政党法治类型:政党章程与国家法律的关系

三、政党的法治性

（一）政党法治的现代性内涵

著名思想家马克斯·韦伯曾经对政治统治权威进行了历史的考察和梳理，认为正当的统治权威不外乎三种历史形态：即传统型权威——“建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和传统授命实施权威的统治者的合法性之上”；魅力型权威——“建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性，或者英雄气概，或者楷模样板之上”；法理型权威——“建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，他们是合法授命景象统治的”。 ⁽¹⁸⁾随后，英国学者弗兰克，帕金把上述内容简述为：传统型的——服从我，因为我们的人民一直这样做。个人魅力型的——服从我，因为我能改变你们的生活。法理型的——服从我，因为我是你们法定的长官。 ⁽¹⁹⁾传统型权威是一种最古老的权威形式，来自于习俗、惯例、经验、祖训等等。由传统权威支配的社会组织，统治者依照传统形成的组织规则来治理臣民，他们的统治权力的获得“是依照传统传下来的规则确定的”，同时“对他们的服从是由于传统赋予他们的固有尊严”。 ⁽²⁰⁾很显然传统型权威缺乏现代性的支持很难适应现代社会的发展。魅力型权威又可称之为超人权威或神授权威，它建立在非凡人格、英雄气概、创业奇迹的基础上，也就是说它来自于对领袖个人魅力的崇拜。马克斯·韦伯指出：“魅力只能‘唤起’和‘考验’，不能‘学会’和‘硬记’”， ⁽²¹⁾这也就深深意味着靠非同寻常之事进行统治的魅力型统治却很难进入平凡的生活，因为一旦陷入平凡的生活，就意味着其衰落过程的开始。可见，魅力型统治一般只适应社会冲突和转型期间或者社会获得稳定的初期，很难作为进行有效统治的稳固制度的基础。因为“任何持久的政权都不能仅仅依靠它的公民们对伟大人物的信仰去赢得对它的统治的服从。” ⁽²²⁾法理型又可称之为法定权威，是建立在相信规章制度和行为规则的合法性基础之上的统治类型。这种统治类型是按照“可预计的规则”的统治，统治越是“脱离人性”，这种可预计性发展得就越充分。 ⁽²³⁾法理型权威以规则为统治的出发点和最终的归宿点，只有根据法定规则所发布的命令才具有权威，人们普遍遵守规则、信守规则，规则代表了一种大家都遵守的普遍秩序。法理型权威是由传统社会走向现代社会的必然产物，是追求现代性的体现。相对传统权威和超人权威，它最稳定且最有效率。这种权威下的组织关系是法定的，组织的行为规则体现了理性。所以，它是现代性社会最为普遍的权威类型，其他两种权威最终会向这种权威演变。从历史角度看，一个国家的政治权威模式一般要依次经历以上三种类型。近代以来的政治权威合法性，则主要以政治权威出自于民主程序、服从法律和公众对法律的至高无上的普遍信仰为基础，执政党必然面临由传统威权型政党向现代法理型政党转变，这是重塑执政党政治权威的现实选择。美国著名政治学家查尔斯·E·梅里亚姆曾说：“政党是随着时代潮流发展的”。如果执政党能够进行自我转变的话，整体的政治和社会转型过程在很大程度上将会是和平和成功的。

那么执政党如何实现这种转变呢？就是政党法治化。政党法治是一个综合性概念，指以政党章程和国家宪法作为政党活动的总规范，并依据政党法律和国家法律对政党实行全面规制的政党治理模式。政党法治性是政党的现代性重要的内容之一，它包含民主与法制、权利与义务等丰富的制度意蕴，融会法律至上、权力制约、依法执政等诸多价值目标，涵盖政党内部活动和外部活动等全部政党生活，贯穿政党自身事务管理和领导，并体现于政党执政的整个政治行为的全过程。政党主张与国家意志相一致、政党法律与国家法律相协调是政党法治实行的前提条件；其核心内容是政党权力的依法确立、依法行使和依法制约。具体而言，可以从政党治理的主体、客体、目标、原则、依据、形态及其与法治国家的关系等几个方面加以理解和解释。

