监1人，少监2人，少府丞6人。将作监编制360人，长官有将作大匠1人，少匠2人，将作丞4人。军器监掌膳造甲弩之属，编制70人，长官有监1人，少监1人，丞2人。都水监掌川泽津梁之事，领舟楫、河渠二官署，编制352人，长官有都水使者2人，都水丞2人，主簿1人。此外，还有殿中省、内侍省也属寺监机构一类，殿中省掌天子服御，内侍省则是在内廷为皇家服务的纯宦官机构。宋代的九寺五监沿袭唐代，但组织多不完备，“虽有其官，不举其职”，南宋时将九寺并为五寺，光禄寺、鸿胪寺并入礼部，卫尉寺并入工部，太仆寺并入兵部。

（2）地方政府组织机构。

唐朝的地方制度仍实行州、县二级制，地方最高行政区称州或者郡，京师之地则称府，其下有县、乡、里、村，并有严密的邻保组织。此外，唐代地方制度中有一个突出的现象，就是在地方政府之上设置了一些复杂的中央派出机构，如道、行台省、督都府、都护府、方镇等。(www.chuimin.cn)

宋代地方政府的机构设置，初期基本上沿袭唐代，行政机构分州、县两级，宋太宗以后把全国分为若干路，路相当于唐代的道。这就变成路、州、县三级。路的划分，起初并非作为行政区域而设置，因此，路一级的官僚机构不成体制，设官也没有定式和定员，甚至连驻地、辖境、名称都会随时变动。大体说来，路的机构主要有四个监司：帅，即安抚使司，掌管兵民、军事、兵工工程等事务，南宋时兼管民政；漕，即转运使司，不仅经营一路财赋，保障上贡及地方经费的足额，还要巡察辖境，稽考簿籍，举劾官吏，事权较重；宪，即提点刑狱司，管一路司法；仓，即提举常平司，管一路赈荒救济。路以下的行政单位是府、州、军、监。凡政治、经济、军事三者兼重的地方设府，有驻重兵的军事地区设军，工业区如煮盐、冶铁等重要地区设监。府的地位比州略高一些，因此，稍大的州，则多升为府。府分为京府和一般次府，长官为府尹（一般是京府所设）或权知府事，即知府，掌京畿（府）民政、司法、捕治盗贼等事，并为朝参官，与京朝官同议国政。府尹下有判官、推官、掌户口、刑狱、税赋等机构，还有司录、功曹、仓曹、户曹、兵曹、法曹、士曹等各曹参军，分掌各曹事务。宋代州的长官是知州或权知州事，受皇帝差遣方能拥权，这主要是便于皇帝控制。同时还设“通判州军事”即通判，与知州相互牵制、监督。州属机构有录事、司户、司法、司理的各曹参军，其官员不一定完全设置，通常视州户口多寡、事之繁简酌情增减。州里还有学校，设试教官、教授，掌课试诸务，以儒家经术训导学生。宋代的军沿唐制而来，军已成为与府州平级的地方行政机构，设官称知军事，或称知军、军使。监为物务而设，不仅管理矿务等事，还兼管矿区等附近的民政，所以与州、军同样为直隶朝廷的地方行政机构，长官称知监事，又称知监、监使。在宋代盛世时，共设府38个，州254个，军59个，监4个。

宋代的县令又称知县事，即知县，总治一县民政、劝课农桑、平决狱讼，宣布朝廷德泽和禁令。县里设有县丞、县尉、主簿等职。县丞为知县佐贰之职，主管常平、坑治、农田、市易、山泽等事。如果一个县户数少并且无山泽坑治则不设县丞，其职由主簿兼任，主簿主要掌管钱物出纳和文书。县尉掌管训练弓手，戢奸禁暴，并负责巡禁私盐、私茶等事务。

2．唐宋时期政府组织结构特征

（1）文官行政系统发达。唐代文官行政系统的地位和作用明显突出，政府组织的主体是三省六部九寺五监，三省和寺监的领导与被领导的行政关系已经理顺，中枢三省又有决策与行政的划分。御史台也由禁内移到禁外，其皇帝私人耳目爪牙的身份现在变成了威风凛凛的风纪之司。

（2）公私较分明。皇帝的私人生活范围与政府组织的行政公务活动严格分开，宫府分工。九寺五监原有的宫职基本上已剔除，少府在秦汉时是内廷总管，掌皇帝私奉养，唐朝时已是纯正的国事机关，与皇室私人生活已彻底分开。侍奉皇帝、服务宫廷在君主专制时代是必不可少的，官僚都是忠于皇帝的奴才，但国事就是国事，家事就是家事，唐设立了专司宫廷供奉侍候的殿中省和内侍省，内侍省宫官家奴的政治地位明显降低，并且像朝官一样进行科室管理。

