中国共产党环境管理思想研究：社会公众参与效果

三、发挥社会公众的参与作用

坚持群众路线，是我们党的优良传统，是我们党取得革命和建设伟大胜利的重要因素。在环境管理工作中坚持群众路线，就是要充分发挥社会公众在环境管理、保护等实际工作中的作用，调动广大人民群众的积极性，使每一个社会成员都能够主动地参与到保护自然环境的工作中来。

1.建立公众参与的法律保障

“环境管理必须充分依靠群众，发动群众”的思想是中国共产党环境管理思想的重要组成部分，这个思想为中国21世纪环境管理指明了方向，公众的参与意识直接影响到人们的生产方式、生活方式和思维方式，使公众参与环境事务的思想基础，提高公众的参与意识是促进公众参与的一项根本性措施。公众的参与意识与公众所在地的经济和社会发展水平、与公众的教育程度和文化水平密切相关，尚未解决温饱问题、缺乏现代科学知识的人，很难具有参与环境事务的意识。因此，国家要推进环境教育，提高公众的参与意识。在现阶段，我国公众参与环境保护的意识较低，尤其是在广大的农村，公众的参与意识更是薄弱。要充分发挥公众在环境保护中的作用，就必须采取有效的措施提高公众的参与意识，使公众认识到自己有保护环境的权利，认识到保护环境是每一个公民的义务，只有全社会一起努力才能保护好环境。同时，应使行政机关及其工作人员认识到公众参与环境保护的重要作用，克服环境保护中的“官本位”现象，为公众参与环境决策扫清障碍，将公众纳入到公众参与的程序中，加强环境保护的民主性，使公众参与和环境行政管理相结合，真正实现对环境的有效保护。提高公众的参与意识，一个重要的方法是加强环境宣传教育。环境教育是受当前世界各国普遍高度重视的教育领域，被视为从根本上解决日益严重的环境问题、保护和改善环境，实现人类可持续发展战略的一条必由之路。换而言之，中国在新的世纪，要进行环境管理，就要充分发挥社会公众的作用。

要充分发挥社会公众在环境管理中的参与和监督作用，首先就必须建立社会公众参与环境管理的法律促进机制，为发挥社会公众在环境管理中的作用提供法律保障。公众参与环境管理的法律促进机制，就是关于公众参与环境管理权利义务及其实现方式的法律规定的总和。其实质就是要通过立法，明确公众参与环境管理的各种权利和义务，提高公众对环境和环境管理问题的认识，增强自觉参与环境管理，对环境法律法规贯彻实施情况进行监督的意识，健全各种公众参与环境管理的法律制度并保证这些法律制度得到贯彻实施。

第一，建立健全社会公众的知情机制。获取环境信息是公众参与的前提，但是我国的环境知情机制尚未建立。就环境知情权而言，我国环境立法虽然初步确定了公众参与的原则，但是在信息公开问题上的规定远远不够。我国是人民当家作主的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，但环境信息的知情权却没有得到进一步的明确和落实，这与中国的法制传统有着很大的联系。“中国社会的宗法传统深远，虽经民主革命和社会主义革命，却一直未能解决公民参与和自治、官民脱节的问题，政府亦如千百年来那样，关于神秘运作模式，缺乏向老百姓解释自己行为的传统。”^[5]所以，长期以来，权力者，特别是国家权力者，往往运用其权力，垄断信息，拒绝公开；或者把公开相关信息，看作是他们对相对人的恩赐；公开多少，也只是政府‘钦定’。这是权力与义务的脱节，权力与权利关系的颠倒。^[6]中国在环境法当中鼓励公众参与，但公众对环境信息的内容了解不深，在举行论证会和听证会时就很难做出合理的判断并提出合理的建议。即要建立起一整套制度、规范，定期发布有关环境方面的信息和科技标准，让公众可以及时了解和获取环境信息情况，由此做出判断和决策。公众有获得环境信息的权利，既是公众参与环境管理的权利的前提条件，又是公众享有参与权和民主程序的一个重要特征。它是公众参与环境管理机制的基础环节。^[7]建立知情机制，就是要使每一个人都能及时和适当地获得公共机构所持有的关于环境的资料，并给公众了解影响环境状况决策的各种信息的机会，增加影响环境状况的决策的“透明度”，为公众提供关于环境管理方面参观考察、见证检测、学习资料或者知识培训以及获得环境影响评价报告等机会，让公众能够根据这些资料和信息来决定或者选择自己的生活。由于环境管理对科学技术的依赖性极强，因此，为了使公众理解和了解环境方面的知识，必须定期公布并使公众了解一些重要的环境标准，如环境质量标准、环境排污标准、环境基础标准和环境方法标准等等。我国自1997年由上海市首次发布空气质量周报以来，社会公众知情机制正在逐步建立和完善。2000年6月5日，全国42个城市发布空气质量日报；2001年3月1日，中央气象台和中国环境监测总站成功预报沙尘暴；2001年6月5日，47个重点城市发布空气质量预报；近些年来，中国环境监测总站又开始每月发布淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池的水质量环境公报，并对包括长江、黄河、珠江在内的全国主要流域的重点断面发布水质量周报。目前，各级环境管理部门都在积极推行政务公开制度，向社会发布更多的环境信息，包括了以往一些不公开的重大建设项目的环境影响评价。尽管在建立和完善社会公众知情机制方面取得了一些进步，公众的知情权有了一定改善，但还存在较多问题，诸如公众对单个企业的环境行为信息了解不足，企业虽有义务向政府进行排污申报和登记，但法律没有规定这些申报的信息必须向社会公开，公众对这些企业的情况缺乏必要的了解；公众对高质量的环境信息需求得不到有效满足，对政府实施环境政策的过程了解不足等。因此，还必须进一步健全社会公众知情机制，扩大公众知情权，让社会公众有更广泛的获取环境信息的途径、渠道和获取更多的环境信息。