政党法治性的基本特征：第一，政党主张与国家意志的一致性。政党法律是政党制定的有关自身生活准则和行为规范的通称。包括政党章程、政党代表大会的报告、政党的单向性法规及政党的纪律等。其中，政党章程是党内大法，具有根本决定性和全局指导性，可以称之为党的“宪法”。政党法律是政党获取公共权力的文本表现，本质上是政党及其阶级意志的凝练，而不是党的领导机关更不是政党领袖个人意志的反映。国家法律包括国家制定的宪法、政党法，及其他拥有立法权的国家机关依照立法程序制定和颁布的规范性文件。虽然两者在使用范围、价值功能、责任意识、权利本位、约束力等方面存在一定的区别，由于政党是政治国家的一部分，政党政治是国家政治的一种表现形式，政党权力是国家权力的一种实践形态。所以，政党“必须在宪法和法律的范围内活动”， ⁽²⁴⁾政党法律与国家法律相协调是政党法治的前提条件。政党活动由国家政权及其法律之外进入国家政权和国家法律之内是政党法治的基本前提。满足这一前提有两种基本方式：一种是政党认同现存国家意志，在现存国家制度和法律制度的大框架下立党执政。此即“国家位先，政党位后”的政党法治类型。另一种是政党否定现存国家意志，通过推翻旧政权、建立新政权，废除旧法律、建立新法律，而求得政党主张和国家意志相一致、政党法律与国家法律相协调的。此即“政党位先、国家位后”的政党法治类型。实行议会民主制的资本主义国家的政党政治多属于前一种情况，而在二十世纪发展起来的社会主义国家的政党政治多属于后一种情况。政党主张与国家意志相一致，政党法律与国家法律相协调，集中表现在下述诸方面：政党和国家的基本价值取向和根本发展目标相一致；政党的阶级、社会基础与国家的阶级、社会基础相一致；政党治理理念和国家治理理念相一致；政党法制建设进程与国家法制建设进程相一致。

第二，阶级性和价值性的统一性。政党是产生于阶级社会中具有特殊性质的政治共同体。虽然政党协调和整合各个阶级、阶层和团体利益的功能越来越明显，但自身打下的深深阶级烙印依然长期存在。因为我们所处的这个政治时代特征表现为，“群众是划分为阶级的”，而“阶级是由政党来领导的”， ⁽²⁵⁾政党就是组织起来的“一种政治的社会”。 ⁽²⁶⁾显然，政党组织基础的阶级属性和政党品质的政治特性，从根本上决定了实践上的政党法治必然带有“阶级”印记，但是，政党又具有一定超然于特殊阶级性和利益性的普遍性，这是源自于自身现代性的要求。阶级性和价值性的统一性主要通过政党的政治行为体现：在理念上，它是以特定政党的基本价值为根本指导，满足各个具体利益要求的；在实践上，政党的政治行为过程是以特定法律制度为根据的；在目的上，它是服务和服从于由政党的性质，并履行政党基本的功能；在评价标准上，它是以政党在特定的社会历史条件下是否最大限度地发挥其应有的作用为根本依据的，同时根据公平、正义作为评判依据。(www.chuimin.cn)

第三，政党法治的自身规约性。政党的活动有一定的法律依据和限制，即政党基本法。政党基本法是立法机关针对政党活动制定的专门立法，它全面规范政党活动，适用于一个国家境内的所有政党。政党基本法的主要内容是对政党的政治和组织进行法律控制。政治控制表现为法律规定任何政党不得危害现行的国家体制和统治秩序，只能在宪法原则的范围内活动。组织控制是指政党的组织体制必须纳入到统一的法律轨道，不允许自由选择，如必须以民主方式组织政党等。以国家的名义进行专门的政党立法始于20世纪60年代。1967年，德国就根据宪法第21条第3款制定了《德意志联邦共和国政党法》。该法就政党在宪法中的地位、作用、内部组织、选举、帐目、取缔违宪政党等方面一一做出了具体的规定。二十世纪五十年代，实行政党基本法的还只是个别国家，目前，已有十多个国家通过了关于政党的基本法律。 ⁽²⁷⁾除德国外，韩国（1962年）、印度尼西亚（1975年）、墨西哥（1977年）和土耳其（1983年）等国都已制定了政党法。2001年俄罗斯总统普京也批准了《政党法》。 ⁽²⁸⁾在一些国家中实施政党法的同时还指定有关专项政党立法：专项政党立法是议会针对某个特定政党的立法，其效力只适用于某一政党。它又可以分为两种：一种是对某一政党的领导作用和执政地位以专门立法予以阐明和规定，例如，缅甸1974年通过了《保障党的领导作用法》，该法具体规定了缅甸社会主义纲领党对国家和社会进行领导和权力及其行使方法。另一种是以专项立法对某一政党实行管制或取缔，例如，美国1950年制定了《国内安全法》（麦卡伦法），和《1954年共产党管制法》该法专门针对共产党活动进行控制，规定共产党各组织的成员不得领取出国护照。 ⁽²⁹⁾该法规定共产党不受法律保护，视其为法外之组织，剥夺美国共产党作为政党享有的各种权利，并对有共产党渗入的其他组织也做出了相应规定。

