政府组织规模过度扩张的危害性研究成果

（三）政府组织规模过度扩张的危害性

1．形成“官僚主义”组织文化

迈克尔·哈默在《新组织之魂》一书中指出，一个组织不只是一系列产品和服务的组合，它同时也是人文团体。与其他社会团体一样，它也培育了特殊的形式即“组织文化”。无论是过去还是现在，每个组织都有自己的语言、自己的历史形态（神话），以及自己的英雄和败类（传奇故事）。这一连串丰富的内容缠绕在一起，不断向新老成员证实和灌输着组织的形象特征和行为规范。同时以各种各样正式的或非正式的方式，告诉组成人员该做什么，不该做什么。正是在此意义上，有些学者认为，管理就是“一个合作的群体将各种行动引向共同目标的过程，但每个成员、每个群体的行为都要受到价值观的支配”^[9]。

实际上，任何一个组织都有自己的文化特色。组织文化具有明显的目标导向、整合协调、规范约束、激励辐射等功能。大量的案例研究证明，组织文化对组织的管理绩效至关重要。不断创新的组织文化有利于促进组织发展；与之相反，墨守成规的组织文化会阻碍组织发展。美国哈佛商学院的约翰·科特与詹姆斯·赫斯克特通过实证研究指出，组织文化对于组织管理绩效意义重大，并预言组织文化在未来若干年内很可能会成为决定组织兴衰的关键因素。^[10]

政府组织规模的过度扩张，会在政府组织内部形成一种人浮于事、办事拖拉、官僚主义盛行的工作作风，这种工作作风日积月累便会形成一种具有鲜明特质的官僚主义组织文化，其危害性是显而易见的。邓小平很早就指出，官僚主义是影响行政效率的毒瘤，它不仅造成社会公共资源的巨大浪费和行政官僚的腐化堕落，而且严重阻碍了政府组织行政价值目标的实现。“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题……这无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。”^[11]在工作方法上，官僚主义表现为命令主义，即脱离群众，脱离实际等，造成政社关系、干群关系的紧张，对政府形象会产生极坏的影响；在工作效率上，官僚主义表现为文牍主义和事务主义，即墨守成规，机构臃肿，公文旅行，文山会海，流于形式，办事拖拉，消极被动，互相推诿，不负责任，人浮于事，欺上瞒下，玩忽职守，以权谋私等，造成行政效率低下和行政行为失范。

2．增加行政成本

管理学基本理论认为，管理难度和管理成本与其管理对象的规模成正比；同样，政府组织规模与行政成本也成正比例关系，即是说，政府组织规模越大，其消费数量就越多，行政成本就越高。从各国行政管理实践看，行政成本是影响和决定政府组织规模的最重要的因素之一。

所谓行政成本，是指政府组织行政活动对经济资源的消耗。从狭义的角度看，政府组织正常运行需要消耗资源，比如建筑物、办公设施、人员工资等，这一部分行政成本本身不会带来直接的经济效益，然而却是必需的。从广义的角度看，政府组织行政成本还包括行政决策中所付出的代价，这部分代价是否值得，取决于决策是否正确。如果决策失误，必然会导致不必要的行政成本支出以及政府官员因为寻租行为而造成的公共资源浪费。

在西方国家，政府组织所面临的最大问题之一是财政危机，按照新公共管理主义的观点，政府组织并非思考着如何为公众谋求福祉，只是猜测着通过何种途径及其选择何种手段以猎取更多的财政预算，从而使得政府组织的活动成本越来越高，进而，使公众对政府组织的信心日益丧失。“政府就像超音速时代的豪华游轮：巨大、笨拙、昂贵并且极端难以掉头。”^[12]