第二，建立健全社会公众的表达机制，即要建立起一套制度规范，让社会公众通过适当的方式表达自己对环境状况的评价和意见，从而实现对环境事务的参与。表达机制是公众言论权、监督权在环境管理领域的体现。与公众参与较为发达的国家比较，我国的公众参与范围相对狭小，对决策过程中的公众参与没有加以应有的重视。公众参与的范围从深度和广度上扩展是当代环境立法的趋势。如美国《国家环境政策法》规定，任何机关，只要他的行为属于对人类环境有重大影响的联邦行为，公众就可以参与到其中去，对其进行评价和监督。法国的《环境法典》也规定，国家、地区、省、市、镇、公有机构在从事涉及全国利益的大型公共治理项目时，在该项目的制定阶段，必须组织相关的公众审议，让公众充分了解该项目的影响，并参与到其决策中去。建立表达机制最主要的是要有一个公众意见收集反馈系统，可以是公众主动反映，也可以是有关环境管理机构或者环境管理组织经常性地向公众征询意见，还可以是公众通过新闻舆论发表意见。极端的情况还包括上访、集会、游行、示威、抗议等等。最有效的方式是环境管理机构定期或者不定期地邀请公众参加环境影响评价的听证会或者审议会，并主动听取公众对环境状况的评价，疏通公众对环境状况的反映渠道等。2003年9月1日实施的《环境影响评价法》规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。”这个法律规定使得社会公众有了表达自己意见的具体法律途径，标志着我国在建立环境管理的社会公众表达机制方面迈出了可喜的一步，但是该法律在公众意见的公告等方面没有作具体规定。建立和健全社会公众表达机制，不仅需要环境决策部门不折不扣地落实《环境影响评价法》的社会公众表达意见的有关规定，还需要进一步制定《环境影响评价法的实施细则》，完善有关规定。

第三，建立健全社会公众的诉讼机制。就是指当环境作为一种公共利益受到直接或间接损害时，公众（包括公民个人、集体）、社会团体作为公共利益的代表人，有权提起诉讼，要求责任人采取停止侵害、补救、赔偿损失等措施，并对责任人予以行政、民事、刑事制裁的法律规定和程序。环境诉讼是公众参与环境管理的一种重要方式，它是一种最终的、极端的措施。在西方国家，自19世纪末起，民法在立法精神和法律形式上，将财产所有为中心，转向财产利用为中心，建立了比较完善的社会公众诉讼机制。美国法律规定：只要某人能说明他有权使用或享受某些自然资源，或他本人生计依赖于这些资源，尽管资源的所有权不属于他，他也不是某一污染行为的直接受害人，也可以“以保护公众利益”为由起诉排污者。英国《污染控制法》规定，“对于公害，任何人均可起诉”。在我国现有的环境政策体系中，环境索赔权和诉讼权是存在的，但我国现行《民事诉讼法》强调，起诉资格必须“与本案有直接利害关系”，如造成污染事故，直接受害者可以获赔。也就是说，提起环境民事诉讼的必须是那些人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。这显然对环境民事侵害的受害人十分不利。因为他们所遭受的环境侵害大多是“间接的”和“无形的”。可言。当环境受到损害的时候，人人应当有办法诉诸司法、获得救济。在法治社会中，诉讼是人们保护自己权利的最后手段，缺乏司法上的救济就没有真正的权利，在公众参与问题上，应当将获得救济的权利作为公众保护自己环境权益的最后保障。除了建立环境公益诉讼制度，保护公众在一般的环境损害问题上获得法律救济的权利以外，公众在参与权受到非法侵害时，也应该能够通过法律途径获得救济。

