秦汉时期官僚规模研究成果

（一）秦汉时期的官僚规模

公元前221年，秦始皇结束了诸侯割据称雄的时代，建立了第一个中央集权制国家。秦政权从公元前221年建立，到公元前207年灭亡，历经二帝15年。

秦统一全国后，为了巩固和加强中央集权制，秦始皇对战国时代的国家机构及官僚制度作了一番系统的调整和改革，在全国范围内新建了一套整齐划一的组织机构。中央设“三公”、“九卿”。“以丞相总庶政，太尉掌兵事，别设御史大夫，司纠察之任”，共同组成对全国发布政令的政务中枢，但又各“分其职掌，使互钳制，所以防专擅也”。丞相以下设九卿，分掌礼仪、赋税、司法、财政、警卫等事。地方为郡县两级制，守令各有佐贰，分掌军民事，又设监御史以监军，与中央基本对应。

秦朝统治的时间虽然短暂，但它所创立的官僚制度和郡县体制影响非常深远。《史记·秦始皇本纪·正义》说，秦“置丞相、太尉、御史大夫、奉厂、郎中令、仆射、廷尉、典客、宗正、少尉、中尉、将作、詹事、水衡都尉、监、守、县令丞等，皆施于后王，至于隋、唐矣”。

公元前202年，刘邦打败项羽建立汉朝，定都长安，史称西汉或前汉，历经12帝（其中有执政皇后1人）210年。公元8年，外戚王莽代汉称帝，国号“新”。公元25年，刘秀（汉光武帝）重建汉朝，迁都洛阳，史称东汉或后汉。东汉从公元25年建立，到公元220年曹丕代汉称帝止，历经12帝196年。

“汉承秦制”。各级组织机构及职官名称，虽多更改，但基本体制与秦相同，只在某些方面有些发展。裁抑以丞相为首的公卿权力，重用文武侍从官，从而形成了以中朝控制外朝的政治局面。王莽建“新”，仿古更号，置太师、太傅、国师，国将为“四辅”，位上公；大司马、大司徒、大司空为“三公”，又置大司马司允，大司徒司直，大司空司若，位皆孤卿。更名大司农曰羲和，大理曰作士，太常曰秩宗，大鸿胪曰典乐，少府曰共工，水衡都尉曰予虞，与三公司卿凡九卿。改郡太守曰大尹，都尉曰太尉，县令长曰宰，御史曰执法，公车司马曰王路四门。光武中兴，务从节约，裁并郡县，精简吏员，又使权居丞相、御史大夫、太尉的实权辅臣演变为徒居虚位的三公，以中朝机构尚书台为政务决策之中枢。余者依其官簿，粗注职分。

1．秦汉时期政府组织机构

（1）中央政府机构。秦汉时期，中央政府机构称为朝廷，是国家最高权力及其行政机关。朝廷由皇帝、三公诸卿等组成，朝廷的首脑是皇帝。皇帝既是政府首脑，又是国家元首，具有无上的权威和绝对的权力。

第一，中枢决策机构。秦朝的中枢决策机构，主要是指被称为“三公”的丞相、太尉、御史大夫及其会议。丞相辅佐君主，协理万机，地位最为重要。秦朝丞相府设左右二丞相，以左为上，其下还有长史、侍中、舍人等属官。长史是丞相府的佐助之官，类似于秘书长。侍中是丞相的属官，类似行政事务和生活秘书之职。舍人是侍从宾客的官吏的通称。太尉的职责是协助皇帝掌管全国军事，并参与国家大事的决策。御史大夫既是御史官的首长，全国最高监察长，又是副丞相，丞相缺位时常由御史大夫递补，御史大夫府还设有御史中丞，中丞是御史府的次长，外督监御史，内领侍御史；御史丞，为大夫助理；侍御史，其职责有三项：一掌国家文书、记录；二掌纠察百官失仪及违法；三掌审判之事。除此之外，御史府的属官还有符节令丞，符玺令郎等，总员额无可考。汉朝大体沿用秦制，中央设三公：丞相（大司徒）、太尉（大司马）、御史大夫（大司空），参与皇帝决策。相府是以丞相为首长的最高行政机关，相当于近代的国务院。汉与秦的区别在于以右为尊，右相为正相，不过汉代许多时候只设丞相一员，那当然就无所谓左右了。丞相府的属官，在汉武帝时期，多至360余人。两汉时期，大司马与太尉府的职位设置大致相同。西汉大司马府置长史1人，掾属24人，令史24人。^[1]东汉太尉府，其组织除长史1人外，计有掾史属24人，令史及御属23人^[2]，并设十三曹分主政务。至于大司空府或司空府的职位设置则与太尉府大同小异。成帝时削弱相权，建立尚书台，后来尚书逐渐成为实际的决策机构，尚书台长官为尚书令，副长官为尚书仆射。