在中国，如何构建廉洁奉公、高效低廉的政府组织向来是我国行政改革的价值取向之一，但实际上，政府组织的浪费却是惊人的。试举一例，足见一斑。由中央党校主办的《学习时报》第326期刊登文章称，我国公车消费和公款吃喝一年的总额高达6000亿元以上，相当于财政收入的20%左右。文章说，近几年来，以培训为名，公费出国几乎成为各级政府组织以及一些公共机构的一种普遍现象，有些地区甚至把出国培训搞到乡镇一级，似乎只有出国学习、培训、考察才能学到新观点、新思路、新知识、新的政府组织管理经验。据2000年《中国统计年鉴》的统计结果显示，在1999年的国家财政支出中，仅政府组织的各类官员公费出国一项消耗的财政费用就高达3000亿元。而在2000年以后，出国学习、培训、考察之风愈演愈烈，可以说，公费出国有增无减。文章进一步指出，政府组织及其公共机构的公车改革是建立廉价政府的一个重要切入点。据资料显示，2004年，中国至少有公车400万辆，公车消费财政资源4085亿元，大约占全国财政收入的13%以上。与公车消费相联系，据各种资料的综合结果显示，全国一年的公款吃喝在2000亿元以上，约占全国财政收入的7%。政府组织规模对行政成本的影响是显而易见的。具体说来，主要凸显在以下几个方面^[13]：

（1）政府组织规模越大，管理费用越多。我国行政人员从1978年的467万人增加到2002年的1075万人；相应地，我国财政支出按功能性质划分的行政管理费也从1978年的52﹒9亿元增加到2002年的4101﹒32亿元，2002年是1978年的77倍，从1978年至2002年的25年中，年平均增长为19﹒87%。另据有关资料显示，目前全国为数不少的省份，省级财政收入的65%以上用于行政事业费用开支，大多数县的行政事业费用占财政收入的80%～90%，有的贫困县的自身收入加上国家财政补贴还不够“人头费”的开支，县级财政成为典型的“吃饭财政”。超大的政府机构和行政人员，必然会带来沉重的财政负担。

（2）政府组织规模越大，行政协调的成本就越高。政府组织规模越大，部门就越多；而部门林立，职能交叉问题随之而来，政府机构“越位”、“错位”、“缺位”与之同时出现，从而必然会增加政府部门之间的行政协调成本。

（3）缺乏效率比较参照是造成行政成本过高的深层次原因。与私营部门的市场行为不同的是，政府组织行为具有垄断性。在私营领域，不同个体之间生产和服务的好坏可以比较，而且是由消费者加以比较的。私营部门在市场竞争规律的作用下，要取得市场占有率，就必须降低成本，提高效率，这样才可能打败竞争对手，成为消费者的首选。而在公共领域，垄断性不仅免除了公共部门外在竞争的压力，而且使其产出缺少了比较或参照体系。政府组织和公众都希望一项服务能带来更大的效益，然而由于没有比较评价参照，为了突出政绩，政府组织就倾向于扩大成本以保证执行结果。另外，政府组织行为的单向性，也使公众难以对政府组织行为“善与恶”、“有效与无效”进行比较评判。

（4）不合理的体制造成行政成本过大。现行预算、人事、领导等行政管理体制没有对控制行政成本起到应有作用，相反，却在客观上使行政成本日益增大。例如，在财务预算体制上实行不留节余、不作赤字。这样做的弊端是：一方面，各级政府组织及其各部门为了争取下一年度预算，总是尽可能花掉本年度的节余；另一方面，由于预算不能有赤字，又不允许轻易改变，所以各级政府都喜欢编制大预算以争取更多的资金。在人事制度上，大量编外人员的存在实际上也扩大了政府组织行政成本。从表面上看，编外人员不吃财政饭，而是依靠部门自收资金。但主体单位的自收资金主要来自各种“费”，在税费没有合理划分的前提下，很多费就是对公众多收、乱收的不合理负担。据统计，2004年，“我国的工商、质监、城管、消防、交通等政府部门年收费达9367﹒67亿元，加上检察院和法院所收的356亿元，共计高达9723﹒67亿元”^[14]。

