环保科技升级：中国共产党环境管理思想研究成果

2023-11-30 理论教育版权反馈

【摘要】：但是，目前，环境科学技术管理体制在许多方面仍然与社会主义市场经济不相适应，许多环保科研机构仍采用计划经济的管理模式，这不利于调动科技人员的积极性，不利于环境科学技术的进步。科研机构要自觉面向社会主义市场经济主战场，根据经济发展和企业需要确定研究课题，并且与企业联合共同开发新技术。

四、加快环保科学技术的提升

科学技术是第一生产力，环境保护要依靠科学技术进步。面对当前我国环境科学技术相对落后的局面，在21世纪，中国要有效地开展环境保护工作，就必须千方百计地促进环境科学技术的进步。

1.促进环保科技研究与应用一体化

促进环保科技研究与应用一体化，必须要改革传统科技管理体制，邓小平关于“科学技术是第一生产力”的论断，深刻地揭示了科学技术与经济发展的关系。一个国家，一个民族，只有不断掌握先进的科学技术，经济才能建康持续地飞速的发展，社会才能日益繁荣。环保产业是一项崭新的事业，科技含量占有很大的比重，它的发展必须紧紧依靠科技进步。我们要依靠新技术，新工艺，新创造，新发明，不断给环保产业注入新的活力，发挥计划与市场相结合的优势，使它进入科技与生产有机结合的轨道。

受传统计划经济体制的影响，环保科技研究与应用是“两张皮”：一方面，从事环保科技研究的科研机构市场意识淡薄，不知市场需要什么；另一方面，环保科技的需求方——企业未成为环保科技开发的主体，不知从哪里得到所需要的技术，从而造成了环保科技的供需脱节。几年来，环保科技体制不断引入竞争机制。在运行机制、组织结构和人事制度等方面都采取了一系列措施。全国推行技术经济承包责任制，有计划地进行人员分流和创办第三产业，加大推进科研成果商品化、产业化。这不但增强了科研院所的经营活力，而且大大提高了科研开发能力和装备水平。但是，目前，环境科学技术管理体制在许多方面仍然与社会主义市场经济不相适应，许多环保科研机构仍采用计划经济的管理模式，这不利于调动科技人员的积极性，不利于环境科学技术的进步。因此，必须进一步深化环境科学技术管理体制的改革，建立科研、开发应用、生产、营销紧密结合的机制。要发挥市场和社会需求对环境科学技术进步的导向作用和推动作用，支持和鼓励企业参与、从事环保科学技术研究、开发，使企业成为科研、开发和投入的主体；要推动环保科研机构与企业之间的合作，使环保科技的供给与需求顺利衔接，促进环境科学研究和应用的一体化。科研机构要自觉面向社会主义市场经济主战场，根据经济发展和企业需要确定研究课题，并且与企业联合共同开发新技术。只有这样，才能形成环境科研的激励机制，不断提高环境科研的自我发展、不断创新的能力。

2.加大对环保科学技术的投入

加大对环保科学技术的投入，就必须要多渠道筹集资金。环境管理科学技术进步需要足额的资金作后盾，离开了必要的资金，环境管理科学技术进步就成为空谈。目前，我国投入应用型环境科学技术研究的经费很少，无法满足研究开发的需要，投入于非应用型的技术或长线技术的科研经费更是杯水车薪。科研经费成为制约环保科技进步的“瓶颈”，使环保科技对环境管理和可持续发展的推动作用无法实现。《国家环境科技发展“十五”计划纲要》明确指出：“与发达国家相比，我国环境科技投入严重不足，难以支持十分迫切的环境科技需求，严重影响了环境科技的发展和对环境管理的支持作用。”因此，在21世纪必须多渠道增加投入，“建立以政府投入为主导的多元化、社会化、国际化的环境科技发展投入体系”，^[19]从根本上改变环境科技投入严重不足的状况。