第二，中央行政事务管理机构。九卿是秦汉时期中央政府的主要政务机关。九卿制度始创于秦代，确立于汉代。秦代中央政府的九卿有：奉常，掌管宗庙礼仪；郎中令，掌管宫廷卫侍；卫尉，掌管宫门近卫军；太仆，掌管皇帝车马；廷尉，掌管刑狱司法；典客，掌管外交和少数民族事务；宗正，掌管皇族事务；治粟内史，掌管租税赋役；少府，掌管宫廷总务。秦代中央行政事务管理机构除以上九卿外，还有安置外来贤士的客卿，负责京师治安管理的中尉和皇室工程建筑的将作少府等。汉初承秦制，仍设九卿，但诸卿名称和职权有所调整，分工更加细致，具体是指太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府。除上述九卿外，还有掌管边疆民族事务的典属国，掌京师警卫治安的执金吾和宫殿宗庙及陵园建筑的将作大匠等诸卿。太常，本名奉常，主要职掌为宗庙礼仪，且事尊权重，位九卿之首，反映了封建统治者有意识地把神权与政权合二为一。鉴于太常权重位隆，汉代常以宗族、外戚和亲近的列侯充任，太常的职位设置也随之变得庞大而复杂。

汉代太常所属机构主要是太史、太乐、太祝、太宰、太卜、太医六令丞、博士祭酒，以及诸庙寝陵园，机构复杂，编制庞大，总编制员额约3400人。光禄勋由秦朝郎中令演变而来，主要职掌是宫廷门户的守卫。光禄勋的职位设置相当庞大，首长为光禄卿。其他人员大致可分为四类：一是“掌论议”参谋的各大夫，如太中大夫、中大夫（光禄大夫）、谏议大夫、中散大夫等，多至数十人；二是守卫门户，出充车骑及顾问应对的各郎、郎将，如议郎、中郎、侍郎等近千人；三是掌传达、接待事宜的谒者70人；四是掌侍从宿卫的期门（虎贲）、羽林等下级卫士官近千人，在宫内轮番守卫毅门，出外则充当皇帝的随从侍卫。另有主事、掾史等机关办事吏员。卫尉与光禄虽同守宫殿，其职司却有所不同：卫尉职掌兵卫，光禄职掌郎卫，一个是卫队司令，一个是门房总管。卫尉的重要属官有：卫尉丞1人，为卫尉的助手，丞下还有员吏41人，卫士60人。太仆府置太仆卿1人，掌车马。太仆之下的重要属官，按《汉书·百官公卿表》载：“太仆有两丞，属官有大厩、未央、家马三令，各五丞一尉”。廷尉掌司法平狱，审断郡国议定报请的疑罪。汉代廷尉属官有正、监、平，是为廷尉三官。监又置左、右监，平亦有左、右平。大鸿胪是汉代中央政府分管边区少数民族事务和诸王列侯朝聘宴飨郊迎之礼。大鸿胪之下有丞1人。属吏在西汉时有主客、鸿胪文学、大行治礼丞、大行卒史、行人、翻译等。东汉有大行令、丞各1人，员吏40人。宗正执掌皇族事务，凡皇族宗亲与外戚姻亲，皆归宗正管理。宗正之下有丞1人，员吏41人。大司农是汉代中央政府的财政部。汉武帝以后，大司农所属的重要属官，为“一都尉五令丞”，即治粟都尉和太仓、均摊、平准、都内、籍田五令丞。此外，还有斡官和盐市两令丞、郡国盐铁官、常平仓官、大司农史、稻田使者、郡国农官等。少府是皇室的财政官，掌管皇室经费。