在公众参与环境事务的过程中，可能会出现这样一些情况，公众获得有关环境信息的要求被置之不理，或被错误地提供环境信息，或不被允许参与环境事务，以及遭到其他一切不合乎法律规定的处理和对待。这些问题都会影响到公众参与的实际效果，所以，法律应当规定这些问题是可诉的，使公众通过诉讼维护自己的合法权益。当公众的参与权和知情权受到国家或有关企业的不当侵害后，公众应当有权利诉诸法律，通过法律途径得到救济。只有这样，才能为环境事务中的公众参与提供保障。要完善公众参与机制，必须通过法律途径保证公众的参与权和环境知情权，在参与权与知情权受到不法侵害后，公众可以通过向法院起诉等方式获得救济，保护自己的合法权益。赋予公众在参与权受侵害后诉诸司法的权利的目的是为实现这些权利提供程序保证。为此，我国应借鉴西方国家法律关于放宽起诉资格要件的规定，将环境民事诉讼的起诉资格要件扩大到“与本案有间接利害关系”的公民、法人和其他组织，以有效地保护环境民事侵害的受害人，使索赔权和诉讼权变成激励公众参与环境管理行动的动力，从而形成社会制衡的核心因素。

第四，建立环境管理的社会公众监督机制。就是要从制度规范上明确公众对环境的监督权利和义务，并使这种权利能够得到实现。其主要目的是把环境问题纳入公众全方位、全过程监督之下，确保公民的环境监督权。它主要包括公众在鉴定和争取公共环境利益方面享有平等的自由和影响力，公众对政府和企业做出的对环境状况构成现实的或者潜在影响的政策和决策具有质询、异议的权利，以及公众对破坏环境者的检举和揭发权利。监督的方式是多种多样的，从一定意义上讲，公众监督不光有利于提高全社会的环境意识，有利于环境法制建设，而且有利于提高环境管理的效率，有利于环境监督管理体系的完善。公众参与了解情况、表达意见等等，都是一种有效的监督。

2.建立公众参与的激励机制

需要、利益是引导人们行动的根本动因。马克思指出：“任何人如果不同时为了自己的某种需要和为了这种需要的器官而做事，他就什么也不能做。”^[8]美国著名的心理学家马斯洛也认为，人存在多层次的需要，包括生存的需要、安全需要、归属需要和爱的需要、尊重的需要、自我实现的需要，并且认为当人的机体被某种需要主宰时，人的意识几乎完全被这种需要所控制，机体的全部能力也就会全力投入到这一需要的满足当中去。^[9]

因此，发动社会公众参与环境管理必须遵循行为科学的规律，建立相应的激励机制。从根本上说，从长远来看，环境管理能够维护人们的环境利益，能够满足人们生存和安全的需要以及物质利益的需要，具有激励社会公众参与环境管理、制止环境破坏的作用。但是，由于从总体上看社会公众的环境意识都还比较淡薄，而在我国正处于社会主义市场经济条件下的人们一般对当前的物质利益需要特别强烈，因此，环境管理所谋求的长远利益和大众利益对非直接受害的一般公众来说动力作用相对较小。因此，必须建立一种更加直接的激励广大人们参加环境管理的机制。建立这种激励机制，首先应该实行生态破坏、环境污染举报奖励制度，即通过制定举报保密、奖励的制度规定，对于举报环境污染和生态破坏行为的“线人”视情况给予物质和精神的奖励，特别是物质奖励，以激励和强化人们保护生态环境的行为。实践证明这种环境破坏举报奖励制度能够激励广大群众参与制止环境破坏，保护环境的行动。浙江富阳市自2000年6月15日推出公众有奖举报制度以来，先后制定了《有奖举报奖励规定》、《公众举报保密制度》、《保护举报人安全措施》等多项制度，从具体保障措施上打消了举报人的顾虑。自2001年6月5日开始，奖金由原来的1000—1500元调整为查实一次奖励3000元，激励机制的加大，极大地调动了公众举报违法行为的热情，许多举报人员夜以继日地与环保执法人员在一起同环境违法行为作斗争。目前，该市己有一支专业环保举报队伍活跃在1832平方公里的土地上，成为环保的一支生力军。截至2002年底，富阳市共受理公众举报电话1950个，举报企业1900家（次），查实违法排污企业580家（次），兑现举报者奖金130万元。^[10]其次，建立和完善环境管理的社会公众诉讼机制。如前所述的“建立健全环境管理的社会公众诉讼机制，在法律上将环境民事诉讼的起诉资格要件扩大到‘与本案有间接利害关系’的公民、法人和其他组织”，这不仅是激励社会公众保护环境权益的重要手段，同时这也是实现满足物质利益需要的重要途径，因而具有激励广大社会公众（包括非直接受害人）参与环境管理的作用。换而言之，优良、合理、科学的社会公众诉讼机制也是社会公众参与激励机制的重要组成部分。

