政府组织规模研究：适度规模的重要性

2023-11-30 理论教育版权反馈

【摘要】：新公共管理主义主要是从行政效率视角来论述政府组织规模问题的。政府组织规模包括内在规模和外在规模。政府组织的内在规模，是指政府组织的职能和行政权力的结构及其范围，主要包括职能规模和权力规模。然而，讨论政府组织规模还需要掌握两个理论抓手。一是政府组织的产生及其职能问题；二是政府组织所处的现实环境问题。与此同时，政府组织规模既是历史的，又是具体的，必须具体问题具体分析。

（一）政府组织规模内涵

关于政府组织规模，从古典到现代政治学、经济学、管理学都有论述，而近代以来，尤以20世纪40年代兴起的公共选择学派和80年代的新公共管理主义最具系统性和针对性。

公共选择理论主张用经济学方法研究政治问题。在公共选择理论的视野中，政府和市场是作为两个不同的资源配置方式而存在的：政府提供公共物品或公共服务，消除外部不经济；市场则提供私人产品交换的条件。政府把提供公共物品作为自己的职责，实现这种职责的途径是行使公共权力。然而，政府提供公共物品和公共服务具有垄断性、不可替代性。但政府在提供公共物品或公共服务时并不能保证其完全公正，因为政府也是注重寻求私利的利益实体。所以，政府在实现其功能的同时，为了获取更多的利益必然导致其自身规模走向扩张。

新公共管理主义主要是从行政效率视角来论述政府组织规模问题的。新公共管理主义认为，理性官僚制的致命缺陷是造就了低效、傲慢、臃肿、浪费、繁文缛节、官僚主义的政府组织。不计成本的浪费行为遍及政府组织的各个部门，却缺乏必要的监督、约束力量，这一切都是与私营部门的管理理念背道而驰的。所以，要从根本上抑制政府组织的规模，就必须改革财政供给方式，建立企业家型政府，注重产出和效益而不是花费和输入，把纳税人的钱使用得更有效率，从而对公众更有责任心。

所谓政府组织规模，是指在一定政治、经济、文化等现实条件下，以政府职能为基础，由政府机构及其工作人员数量、政府行政行为成本共同决定的政府活动范围。政府组织规模包括内在规模和外在规模。(www.chuimin.cn)

政府组织的内在规模，是指政府组织的职能和行政权力的结构及其范围，主要包括职能规模和权力规模。政府组织职能是政府组织对社会承担的责任和法定的管理权限，实际上就是政府组织“管什么”、“怎样管”、“发挥什么作用”的问题，体现了政府组织对社会所做出的承诺和所担负的义务，因而，政府组织职能规模取决于政府组织管理社会公共事务的范围以及政府组织发挥功能领域的大小。政府组织权力规模是指政府组织为实现和履行自己的职能所需要的权力，反映着政府组织所拥有的公共权力占整个国家权力体系的比例和分量，它取决于一个国家宪政体制中公共权力在行政体系中的配置情况。政府组织的外在规模是政府职能规模和权力规模的物质表现形式，即政府组织机构设置、人员配置的数量、结构以及行政成本消耗的数量，主要包括政府组织的机构规模、人员规模以及费用规模。

政府组织规模往往与一个国家的行政管理效率、经济增长水平和社会稳定程度密切相关，如何把政府组织规模控制在适度的范围，始终是各国行政改革所追求的目标。然而，讨论政府组织规模还需要掌握两个理论抓手。一是政府组织的产生及其职能问题；二是政府组织所处的现实环境问题。

政府产生于社会却又凌驾于社会之上。马克思主义国家理论认为，随着社会生产力的发展和剩余产品的积累，其直接后果是导致了私有制的产生、阶级的出现，阶级利益矛盾、冲突也随之发生。如果没有一种外部控制机制来调解这种利益矛盾和利益冲突，整个社会必然会陷入混乱状态。此时国家就作为一种超越社会的权威而出现，以调解社会的对立与冲突。一方面，国家是从统治阶级对立的需要中产生的；另一方面，国家又是凌驾于社会之上的，相对于社会而言，国家具有自主性。国家的自主性主要表现在三个方面：其一是维护社会公共利益，从事社会公共管理；其二是维护社会公共秩序，调解阶级冲突；其三是维护统治阶级的整体利益，调解阶级内部矛盾。正如马克思在《德意志意识形态》一书中所言，“随着分工的发展也产生了单个人的利益或单个家庭的利益与所有互相交往的个人的共同利益之间的矛盾；而且这种共同利益……首先是作为彼此有了分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中”^[1]。统治阶级作为一种特殊利益的存在，必然与社会共同利益、与被统治阶级利益产生矛盾；作为一种共同利益，与统治阶级内部的个人和集团的特殊利益产生矛盾。正是这种利益之间的张力使国家作为一种相对自主的存在成为必然：“由于特殊利益和共同利益之间的这种矛盾，共同利益才采取国家这种与实际的单个利益和全体利益相脱离的独立形式，同时采取虚幻的共同体的形式”^[2]。根据西方契约理论的观点，人们最初生活在没有国家、没有法律的自然状态之中，享受自然权利，人类行为受自然法的支配，但由于这种自然状态存在很多不便、冲突和恐怖，人们就联合起来，订立契约，每一个人都让渡出一部分自己的自然权利给一个公共机构掌握，由这个公共机构来调解冲突和控制恐怖，以保障每个人的权利和安定的生活，这个公共机构就是国家。国家是一个抽象的概念，政府是国家的具体化，国家产生的必然性也就体现了政府产生的必然性。与此同时，政府组织规模既是历史的，又是具体的，必须具体问题具体分析。从亚当·斯密的“管的最少的政府，就是管的最好的政府”，到凯恩斯的“全面干预型政府”，再到奥斯本所倡导的“企业家型政府”，都是在特定社会环境下政府组织规模的具体表现。

政府组织规模研究：适度规模的重要性

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