政府组织适度规模研究-政治学研究成果

2023-11-30 理论教育版权反馈

【摘要】：（一）政治学研究途径政府组织规模的政治学研究途径起源于对权力的研究。由于社会科学研究对象的特殊性，在概念上达成一致并不容易。官僚制理论是由德国社会学家马克斯·韦伯提出来的。在韦伯的官僚制理论中，政府组织中权力的获取、行使无一不是为政府组织目标服务的。在同一政府组织内部，权力被分配给不同的职能部门，并且同一部门中权力通常被分配给具体的个人。政府组织权力的纵向结构，与政府组织的纵向分工是紧密联系的。

（一）政治学研究途径

政府组织规模的政治学研究途径起源于对权力的研究。权力是社会生活中的一个普遍现象，是任何一个组织存在和发展所必不可少的。“在人类社会生活的各个领域，不存在没有权力的组织，也不存在无组织的权力。”^[2]无论是经济组织还是非经济组织，政府组织抑或私人组织，都有其上下等级结构，组织成员在行为上都有一致性，而隐藏在这种等级和一致性背后的因素就是权力。组织机构的建立、人员的配置、为实现组织目标所付诸的行动，无一不渗透着权力的运用与行使，同时权力也必然依托组织而存在。在某种意义上，一个稳定的正式组织本身就是一个权力体系。正因为“在组织存在与发展、运营和变革中的每一个方面每一个环节中都渗透着权力和表现着权力的作用”^[3]，因此，考察政府组织就必须研究权力，对权力的考察也必然置于政府组织的情境中。

1．政府组织权力的含义

权力是一个古老的概念。在中国古代典籍中，“权”的概念有两个基本含义：一是衡量审度之义，孔子言：“谨权量，审法度，修废关，四方之政行焉。”孟子说：“权，然后知轻重。”二是制约别人的能力。《管子》指出：“欲用天下之权者，必先布德诸侯。”在西方，英文“权力”（power）一词来源于法语的“pou‐voir”，该词源于拉丁文的potestas或potentia，其基本含义是“能力”。^[4]

近代以来，西方众多学者对权力进行了定义。最早对权力下定义的哲学家罗素认为，权力可以定义为有意努力的产物；霍布斯认为权力是行动者与行动对象之间的因果关系；马克斯·韦伯认为权力是在社会交往中一个行为者把自己的意志强加在其他行为者之上的可能性；拉斯维尔和卡普兰认为权力是施加影响力的特例，这是借助制裁背离拟行政策的行为来影响他人的决策的过程。^[5]罗伯特·达尔提出，甲对乙拥有权力是指甲能使乙做乙本来不一定去做的事，这对后来组织理论对权力的研究产生了很大的影响。^[6]克罗齐耶强调，权力呈现出双向性，权力不仅存在着冲突的因素，而且蕴含着一种协商的因素，使得双方的每一次关系都要求互相适应。^[7]丹尼斯·朗提出，权力是把它视为对外部世界产生效果的事件或动因，即使在行动中并不显露出权力。^[8]布劳提出，权力是个人或集团通过威慑力量不顾反对而把意志强加于他人的能力。^[9]后现代主义的领军人物米歇尔·福柯把权力看作是关系、是网络、是场，强调的是他的分散性、多元性。^[10]还有学者运用沟通理论，认为权力就是在其他地方有限的正熵中保持负熵的能力。^[11]马克思则运用阶级分析法，将权力纳入到阶级斗争的框架中，认为政治的核心就是权力。

不难发现，学界对权力的界定很少取得共识，权力本质上是一个多面的、有张力的概念。由于社会科学研究对象的特殊性，在概念上达成一致并不容易。正如罗德里克·马丁所说，“在某种情况下，目标有多个……有必要用实质理性的模糊性取代形式理性的明晰性。”^[12]因此，本部分将把主要精力放在讨论权力作为政府组织中存在的一种普遍现象上，而不是概念界定。