（3）政府组织体制不仅初步摆脱了秦汉时期家产制特性，而且更具科层制意义。秦汉时期九卿除廷尉和司农卿外几乎都是皇帝的家臣，唐宋的寺监则是政府各部部长，各部门省部寺监的职能专业化程度也大大提高，特别是尚书省六部二十四司形成了相当稳定的等级秩序官僚管理体系。尚书省六部二十四司在国家行政管理的总目标下，分解为六个分目标，组成六部，再分解出二十四个局部目标组成二十四司，局部目标服从总体目标，各部司都有相应的职事权限，有办公衙门，以岗定编，目标体系和部门体系、权力体系相互交织，共同构成尚书省行政体系的基本机构。

（4）唐政府分职设官，部类齐全，权责分明，具有完备的官员系统和完备的官员制度。《新唐书·百官志一·序》曰：“唐之官制，其名号禄秩虽因时增损，而大抵皆沿隋故。其官司之别，曰省、曰台、曰寺、曰监、曰卫、曰府，各统其属，以分职定位。其辨贵贱、叙劳能，则有品、有爵、有勋、有阶，以时考而升降之，所以任群材、治百事。其为法则精而密，其施于事则简而易行，所以然者，由职有常守，而位有常员也。方唐之盛时，其制如此。盖其始未尝不欲立制度、明纪纲为万世法……”

（5）形成了最高统治层和政务中枢机关集体议政的办公制度，增进了中央政策的可行性和政治的开明性。与唐朝相比，宋朝政府组织机构臃肿，闲官过多，有虚、实两大系统，实际治事的使职文、武、监、宫各种职务都有。宋朝公开地实行官、职、差遣分离的制度，唐以来省台寺监等职事官员仍存在，但却失去了原先担任的职务，成为用以确定品秩、俸禄并用以反映官员阶秩迁转的级别位次的符号，为官阶中不同资级的代称。宋将此称为本官、正官或寄禄官，其中仅有文资武阶的区别，本官不办实事，而以差遣实行政务。官阶则按年资迁升，即使不任使职办事，也可依阶领取俸禄。官僚政治发展到此时已呈现出典型的官僚病，居官不办事，不办事也照样有俸禄。

3．唐宋时期官民比例

（1）唐朝时期的官民比例。据《通典·职官典》第四十卷记载：“右内外文武官员凡万八千八百五，文官万四千七百七十四，武官四千三十一，内官二千六百二十，外官州县、折冲府、镇、戍、关、庙、岳、渎等万六千一百八十五。内职掌管斋郎、府史、亭长、掌固、主膳、幕士、习驭、驾士、门仆、陵户、乐工、供膳、兽医、学生、执御掌管、门事、学生、后士、鱼师、监门校尉、直屯、备身、主仗、典食、监门直长、亲事、帐内等。外职掌管州县仓督、录事、佐史、府史。典狱掌管门事、执刀、白直、市令、市丞、助教、津吏、里正及岳庙斋郎并折冲府旅帅、队正、队副等。总三十四万九千八百六十三。内三万五千一百七十七，外三十一万四千六百八十六。都计文武官及诸色胥史等，总三十六万八千六百六十八人。”由此可见，唐朝时期的官吏总数为368668人，其中官员数是18805人（中央官2620人，地方官16185人），吏员数349863人（中央吏员35177人，地方吏员314686人）。《资治通鉴》卷二一七记载，玄宗天宝十三年（754年）“是岁，户部奏天下郡三百二十一，县千五百三十八，乡万六千八百二十九，户九百六万九千一百五十四，口五千二百八十八万四百八十八。”可知，唐朝玄宗天宝十三年时的人口数是52880488。据此，唐玄宗时期的官民比为1∶143。另外，余兴安研究员以唐玄宗开元二十二年（734年）的人口数46285161人为基数，计算出的官民比为1∶126，与我们的计算也相吻合。但是，还有一种观点认为，唐高宗时，中国的官民比例达到了1∶3927，即3927个人养活1个官员。^[10]显然，这个结论没有把吏员算在内。

（2）宋朝时期的官民比例^[11]。根据《宋会要辑稿·食货》卷六九的记载，宋徽宗崇宁元年（1102年）的人口数为45324154人，宋朝的官员数为24000人（不包括吏员）^[12]，据此概算出宋朝不包括吏员在内的官民比约为1∶1888。