首先，加大环境科研的投资力度。政府要针对环境科研起步晚的特点，在遵循基础研究需要国家大量投资的规律的基础上，进一步加大环境科研的投资力度。从发达国家的情况看，政府十分重视对环境科学技术研究的投入，如德国政府对环境科研经费的投入，1988年为345亿马克，近几年的年投入额增加到500多亿马克，年平均增加10多亿马克。在这些经费中，很大一部分用来支持科研、开发、生产一体化的生产科研活动，以便把环境技术贯穿在产品的设计、生产、使用、回收及再利用这一循环过程的各个环节中。英国政府1990年为支持全球气候变化的研究，拨款1.05亿英镑，并对这9个研究委员会增拨1500万英镑的专门研究经费。法国则在近几年的民用研究与预算方案中一直将环境科学列为优先领域，这一部分项目信贷的增长幅度高达18.8%。^[20]2007年，中央预算内建设资金安排146亿元支持节能减排、环境保护和生态建设，中央财政资金拿出235亿元支持节能减排和环保重点工程。2008年财政预算首次设立“211环境保护”科目，经费渠道日趋完善。两年来，全国环保投入共5560亿元，约占同期GDP的1.24%。因此，可以看出，虽然我国在环境科研方面的投资逐年提升，但总的来说，在这方面的投资力度还是不够的。

其次，加强环境技术开发和应用研究。各级科研机构要在做好基础研究的同时，大力进行技术开发和应用研究，比如环境污染监测、环境远程监测技术、各种工业废水及生活污水工程设计、开发减少柴油车排放污染物质的技术，开发高效净水装置和废弃食物自动处理系统等。同时，要及时实现环境技术向生产力的转化，在科技向生产力转化中要资金，在获得资金中提升科技创新，并采用多种方式筹措资金，如从环保专项资金中提取一定比例建立起环保科技基金，充分利用参股、风险投资、发行债券和股票等融资手段筹集环保科技开发资金。要引导和鼓励企业积极参加环境科研风险投资和对环保产品开发、生产和经营的资金投入。此外，鼓励外商投入环境科学研究和环保产业，积极有效地利用外资。

最后，国际环境合作和交流。面对越来越严重的环境问题，我们应该整合各个国家的资源，集中全人类的智慧，在环保信息、管理经验、环境技术等方面加强交流与合作，取长补短，互相促进，在推进可持续发展方面共同前进。首先要消除环境技术交流障碍。可持续发展事业依赖于技术进步，解决环境问题的根本出路在于科技的进步。因此，解决全球环境问题更需要各个国家在技术方面加强合作。各国政府和有关国际组织应当在促进技术合作方面发挥重要作用，既要保护知识产权，也要建立合理的转让技术，促进环境相关技术的国际传播与合作。发展中国家在发展经济和解决环境问题过程中，遇到的主要问题除了污染防治资金短缺之外，就是缺乏先进的环境技术和管理经验。一方面，发展中国家由于生产技术和管理手段比较落后，只能采用粗放式的经济发展方式，经济发展越快，对环境的破坏就越大；另一方面，发展中国家在污染防治和生态保护上也缺乏先进的技术和管理经验，污染治理成本高，效果有限。发达国家环境保护起步早，经济实力强，拥有很多先进的技术，并积累了丰富的经验。发达国家应该把加强环境技术交流与合作作为自己履行全球环保责任的实际行动，采取积极措施，向发展中国家传播技术与经验，使发展中国家少走弯路，不断提高环境保护能力和水平。

3.突出重点：有所为，有所不为

突出重点，有所为，有所不为，就是要坚持不持的搞好生态保护重点工程、重点流域、重点地区的污染防治。由于环保科技投入相对不足以及环境科学技术人力资源有限，在未来的相当长一段时间，必须集中资金和力量进行重点攻关，争取在环境科学技术的关键领域取得突破。江泽民同志认为，环境管理必须集中各方面力量，抓住重点问题，实行综合整治。1998年，江泽民同志在中央计划生育和环境管理工作座谈会上发表讲话时指出：“防治污染要抓住重点，集中力量先行解决危害群众健康的突出问题。”^[21]2000年，在论及环境管理时，江泽民同志又强调：“要加强重点城市、流域、区域、海域的污染防治工作。”“特别要把长江、黄河作为环境管理的重点，统筹规划源头地区的保护、上中游地区的生态环境治理与流域污染治理，实行综合整治。”^[22]中央领导人多次在中央计划生育和环境管理工作座谈会上讲话时多次强调，环境管理工作，一定要从全局出发，统筹规划，标本兼治，同时也要突出重点，务求实效。2004年，胡锦涛在中央人口资源环境工作座谈会上人口资源环境工作会上发表讲话时指出：“都是涉及人民群众切身利益的工作，一定要把最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点。”因此，可以看出，我们党提出关于“突出重点，推动环境管理”的方法论思想是科学的，为我国环境管理工作指明了前进方向。