（二）政党法治的现代性属性

法治作为一种法律学说和法律实践，是人类社会在漫长的历史中应对危机实现秩序的一种制度设计，从人类漫长的历史积累的经验来看法治是迄今为止的最合适的制度选择，诚如美国著名法学家庞德所言：“通过法律的社会控制”。法治社会的预设是对掌权者的不信任，是对权力的必要的约束，最终树立起法律在国家的最高权威。现代法理型政党的核心价值理念必然是法治。面对社会危机，执政党既应具有权威，又应受到法律约束，唯有如此才不会在解决危机的过程中走向集权。政党法治的现代性属性，实质是一种政党治理。执政党应推崇法律人治理，为执政党由传统威权型政党向现代法理型政党转变聚集人力资源。 法理型政党必然要求有熟悉和精通法律的人存在其中，法律知识在政党及其组成的政府治理人员的专业知识中应占主导地位。在大部分发达国家，无论是国家最高领导人还是一般政府官员有法律背景的人占了相当大比例。 ⁽³⁰⁾执政党应强化宪政意识，为执政党由传统威权型政党向现代法理型政党转变提供理念支持。执政党应要学会在宪政制度的框架内解决问题实现社会秩序，而不是通过政治运动、政治高压或暴风骤雨式的革命达到所谓的安定团结。从政党治理原则的角度看，涉及有法可依、有法必依、执法必严和违法必究等基本要求。政党法治既是个理论问题，更是个实践问题，其要义在于建设、在于落实。就是说，从政党的立法、守法到执法的所有方面和环节，都必须体现法律权威的至高无上性，把有法可依、有法必依、执法必严和违法必究的原则体现在政党生活的各个领域，贯穿于政党活动的整个过程，使之成为政党的行为准则和治理的实现机制。政党法治与政党人治存在根本区别在于党依法而治还是党由权而管。所谓政党人治，是指以政党领袖（被人格化的政党权力）作为政党活动的支撑点，把政党治理乃至政党的前途命运寄托于政党领袖特别是最高领袖的贤能上，是典型的强人政治作风。其显著特征是政党运作的逻辑起始于政党权力又归结于政党权力，被人格化的政党权力既是政党活动的操纵者，也是政党活动的评判者，政党活动基本上是按照党权—党法—党权的逻辑顺序展开的。应当说明的是，政党人治并不排斥政党法律和国家法律，在某种意义它还要借助于政党法律和国家法律的权威，依赖于政党法律和国家法律的力量，要害是“法上有权”，“权大于法”。即政党法律、国家法律从属于党权，党权凌驾于政党法律和国家法律之上。主要表现在政党生活中，政党法律、国家法律的基本功能，在于服务和服从于政党权力，基本价值在于通过政党法律和国家法律形成对政党权力的肯定和张扬，目的在于保障和实现“权力意志”。政党人治的必然结果，是使整个政党活动处于“权治”的状态之中，导致政党法律由本来意义上的政党意志，异化成“长官意志”。在特殊历史条件下还会使整个党治呈现出“个人高度集权为主导的无政府状态”； ⁽³¹⁾与政党人治相对立的政党法治，则是以政党法律制度作为政党活动的支撑点，把政党治理乃至政党前途命运希冀于政党法律制度的健全和权威性上。其显著特征是政党运作的逻辑起始于政党法律，又归结于政党法律。政党法律既是政党活动的主导者，也是政党活动的评判者，政党活动在整体上是按照党法—党权—党法的逻辑顺序展开的。政党法治的价值意义在于通过政党法律的形成和至上权威的确立，构成对政党权力的制约，目的在于保障和实现政党意志。在政党生活中，政党法律是政党意志的体现，是没有感情的政党智慧，从而把政党权力寓于政党法律之中，由政党法律来承载，由政党法律来实现，由政党法律来评判，整个政党处于依法而立、守法而行的法治状态之中。这也就是我们现在所讲的“依法治党”和“依法执政”的要义。应当看到，政党法治并不排除政党权力，相反，它还非常借重政党权力。这是因为，政党法律的形成，要由政党权力来运作；政党法律的权威，要由政党权力来维护。如果没有政党权力，政党法律既无法形成，也无法实施。与政党人治相比，所不同的只是政党权力既不直指政党组织和成员，也不直指政党法律，而是一种在政党法律背后起作用的潜在的支配力量。相比较而言，在政党人治情况下，政党法律是政党权力的工具；而在政党法治情况之下，政党权力是政党法律的工具。政党法治和政党人治的实质区别在于，当政党法律与政党权力发生矛盾冲突时，前者是政党法律的权威高于政党权力，后者是政党权力凌驾于政党法律之上。