2．官僚制结构中的权力(www.chuimin.cn)

在政府组织中，权力运行的场所是官僚制的组织结构。官僚制是“一个国家中的官僚组织和行为体系……是在社会统治和支配行为发展到一定阶段而出现的制度化的社会组织现象”^[13]。官僚制理论是由德国社会学家马克斯·韦伯提出来的。韦伯总结了官僚制组织的几大特征，其中专门谈到组织中的权力。他认为，在官僚制组织中，为确保职责的履行，权力应被赋予不同级别的职位，并按照自上而下的顺序排成等级结构，同时要有明确规定的强制性手段来确保权力的正常行使。权力等级化和公职等级制，体现为上级与下级之间稳定有序的制度，在这种制度下，权力大小受到职位高低的影响，而与权力行使者无关。权力的这种体系化与等级化是官僚制组织理性运转、高效地实现组织目标的前提和基础。

在韦伯的官僚制理论中，政府组织中权力的获取、行使无一不是为政府组织目标服务的。尽管权力最终由政府组织中的个人行使，但政府组织的正式规章制度通过提供一些强制性的惩罚措施，促使权力的行使不偏离目标。韦伯对官僚制给予了极高的评价，他认为官僚制是现代工业社会发展的基础，官僚制之所以会有如此大的贡献，原因在于它是建立在高度理性的、非人格化的基础之上的，它能够保证政府组织有效地追求和实现自己的目标。虽然官僚制组织在今天由于效率低下和行动僵化而受到普遍的批评和指责，但在韦伯设计之初，权力确实是被当作实现政府组织目标的一种有效的工具来看待的。

3．政府组织权力的结构

政府组织权力的结构可以从横向结构和纵向结构两个方向来考察。^[14]政府组织权力的横向结构是权力在同级机构之间、部门之间以及工作人员之间的制度化分配的方式。权力根据职能和调整对象的不同被分配给不同的政府组织，如一国的政府通常由若干个行使不同职权的部门组成。在同一政府组织内部，权力被分配给不同的职能部门，并且同一部门中权力通常被分配给具体的个人。

政府组织权力的横向配置与政府组织规模是紧密联系在一起的。从动态角度来看，政府组织权力的横向结构总是处于不断调整和变化之中的。由于权力具有天然的扩张倾向，因此，政府组织通常处于膨胀状态，其规模不断增长。当权力横向交叉或权力真空现象严重时，权力行使的边界不明、衔接不紧密，就会造成效率低下，浪费大量的社会资源。此时，通常会调整政府组织权力的横向结构，通过政府组织的机构改革，比如转变机构职能、撤销或合并相关部门、精简人员等，从而达到理顺横向权力配置、遏制政府组织规模膨胀、提高政府组织效能的目的。

与政府组织权力的横向结构相对应，政府组织权力存在着纵向结构。政府组织权力的纵向结构是根据政府组织的结构特征对权力进行自上而下分配的方式。与官僚制组织结构的层级制特征相适应，权力也呈现分层分级的特征。可以从两个方面来考察政府组织权力的纵向结构：一是从整个政府组织体系来看，通常存在着从中央到地方或者从联邦到州的权力划分；二是从某个具体的职能机构或者部门来看，权力遵循自上而下的原则由高到低进行划分。政府组织权力的纵向结构，与政府组织的纵向分工是紧密联系的。政府组织权力的这种纵向结构是以服务于政府组织上下一致、命令统一、按照各自分工以完成政府组织的目标和任务为目的的。然而，政府组织权力必须以政府组织为载体，而政府组织也必须依靠权力提供动力支持。政府组织结构与其权力结构具有高度的一致性，在官僚制组织的每个节点上都有相对应的权力。可以说，政府组织的权力结构实际上是组织结构在权力上的投射和反应。

政府组织适度规模研究-政治学研究成果

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