辩证唯物主义认为，矛盾有主要矛盾和次要矛盾之分，主要矛盾在诸矛盾中处于领导地位、起着决定性作用，对事物发展的全局具有决定性意义，它的存在和发展规定着其他矛盾即次要矛盾的存在和发展，主要矛盾解决了，次要矛盾就比较容易解决。因此，研究任何过程，都要集中力量解决主要矛盾，以带动其他矛盾的解决，而不能胡子眉毛一把抓，不分主次。环境管理工作亦不例外，只有抓住主要矛盾，突出重点，才能更好地解决环境问题。同时，由于我国经济仍然不太发达，国家投入环境管理的人力、物力、财力是有限的，以有限的人力、财力、物力解决环境问题，因此，只有突出重点，才能取得更好的成效。在未来5－10年，要重点加强以下几个方面的研究：^[23]

第一要建立科学决策的技术支撑体系。全面系统地研究适应我国21世纪可持续发展的环境政策、法律法规、标准和管理方法；开展市场经济条件下的环境法律框架和法理研究，探讨环境与发展综合决策机制的法律化问题以及现代环境管理制度的法律化问题，为我国的环境法制建设提供理论、技术支持；研究适应市场经济的现代环境政策，借鉴国际先进经验，研究建立重大发展政策和规划环境影响评价、市场经济条件下的公众参与制度、环境信息公示制度、污染控制的自愿协议制度、环境风险管理制度，研究“三同时”制度改革，环境管理机构建设和人力资源配置，完善污染物排放总量控制等环境管理制度所需的理论、方法、政策；开展适应市场经济的环境经济学理论和方法研究，包括环境污染的经济损失核算理论和方法，可持续消费政策和绿色消费模式，环境资源和能源的价格机制，环境税收与收费机制，环境管理的投融资机制，排污交易和环境保险政策等；探索促进产业结构调整和发展环保产业的技术政策；开展环境标准的支持技术、环境技术政策的研究以及开展二氧化硫控制、危险废物控制、面源污染控制、生物多样性保护、温室气体排放控制与白色污染防治等技术政策研究。二要加强有毒化学品污染防治研究，为保证人体健康提供技术支撑。研究有毒化学品环境安全性；研究环境持久性潜在有机污染物（POPS）以及环境内分泌干扰物安全性控制方法；开展危险废物的环境安全管理研究；开展室内环境污染对人体健康的影响研究。三要进行清洁生产管理、资源利用最大化和排污最小化技术研究，开展生态工业和产品生态设计理论研究与示范，实现由末端治理向生产全过程控制的转变。四要研究先进的环境监测技术和环境信息技术，为全面提高我国的环境监督管理能力提供技术支持。五要大力开展环境管理技术的研究。解决国民经济发展进程中的重大环境问题，培育具有我国自主知识产权的环境高新技术产品和环保产业市场。此外，还要加大生态环境科学研究力度，为国家可持续发展提供生态环境保障；加强核安全和辐射环境安全技术研究；开展全球环境问题研究，维护国家环境安全。