（5）政府组织规模越大，“寻租”现象就越有可能发生。所谓“寻租”，即寻求直接的非生产性利润。在现代“寻租”理论中，一切利用行政权力大发横财的行为都被称为“寻租”活动。“寻租”是为了获得政府组织特许而垄断性地使用某种市场紧缺物资，或任何其他方面的政府组织庇护，寻求政府组织对现有干预政策的改变，用以保证寻求租金者能按自己的意愿进行生产，或防止他人对这类活动的侵犯。因此，“寻租”活动本质上是权力“寻租”活动，其中，权力实际上扮演了双重角色，一方面，向寻租者“出租”权力以获得租金；另一方面，又通过权力处处“设租”创造新的租金。而规模越大的政府组织，在经济活动中的范围和区域也就越大，“寻租”现象发生的几率也随之提高，掌握某种稀缺资源的部门和个人，为了追求租金，有可能使国家利益遭受损失，或使国家的某种资源不能取得更大的收益，从而导致政府行政成本的增加。

3．影响政府组织行政能力

行政能力主要是指现代国家的政府组织，在既定的国家宪政体制内，通过制定和执行品质优良、积极而有效的公共政策，最大可能地动员、利用、组合、发掘、配置资源，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和社会秩序，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及其机制，进而，促进国家快速、均衡、持续、健康发展的能力。政府组织能力反映着政府组织的强、弱，因此，可以说，“有效性是政府能力的核心概念”^[15]。即是说，行政能力就是政府组织在管理社会的过程中所拥有的能量和能力，是政府“能干什么”、“会干什么”的问题；而规模则反映的是政府组织的大或小的问题。

政府组织规模与行政能力之间存在着必然的、内在的逻辑联系。一方面，政府组织职能规模范围不仅需要通过行政能力予以体现，“缺乏有效能力的政府即使法律上具有广泛的职能，实际上不会真正有所作为”^[16]，而且限定了行政能力的基本内容和战略方向。因此，在明晰政府组织应当做什么的基础上，需要不断提升政府组织的行政能力，充分解决政府组织怎样去做以及通过什么途径去做的问题。另一方面，行政权力规模是政府组织行政能力赖以存在的必要条件，而行政能力是行政权力发展、变化的内在驱动力。依据法律、法规所获得的行政权力是政府组织得以顺利实现公共管理目标的前提条件，一个具体的政府组织如果没有必要的行政权力，政府组织自身存在的可能就难以保障，更不能奢求行政能力问题。与此同时，政府组织为了使其行政权力得到顺利实现，提升其公共行政能力，必然要求在一定程度上、一定范围内增加其行政权力。而随着政府组织内在创新能力的增强，原先的行政模式必将演变为行政权力规模扩大的牵引力量，因此，政府组织行政能力的提升或减弱会在一定程度上影响政府组织行政权力规模的变化。

政府组织规模与行政能力二者之间是辩证的对立统一关系：当政府组织规模与其行政能力的存在、变化、发展相一致、相适应时，就能实现政府组织管理效能的“最满意解”；相反，当政府组织规模与行政能力不相协调、不相适应甚至发生对立、冲突时，政府组织的管理效能就会大打折扣。政府组织规模的过度扩张必然会对行政能力产生负面效应，而政府组织行政能力的有限性也制约着政府组织规模的过度扩张。

政府组织规模过度扩张对政府组织行政能力的影响，在负效应性上主要表现为：首先，由于政府组织规模的过度扩张，政府组织开支增加会诱发大量财政赤字的产生，从而加重社会和公众的经济负担，并最终导致经济管理能力特别是维持税收和保持公共财政收支平衡能力的低下。与私营组织不同，政府组织在社会中存在的根本价值在于维护和推进有利于全体公民福祉的公共利益，这种角色定位决定了政府组织不能通过自身行为获取利益以保证其日常开支，其一切开支和花费只能通过税收和行政收费行为而获得，而税收和行政收费的直接或间接承担者则是营利性组织和公民个人。这样，由于政府组织过度扩张而导致的费用增加，在客观上必然会加重公民和营利性组织的经济负担，进而影响政府组织的经济管理能力。