（2）地方政府组织机构。秦朝实行郡县制，其中，郡是秦代地方最高行政机关，直隶中央，衙署称郡府。秦代地方政府与中央政府的职位设置互为表里，上下对口。中央以丞相、太尉、御史大夫分掌最高政务、军事、监察之权，郡府则以郡守、郡尉、监御史与之对应。郡守，亦称太守，地方最高行政长官，各郡均设1人，举凡一郡民政、司法、财政、教育及兵事等，无所不统，并督责所属各县。郡丞，郡守的属官，相当于郡府的秘书长之职。其职责是协助郡守处理郡政。边疆郡不设丞，而设长史，其职责是负责军屯甲兵，保卫边疆。郡守生病或缺位时，常由丞或长史代行其职。郡尉，郡守的助手，为军警机构长官，主管全郡军事和治安。监御史是朝廷的派官，职权是监视郡政、郡军，牵制守尉，以作皇帝的耳目。郡的属官有：主簿，典领文书，办理内务；卒史，办理军务；牧师令，管理军政；断狱都尉，协助郡守治理刑狱；关都尉，主要设在关口，掌握工商管理，收敛货物税，稽查来往旅客。还有主吏掾、狱掾、狱吏、治狱吏等。秦代郡以下地方机构为县，由郡统辖。县的最高行政长官是县令（大县）或县长（小县），由1人担任，主管全县的民政、诉讼、财政、教育和治安等政务。县令、县长之下有县丞1人，掌文书、司钱粮、典刑狱，协助令长治理衙事。县尉，大县2人，小县1人，统兵卒，捕盗贼，管治安。属员有主吏，又叫功曹，掌管人事，选用和考绩小吏；令史，主管文书；狱掾，主管监狱；狱吏，又叫治狱吏；厩驺，亦称司御，为管理车马之官；仓吏，主管仓储。除此之外，县府小吏还有县御史、啬夫、仓吏、县少内、县司空、工师、曹长、左右府、左右采铁、县司马、司马令史、列伍长等。秦代县以下的基层政权组织为乡、亭、里、什、伍。乡是县的下层行政组织。乡级组织的官吏主要有：“三老”一人，职责是掌管全乡的教化，进行思想统治；有秩或啬夫一人（5000户以上的大乡置有秩，不满5000户的小乡置啬夫），职责是调解纠纷，评断曲直，收赋税、征徭役；游徼一人，负责治安；小吏一人，掌管文书工作；乡佐，主民收赋税。里（一里80户）设里典，里典是里的负责人，乡里诉讼案件多由里典向县主官或县啬夫提起诉讼。里内还有：“监门，里正卫也”，“里宰，分肉食甚均”，以及伍老、田典、牛长等小吏。汉代的地方行政机构除沿袭秦朝的郡县制外，汉初还分封诸侯王，形成郡国交错的局面。不过仍以郡县制为主，其后中央派出的监御史逐渐变成地方行政长官州牧，于是地方政府由郡县两级制形成了实际上的三级制，以部州最高，郡国次之，县为低级，其下乡、里等基层组织，与秦相比，少有变化。

东汉时期，州成为最高一级的地方行政区划，原为监察区长官的刺史便成为最高的地方行政长官。黄巾起义爆发后，刺史典领郡兵进行镇压，为提高刺史的地位而将其改称州牧，同时又加监军、将军名号，从而使这些人合法地拥有一州的军事、行政、财政和司法大权。州府机关的行政组织，东汉时已初具规模，设有别驾、治中、都官等从事史以及主簿、门亭长等书佐。^[3]州的僚属官佐一般由长官自行委托，但由于别驾、治中、长史、司马等职重位尊，这些重要的僚属往往由中央委任，意在牵制和分散地方的势力。汉代郡国并行，郡设守（太守）^[4]、国设相，为郡国的最高行政长官。另在郡设尉（都尉），国设中尉，协助守、相分管军事。东汉时，“省诸郡都尉，并职太守”^[5]，只是有战事时才临时设置都尉。这样郡的主要长官只有太守1人，另设丞（边戍郡为长史）为太守的副职，辅助太守处理政务。太守和丞都由中央委派。县以下有乡、亭、里，同秦制。(www.chuimin.cn)

2．秦汉时期政府组织结构特征

秦汉时期的三公九卿体制实现了决策与行政的分职。三公辅佐皇帝决策，九卿列卿作为行政部门长官具体负责各项行政，实行单一的首长负责制。列卿行政分工细密，实行了横向部门化、纵向等级化，公、卿、丞、郎自上而下形成领导与被领导的上下级服从关系，上下级别分明，形成稳固的权力链条，维系着国家机器的运转，但秦汉时期的政府组织结构也存在着许多问题。

（1）宫府不分，宫廷事务与政府行政混为一体。宫府不分，实际上是家、国不分，即皇帝的私人事务与国家行政事务混合在一起，诸卿中除廷尉、治粟内史所掌管的是单纯的国家行政外，其余部门都与皇帝宫廷事务有关，家事大于国事，皇帝及其家属的私人生活、安全保卫均列为国家行政任务，反映出马克斯·韦伯所揭示的家产制官僚政府的明显特征。整个国家都被视为皇帝个人的家产，实行家长制统治，强调对皇帝尽忠，施政缺乏规范，官员食君禄，报君恩，成为皇帝的臣仆，行政工作被视为为皇帝尽忠。这样，地方权力归中央，中央权力归朝廷，朝廷权力归皇帝，中央政府组建得完整而严密，但皇帝个人的随意性和专断性是任何官员所无法制约的。