概括来说，主要应从以来两大方面做好工作。

一要坚持不懈地搞好生态保护重点工程建设。1997年，江泽民同志在看了姜春云《关于陕北地区治理水土流失，建设生态农业的调查报告》后，非常高兴，并在报告上做了批示，批示指出，历史上遗留下来的恶劣的生态环境，靠发挥社会主义制度的优越性，发扬艰苦创业的精神，齐心协力地抓植树造林，绿化沙漠，建设生态农业，经过一代一代人的努力，一定能够再造一个山川秀美的西北地区。为了改善生态环境，再造祖国山川秀美，1998年，根据以江泽民同志为核心的党中央的指示，国家制定了《生态环境建设规划》，《规划》首先提出了从20世纪末（即1999年）到2050年的生态保护奋斗目标。《规划》提出的生态保护的近期目标是：从1999年起到2010年，用大约12年的时间，坚决控制住人为因素产生新的水土流失，努力遏制荒漠化的发展，使生态环境特别恶劣的黄河长江上中游水土流失重点地区以及严重荒漠化地区的治理初见成效。中期目标是：从2011－2030年，在遏制生态环境恶化的势头之后，大约用20年的时间，力争使全国生态环境明显改观。远期目标是；从2031－2050年，再奋斗20年，全国基本建立起基本适应可持续发展的良性生态系统，使全国生态有很大改观，大部分地区基本实现山川秀美。

为实现生态保护的宏伟奋斗目标，《规划》提出了必须优先实施的重点地区和重点工程。《规划》指出：“生态环境建设是一项长期的战略任务，需要把持久的奋斗和阶段性攻坚结合起来，把全面推进和重点突破结合起来。继续抓好目前正在实施的“三北”防护林体系等各类生态环境建设工程，广泛发动群众持久地开展植树种草，治理水土流失，防治荒漠化，建设生态农业。今后五年和到二O一O年，国家把目前生态环境最为脆弱，对改善全国生态环境最具影响，对实现近期奋斗目标最为重要的黄河长江上中游地区、风沙区和草原区作为全国生态环境建设的重点地区，集中力量予以支持，力争在短时期内有所突破。”^[24]

江泽民同志非常赞同这个规划。《规划》尚未公布之前，在1998年中央计划生育和环境管理工作座谈会上就指出：“国务院专门召开会议，做出部署，提出用十五年左右的时间，基本遏制生态环境的趋势；在此基础上再用十五年左右的时间，使我国的环境有一个明显的改观；到下个世纪中叶，在全国建立，应国民经济可持续发展的良性生态环境，大部分地区山川秀美、江河清澈。这是一个跨世纪的宏伟工程，也是民族的一个壮举。”^[25]《规划》公布之后，江泽民同志进一步指示：“要全面落实《全国生态环境建设规划》，抓紧编制实施全国生态环境管理纲要，根据不同地区的实际情况，采取不同的保护措施。在长江、黄河等重要江河源头、重要湖泊湿地建立特殊生态功能保护区，实行抢救性保护；对矿产、森林、草地等重点自然资源，依法进行强制性保护，坚持防止在资源开发中对生态环境造成新的破坏：对生态良好的地区要继续做好保护，发挥示范作用。”^[26]2000年6月20日，江泽民同志在谈到西部大开发问题时指出：“要加强生态环境管理和建设，实施天然林资源保护工程，绿化荒山荒地，对坡耕地有计划有步骤地退耕还林还草。”^[27]2002年3月10日，在中央计划生育和环境管理工作座谈会上又进一步指出：“在长江和黄河源头等地区建设一批生态功能保护区，充分发挥生态环境的自我修复能力。”同时，他还提出要建设湿地保护区。他说：“要严格控制湿地资源开发，在具备条件的地区要采取抢救性措施，建立一批湿地保护区，同时要管护好己经建立的湿地保护区。”^[28]2006年，国家林业局局长贾治邦指出：“十一五”期间，林业援藏工作将切实加强天然林资源保护，继续做好退耕还林和拉萨及周边造林绿化，突出加强西藏高原原生植被保护和恢复，有重点地开展防沙治沙工程建设。”^[29]这些思想为我们加快建设生态环境的发展道路，指明了方向。