其次，政府组织规模的过度扩张会降低政府组织的行政效率。行政效率是政府组织在从事行政管理活动中所得到的劳动效果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力和时间等要素之间的对比关系，行政效率水平是衡量政府组织行政能力的核心要素。政府组织过度扩张的后果之一必然是政府组织机构的盲目增加，与内部机构增加相伴而来的是政府组织要竭尽全力扩大职能范围，以达到政府组织“有事可做”的管理效果，即使政府组织不增加其内部结构，也会想方设法增设新的“管理目标”，这样，就会造成政府组织职能分散、重叠和难以协调，影响政府组织的工作效率，从而导致政府组织行政能力低下。

最后，政府组织规模过度扩张会造成社会中介组织的萎缩。随着政府组织机构的增加和政府组织职能交叉重叠的出现，客观上会将政府组织各部门的积极性转化为一种破坏力，由于政府组织的每一个机构和部门都不会无所作为，必然会寻找一些事情去做，而每一个政府组织机构或部门的积极性就在总体上造成了政府组织的全能化，从而剥夺了社会的自治权，许多本来可以由社会自行处理的事情就会由政府组织全盘包揽起来，其结果是社会中介组织走向全面萎缩。

实际上，政府组织行政能力总是有限的，为此，客观地要求政府组织规模不能过度扩张。根据学者陈国权的解释，政府组织行政能力之所以具有有限性，其根本原因在于：

第一，政府组织行政能力赖以建立的物质基础总是有限的。根据马克思主义基本原理，生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。在市场经济条件下，政府组织赖以存在、发展的物质基础主要来源于其财政收入。政府组织的存在及其运行需要相当数量的行政开支，纷繁复杂的政府组织及其不计其数的公务人员队伍需要以巨额的行政开支为基础。可以说，政府组织所承担的公共事业无不以雄厚的资金为基础，捉襟见肘的财政正是我国公共事业严重落后的重要原因。例如，我国大量的公共企业无法适应社会的发展，其中原因之一就是政府组织缺乏足够的资金对公共企业进行再投资，无力促使公共企业进行技术改造和新产品的开发。因此，政府组织的物质基础总是有限的，有限的物质基础所能支撑的政府组织行政能力必然也是有限的。

第二，政府组织行政能力赖以建立的信息资源是有限的。信息是当今政府组织行政能力赖以发挥、提升的重要资源，政府组织对公共事务所进行的一切管理行为在某种意义上本身就是一种信息化过程。这意味着政府组织通过信息的接收、传递、加工及其处理来管理和监督公共行政领域的所有事务，以实现政府组织的行政职能。然而，信息的准确、全面和及时又是保证政府组织高效管理的基本条件。这是由于，政府组织管理的权威性、集中性、综合性以及全面性，在客观上对政府组织进行管理之所需信息的要求是比较高的，否则，在行政管理行为实施过程中将会发生这样或那样的错误。但在另一方面，信息的收集、整理、传递既需要大量的行政费用，又需要技术和人才强有力的支持，尤其是在社会嬗变速度不断加快的现时代更加如此。正如微软总裁比尔·盖茨所言：“微软离破产永远只有十八个月”，而英特尔公司元老格罗夫则认为，“10倍速的时代已经来临。英特尔的失败和成功都以10倍速的节奏进行”。所以，在信息技术飞速发展的当今时代，准确、全面和迅捷地收集信息是一项极为困难的工作，信息收集的局限性必然会制约政府组织行政能力的发挥和提升。在计划经济时期，我国政府组织对社会事务进行管理过程中所发生的许多失误，绝大多数与计划经济对信息的高度要求同政府组织不能准确、全面和迅捷地获取信息的矛盾有关。