政党法治具有双重意义，主要表现在政党治理与国家和社会双重治理具有很强的适应性：一方面，由于政党不是存在于国家之外或国家之上，所以政党活动必须限定在国家宪法和法律范围之内，而不能超越于宪法和法律之上，因此，国家的法治精神和法治原则同样适用于政党。它不仅适用于政党外部关系的调整，也适用于政党内部关系的整合。这样，在致力于建设法治国家的目标之下，政党必须加强自身的法治建设，在先进的政党文化的引导下，通过完备的制度体系和有效的运作机制，实现政党内部生活的法治化。这是法治国家建设的起码要求和应有之义。另一方面，法治国家建设的有效性和真实性有赖于政党法治建设的有效性和真实性，政党生活特别是执政党生活法治化的发展方向和发展质量，对国家生活的法治化建设既有重要的引导、示范作用，也是判断国家法治建设水平的重要指标。在实践过程中，国家法治建设靠政党法治建设的引导和推动，而国家政治生活法治化的健康发展，又为政党生活的法治化提供了重要的政治环境和实践基础。我国1982年宪法已提供了政党法制的根本法与规范依据，宪法在序言中写明“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”；总纲第五条也规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业政治都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”因此，进一步探索政党法制的理论依据、法律原则、法律规范体系与司法审查等诸项内容，是实行政党法制，推进具有中国特色的社会主义政治文明的必要之举。政党法治既是一种新型的政党文明形态，也是这种文明形态的实现机制。政党法治是与政党人治相对立的政党治理的理论、原则、理念和方法。它既是政党文明发展的必由之路，也是衡量政党开化状态的重要标尺，既是政党治理的时代强音，也是增强政党执政能力的内在要求。正确认识和准确把握政党法治的科学内涵与基本特征，是认识政党法治建设重要性的前提，是增强政党法治建设有效性的基础。

政党法治既是一种新型的政党文明形式，同时还是这种新型政党文明形式的实现机制。政党文明包括政党意识文明、组织文明、制度文明和行为文明等内容，而贯穿其中的是政党灵魂或政党精神。现代政党政治，政党灵魂或政党精神的实质是政党法治理念，即是说，政党法治是现代政党文明的核心价值和基本形态。这是因为，与政党人治相比较，政党法治是一种以政党民主和社会民主为基础，以最大限度地保护政党权利、最有效地规制政党权力，以实现政党生活的民主化、制度化和法律化为基本价值追求的政党治理，因而是一种成熟的、科学的政党治理。与政党人治相比较，政党法治不仅具有实证的意义，而且还包含着高一层次的价值追求，蕴含着一种新的政党治理理念，昭示着一种政党文明进步的状态或新的政党文明形态。可以这样讲，一个政党的法治水平从总体上反映着政党文明的发展程度，它既集中反映着政党权力产生的合法化程度，也反映着政党内部关系调整及其外部关系运作的合法化程度，因而从整体上反映着政党文明的发展方向和发展质量。