（2）三公九卿虽有分工，但行政法规不严密，职无常守的情况普遍存在，职与实职之间存在着很大的差别。皇帝可以随时调遣官员，增减、予夺其职、权、责，使其有职无权，或有权无职。

（3）诸卿之间职权交叉的现象普遍存在，如宫廷保卫一职，就由光禄勋、卫尉、执金吾三个部门共同领掌，财政经济由大司农与少府寺分摊。

（4）地方政府比中央政府分工更细，方方面面都有部曹掌管，行政职能相当齐备，官僚组织化程度很高，而且各部曹职事都很具体、实在，不像中央诸寺卿绝大部分都沾有宫职。地方政府虽然也是对皇帝负责，为皇家服务，但所掌管的都是政务，没有皇室私人事务。

3．秦汉时期官民比例

秦朝时期的官吏数和人口数史料没有具体的记载，只能根据相关史料进行推算，为了保证数据的可靠性和准确性，我们主要考察汉代的官民比例。

（1）西汉时期官民比例。《通典·职官志》第三十六卷中记载：“右汉吏员，自佐史至丞相，凡十三万二百八十五人，哀帝时官数”，可以得知西汉哀帝时的官吏数（官员与吏员的合数）是130285人。根据《汉书·食货志》记载：“哀帝即位（公元前6年）……百姓訾富虽不及文景，然天下户口最盛矣”；《汉书·地理志》又谓“自高祖讫于孝平，民户千二百二十三万三千六十二，口五千九百五十九万四千九百七十八，汉极盛矣”，可以得知哀帝时的人口数为59594978。据此，我们可计算出西汉哀帝时的官民比为1∶457。

（2）东汉时期官民比例。《通典·职官志》第三十六卷记载：“右内外文武官七千五百六十七人，一千五十五人内，六千五百一十二人外。内外诸色职掌人一十四万五千四百一十九人，一万四千二百二十五人内职掌：令史、御属、从事、书佐、员吏、待诏、卒骑、治礼郎、假佐、官骑及鼓吹、宰者、屠者、士卫、缇骑、导从、领士、乌桓骑等。一十三万一千一百九十四人外职掌：员吏、书佐、假佐、亭长、乡有秩、三老、游徼、家什等。都计内外官及职掌人十五万二千九百八十六人。其乡有里魁，里数及命数未详。”可知，东汉时期的官员数为7567人，其中中央官（内官）1055人，地方官（外官）6512人，吏员（即古籍中的“职掌人”）数为145419人，其中中央吏员（内执掌）14225人，地方吏员（外职掌）131194人，官、吏合计为152986人。《晋书·地理志》记载：“至桓帝永寿三年，户千六十七万七千九百六十，口五千六百四十八万六千八百五十六，斯亦户口之滋殖者也。”可知，东汉桓帝永寿三年（157年）时的人口数为56486856人。据此，东汉桓帝时期的官民比为1∶369。

人事部人才流动开发司的余兴安研究员也对一些朝代的官民比进行了统计，他的结论是西汉时期的官民比为1∶457，东汉为1∶348^[6]，与我们的统计数据基本一致。同时，我们的结论与《兴盛与危机——论中国封建社会的超稳定结构》中统计的中国古代几个主要朝代封建官僚情况的数据基本相符。但是，关于汉朝的官民比，还有另外一个观点认为，“即便在汉代全国人口进入5000万的时代，西汉时期官民比例还是1∶7945，就意味着整个国家的官员总数不超过6500人。如果再按照汉代全国103个郡国的行政区划的划分，那么平均每个郡（国）也只有60几个人，据记载，汉代的大郡，官员总数不过百余人，但是人口却超过10万。”^[7]这一数据与我们统计的数据有很大出入，原因在于对官民比中“官”的范围认识不一致，1∶7945观点中的“官”仅指官员，将服务于各级政府部门的低级行政办事人员，即吏员排除在外。我们认为，与官相比，吏虽然无品无权，政治地位和经济待遇都不是很高，但他们是秉承官的指令，官府中各种具体公务的具体承办者，是任何王朝官僚机构中不可缺少的组成部分。因此，在计算古代官僚机构的官民比时应该将其纳入计算的范畴。