第三，政府组织管理水平的有限性也会影响政府组织行政能力的发挥。政府组织通过运用法定权力在行政管理过程中所释放出来的能量，是其现有的管理体制与从事公共管理事务的公务人员交互作用的结果。在政府组织管理框架已定的前提下，其行政能力能否得到有效发挥关键在于公务人员的管理能力，而公务人员的管理水平又受到其所拥有的专业知识、从业经验、职业素养、道德水准等因素的制约。

第四，政府组织行政能力顺利发挥所需要的社会支持是有限的。尽管政府组织在社会公共事务管理过程中扮演着主导角色，但其行政能力的发挥及其提升也需要广泛的社会支持网络。可以说，社会支持是政府组织行政能力得以发挥的重要基础。现代政府组织是一个开放系统，每时每刻都与外部环境发生着能量、信息和物质等方面的交流与交换，尤其是政府组织与社会存在着一种辩证的互动关系，政府组织不能对公共事务进行有效管理的社会必然是一个一盘散沙的社会；相应地，缺乏社会支持的政府组织则必然是一个软弱无力的政府组织。但是，社会对政府组织的支持总是有一定限度的，这既与政府组织的权威性及其在社会中所扮演的特殊角色有关，也与社会的价值取向有关，同时，还在一定程度上取决于一个国家全体公民为政府组织所能提供的资源。因此，并不是任何政府组织的所有行为都能够得到全社会的积极回应和广泛支持。实际上，社会对政府组织理念及其行为的支持并非盲目，它往往表现为一个权衡和抉择的过程，其所依据的价值取向既可能与政府组织理念及其行为相一致，也可能与之相背离。^[17]

4．关涉政府组织机构改革的成败

自20世纪70年代以来，以美国、英国为代表的西方发达资本主义国家先后开展了声势浩大的政府组织变革运动，尽管西方发达资本主义国家的政府组织变革的性质、战略、规模、内容、方式及其途径各有差异，但它们却具有一个被称为“新管理主义”、“新公共管理”的共同特质。在推动政府组织变革的所有国家中，都期望通过推行精简政府组织机构、削减政府组织规模、裁减政府组织冗员等措施，尽可能地提高政府组织的工作效率。与此同时，“新公共管理”范式也提出了一些颇具启发意义的政府组织变革新理念。《布莱克维尔政治学百科全书》就认为“新公共管理”范式具有这样一些倾向：“宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向；宁要提供公共服务的多元结构，而不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向；宁可向使用者收费，而不是把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础的倾向。”^[18]

自改革开放以来，我国政府组织同样先后四次实施了较有影响的政府组织改革，改革的主要目标是，通过转变与计划经济体制相适应的政府组织职能以及多余的政府组织机构、裁减政府组织冗员，以最大限度地降低政府组织的行政成本，提升政府组织的行政能力。(www.chuimin.cn)

第一次政府组织改革发生于1982—1983年间。主要目标是提拔年轻干部，精简政府组织的重叠结构，加强政府组织中履行协调、统计和监督职能的部门，同时对政府组织中行政冗员进行裁减。经过本次改革，国务院的部、委从原来的100个减至61个：中央政府机关的干部编制减少了25%，省、市、县机关的人员编制减少了20%。^[19]

第二次政府组织改革发生于1987—1988年间。此次政府组织改革主要凸显了三大特点：其一是改革国务院下属部门，将政府组织在工作方面的重点从直接的经济管理逐渐转变为宏观监控。国务院下属的永久性机构从过去的72个削减为66个，临时性机构从75个削减为49个。人员编制从过去的53000人减至45000人以下。其二是对中直机关进行改革，重点在于实行党政分离。其三是改革地方政府。^[20]