在中国共产党“坚持不懈地搞好生态保护重点工程建设”思想的指导下，我国重点组织实施了退耕还林还草试点工程建设：西北、环北京等地区防沙治沙工程建设，宁夏扶贫扬黄工程建设，长江上游和黄河上中游天然防护林工程建设，内蒙古天然防护林工程建设，等等。重点生态工程建设的实施，有效地带动了生态环境建设。以林业重点生态工程建设为例，2000年，林业重点工程造林325.8万公顷，占全部造林面积地63.8%。在林业重点工程的带动下，封山育林面积、育苗面积、苗木产量分别达到2151万公顷、27.9万公顷、271.7亿株，比1999年增长85.9%、26.5%、17.4%。

第二要努力抓好重点地区、重点流域的污染防治。1994年7月16日，江泽民同志在第四次全国环境工作会议上发表讲话时指出：“对于己经产生的严重危害人民群众身心健康和正常生活的环境污染，必须抓紧治理。‘九五’期间要有重点地安排一些环境整治项目，解决重点区域、流域和各地突出的环境问题，确保一些城市和地区环境质量有所好转。”^[30]在江泽民同志这一思想指导下，1996年8月3日，国务院做出决定，要依法实施重点污染排放的总量控制制度和核算制度。要重点治理淮河、海河、辽河和太湖、巢湖、滇池（简称三河三湖）的水污染。要重点防治燃煤产生的大气污染，控制二氧化硫和酸雨污染加重的趋势。1998年3月8日，江泽民同志在中央计划生育和环境管理工作座谈会上发表讲话时进一步强调，要重点加强“‘三河’（淮河、辽河、海河）、‘三湖’（巢湖、太湖、滇池）、‘两区’（二氧化硫控制区、酸雨控制区）的污染防治。”为了搞好重点地区的污染防治工作，江泽民同志反复敦促：“国家确定的防治工程，以及各地确定的重点工程，要抓紧落实，保证如期完工。”^[31]2002年，江泽民同志又重申：要“继续抓好“三河三湖、酸雨和二氧化硫控制区、北京市、渤海、三峡库区、南水北调等重点地区和重点项目的污染防治。”^[32]2004年，胡锦涛在在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话指出：“合理开发地表水和地下水的同时，要重视开发利用处理后的污水以及雨水、海水和微咸水等水资源。加强流域和区域的水资源统一调度，协调好生活、生产和生态用水，切实解决好群众的生活用水问题。”

在中央“努力抓好重点地区、重点流域的污染防治”思想的指导下，国家重点加强了对淮河、辽河、海河、巢湖、太湖、滇池和酸雨、二氧化硫控制区、北京市、渤海的污染防治工作。尽管，三河、三湖、两区、一海、一市的污染仍然非常严重，但是，总的来说这些流域的污染程度呈现下降的趋势。

2008年，全国环保厅局长会议指出：我们把水、大气、土壤污染防治作为重中之重，把保障群众饮水安全作为首要任务，按照国务院确定的“气五条”、“水六条”的要求，进一步加大了工作力度。针对十几年来集中式饮用水源保护区划分不科学、界限不明确、等级不清晰的突出问题，我们组织了专项调查，初步摸清了全国县级以上城市集中式饮用水源保护的情况，发布了饮用水源保护区划分技术规范，70%的饮用水源保护区达到了规范要求。四川、福建还将饮用水源保护区建设向农村延伸。针对饮用水源保护区违法排污的问题，我们集中力量开展专项执法检查，取缔关闭了饮用水源一级保护区内的排污口，依法严厉打击了二级保护区内的违法排污行为。针对“十五”期间重点流域治理项目不落实、资金不到位、进展不顺利的突出问题，我们在“十一五”重点流域规划编制工作中，将治污项目与资金安排挂钩，为国家向重点流域污染防治资金倾斜奠定了基础。

目前，松花江流域、三峡库区、丹江口水库及上游污染防治规划已经国务院批复实施，“三河三湖”、黄河中上游等重点流域污染防治规划已编制完毕。针对北京市空气质量保障问题，经国务院批准，北京周边6省（区、市）与总局共同成立了奥运会空气质量保障工作协调小组，编制了《第29届奥运会北京空气质量保障措施》，共同采取行动，为绿色奥运提供环境保障。针对一些地区长期积累、集中暴发的水污染问题，温家宝总理、曾培炎副总理亲赴太湖蓝藻防控一线，分别召开会议，为水污染防治工作指明了方向。中央先后召开了松花江流域水污染防治会议、全国湖泊污染防治工作会议、河流污染防治工作会议，提出让不堪重负的江河湖海休养生息，明确了水环境治理的新思路、新对策，掀开了流域污染治理的新篇章。

4.促进环保科技成果的转化

发展环保产业，培育技术市场，促进环保科技成果的转化，是我国环境工作中的一项重要任务。中国目前存在着环保科技成果转化率太低的突出问题。“七五”、“八五”期间，中国有3000多项环境科技成果，加上近两三年的成果，已达到5000多项，但国家环保局推荐的最佳实用技术只有500多项。^[33]大量科技成果没有及时转化为现实生产力，造成了极大的浪费。究其原因，主要是：环境科学技术管理体制不适应市场经济的要求即科技研究与应用非一体；中转试验基地缺乏，转化经费投入不足，‘缺少专门的推广转化机构等。因此，为迅速将环保科研成果转化为现实生产力和现实的环境管理能力，除了深化科技体制改革之外，一条重要途径就是发展环保产业。环保产业包括环保技术开发、环保机械设备制造、关于保护与开发自然资源的研究、环境工程建设等内容，除了本身能促进环保科技进步，也是使环保科技成果转化为现实生产力的“场地”和催化器。^[34]例如，科研机构研制开发汽车尾气治理设备，而设备的制造则属环保产业的职责范围，作为考虑盈利的产业，制造商会使技术快速转化为产品。此外，还要培育完善的技术市场。要加快环境科技的商品化、产业化进程，就必须建立和完善各级各类环保技术交易市场和环保科技成果推广中心，进一步完善环境技术市场的监测体系。

要促进环保科技成果的转化，必须开展相关的制度创新。开展相关的制度创新，是环保科技进步的制度保证。技术进步推动生产力发展需要相应的制度变革与之配套。例如，随着经济发展，人们对环境质量的要求越来越高，所以要根据需要及时制定新的污染物排放标准和环境质量标准，对环境科技进步起“督促”作用；一项环保新技术应用于企业环保工作时，企业可能要为之支付“学习成本”，这在一定程度上影响科技成果转化，如果“学习成本”由政府支付，则会收到较好的转化效果。所以，制度变革不能滞后于环保科技进步。例如，清洁生产是典型的技术进步，若无相应的清洁生产审计标准，推行清洁生产只能是“纸上谈兵”。在财税政策和金融政策方面，政府要给予适当扶持，解决环保技术转让所获收入的纳税问题、环保技术开发所需资金问题，以调动科技人员的积极性。此外，还要建立并完善环保科技成果奖励制度。

【注释】

[1]周珂、王权典：《全面建设小康社会环境法制创新的理论阐释与实践前瞻》，武汉大学环境法研究所网站（riel.whu.edu.cn）。

[2]朱庚申：《环境管理学》，北京中国环境科学出版社2000年，第385－386页。

[3]朱庚申：《环境管理学》，北京中国环境科学出版社2000年，第388页。

[4]王健：《论强化环境执法的监督机制》，《环境导报》1999年，第4期。(www.chuimin.cn)

[5]史际春：《构筑规则新平台—政府：透明、责任、服务、竞争》，载《人民法院报》，2002年1月9日。

[6]郭道晖：《公开：沟通政府与人民的渠道》，载《法制日报》，2001年6月3日。

[7]陈娴灵：《试论建立公众参与环境管理的法律促进机制》，《湖北商业高等专科学校学报》2001年第1期，第53页。

[8]《马克思恩格斯全集》第3卷，北京人民出版报社1972年，第286页。

[9]［美］马斯洛著：《动机与人格》，许金声等译，华夏出版社1987年，第42页。

[10]《中国环境报》2003年2月21日，第4版。

[11]中共中央文献研究室编：《江泽民论有中国特色社会主义》，中央文献出版社2002年，第282页。