第三次政府组织改革发生于1993—1996年间。此次改革的核心是加强政府组织的执法部门以及行政监督部门。国务院直属的永久性机构从68个削减为59个，柔性机构从85个削减为29个，而人员编制也进行了大幅度的调整，集中反映在政府组织的从业人员从5万人减为3万人。地方政府裁员约为200万人。^[21]

第四次政府组织改革发生于1998年。此次政府组织改革的战略是在实行政企分开的同时，进一步强调了政府组织宏观经济管理、社会公共事务管理以及公务员能力建设问题；而且，此次政府组织改革再次对政府组织机构的数目和人员编制进行了大规模的裁减。为此，国务院内部专门负责经济工作管理的部、委都已全部取消，永久性部门相应地从40个减至29个，政府组织结构的人员编制削减了47%。^[22]

如前所述，政府组织规模包括内在规模和外在规模。政府组织的内在规模是指政府组织的职能和行政权力的范围及其结构，主要包括职能规模和权力规模。政府组织职能意味着政府组织将要或应当为社会所承担的责任以及法定的管理权限，政府组织职能事实上也可以说是关系到政府组织“想干什么”或“要干什么”的问题，体现了政府组织对社会做出的承诺和应尽的义务。由此可以进一步认为，政府组织规模之所以关涉政府组织机构改革的成败，是由于政府组织规模中所内含的政府组织职能的定位及其所涉及管理公共事务的范围，必然决定着政府组织规模的外在规模，诸如政府组织机构、政府组织人员等。所以，就行政体制改革而言，如果仅仅变革政府组织的外在规模，而不触及具有内因性质的政府组织内在规模，即在政府组织职能不变的情况下，政府组织机构改革的效果必然会大打折扣，这也是我国行政体制改革之所以会陷入“膨胀—精简—再膨胀—再精简”恶性循环怪圈的根本原因之所在。

【注释】

[1]《马克思恩格斯选集》，2版，第1卷，84页，北京，人民出版社，1995。

[2]同上书，84页。

[3]参见陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，207页。

[4]张康之：《限制政府规模的理念》，载《人文杂志》，2001（3），55页。

[5]参见世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，2页，北京，中国财经出版社，1997。

[6]参见刘智峰：《第七次革命——中国行政机构改革备忘录》，24页，北京，经济日报出版社，1998。

[7]博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，347页，北京，华夏出版社，1987。

[8]［澳］欧文·E·休斯：《公共管理导论》，38页，北京，中国人民大学出版社，2001。

[9]约瑟夫·梅西：《管理学概要》，4页，沈阳，辽宁人民出版社，1985。

[10]参见约翰·科特、詹姆斯·赫斯克特：《组织文化与经营绩效》，51页，北京，华夏出版社，2003。

[11]《邓小平文选》，2版，第2卷，327页，北京，人民出版社，1994。

[12]竺乾威、马国良：《公共行政学经典文选》，563页，上海，复旦大学出版社，2000。

[13]参见谭橘华：《论合理政府规模与政府行政成本》，载《湖湘论坛》，2005（2），58～59页。

[14]王娜、叶建国：《记者与周天勇教授的对话》，载《21世纪经济报道》，20061116。

[15]张国庆：《行政管理学概论》，2版，45页，北京，北京大学出版社，2000。

[16]陈国权：《论政府能力的有限性与政府机构改革》，载《求索》，1999（4），41页。

[17]参见陈国权：《论政府能力的有限性与政府机构改革》，载《求索》，1999（4），41页。

[18]《布莱克维尔政治学百科全书》，613页，北京，中国政法大学出版社，1992。

[19]参见吴佩纶：《我国的政府机构改革》，32～42页，北京，经济日报出版社，1990。

[20]参见上书，43～42页。

[21]参见载舟：《邓小平理论与当代中国》，908页，北京，红旗出版社，1998。

[22]参见左然：《公共行政总体改革的目标》，载《瞭望》，19980706，18～20页。