3.加强公众参与的制度建设

环境与发展综合决策，实质上是一种利益协调和相互制衡的机制，目的是使参与决策的各方所代表或所表达的利益通过改进或妥协后而取得最大总效益，这一结果不仅是对当事各方有利的，而且是对全社会有利的，从长期来看，对未来后代也是有利的。为了使这种相互平衡的利益格局得以形成，同时也为了集思广益，克服片面性，确保综合决策符合民心、民意，因此，在综合决策中，不但要以政府以及各职能部门为主体，同时还必须吸收各种社会力量参与综合决策。

一要吸收科学界的人士参与综合决策。科学是人类累积起来的关于自然和社会的知识的集合，所以科学界在环境与发展综合决策中的作用是不可缺少的，它使人们的决策建立在人类全部知识（而不是当前少量信息）的基础上，从而避免历史上已证明是不正确的决策过程和决策结论再次应用。在综合决策中，科学同时指自然科学和社会科学，当然也包括人文知识，这里尤其有必要强调社会科学的作用。科研学术界参与环境与发展综合决策，不是作为一个独立利益方出现的，而是作为一种客观、公正的观察力量出现的，其任务是阐明综合决策中的有关科学原理，提供对现实的实证观察结果并提出以科学为准则而制定的建议方案。

二要吸收非政府组织参与。非政府组织是指那些以某种社会福利目标为其宗旨，从事非赢利性活动的社会团体。一般来说，环境管理领域是非政府组织比较集中的领域。由于非政府组织是专门致力于社会目标的组织，所以它们在与其目标相关的行动上表现得十分活跃，它们既有自身特殊利益，又有一定的公共利益。在环境与发展综合决策方面，非政府组织的作用是独特和有益的，因为作为有特定目标、在相对狭小的领域内工作的这些组织，往往积累了某种特殊的知识，例如保护野生动物协会、保护湿地组织、专门从事环境管理资金运作的基金会等，它们在这些专门方面的知识和信息是丰富和详细的，有些是独有的，这对于提高环境与发展综合决策的水平有着特殊的作用。目前，无论是发达国家，还是一些发展中国家（如非洲国家等），非政府组织参与环境和发展事务以及参与综合决策都很普遍。这几年来，在我国，非政府环保组织也有所发展，现在它们的主要活动方式还主要是借助于自行组织的活动和借助于新闻媒体，将来参与正式的综合决策过程的步伐将进一步加快。

三要吸收社区公众参与。社区主要以居住地为单位构成一个地域性较强的人群联合体，显然是当地居民组成的一个特殊利益群体。由于居住地对环境质量的高度依赖性和灵敏性，因此当经济发展或资源开发活动涉及到居住地时，社区就会自然而然地表达对这些开发活动的关注并试图参与和影响其决策过程。社区对环境与发展综合决策的参与，主要是与它自身的直接利益相关的。在范围上，主要限于社区相关的地域范围内；在层次上，主要限于项目建设。当然，社区作为一个地域集体，参与到所在区域（如城市、镇等）范围内的更高层次的政治决策过程中（如投票选举等），借此表达在环境与发展问题上的态度，也是可能的。

四要吸收个体公众参与。个体公众主要是以个人或以家庭为单位进行行动的。个体公众参与综合决策的力量显然是较小的，但仍然有其特殊的价值。公众个体可以区分为两种情况：一种是个体出于对公共利益的强烈责任感和兴趣，愿意无私地为国家的公共决策做出贡献，他们所要参与的决策并不一定与他们自身利益有什么直接关系。在这种情况下，公众参与环境与发展综合决策，虽然力量不大，却拥有较广泛的社会基础，可以增强综合决策的社会公正性和正义性。另一种情况是个人由于自身利益相关而参加决策过程，这时他是作为一种制衡力量而发挥作用的，其作用大小取决于他所涉及的利益问题的严重程度，即个人所受到的利益损害愈是超出社会正常伦理价值观念所能接受的范围，则愈能获得社会的同情，这时个人的力量也会变成一股社会性的力量，从而对决策的结果产生影响。

总之综合决策参与者应具有多样性和代表性，否则其综合性特点和综合决策的本意就不易实现。当然，到底应吸收哪些社会力量参与综合决策，要根据具体决策问题而定，可以根据具体的决策问题对决策主体做出分层次的安排，比如分为核心层、扩展层和外围层等，把与环境和发展综合决策相关程度不同的主体确定在适当的位置上，对于那些基础性的、长远性的决策问题，决策时可以选择尽可能广泛的代表性，而在若干专题性、专业性的决策问题上，可以由代表性较窄的核心层决定。(www.chuimin.cn)

为广泛吸收各社会力量参与经济和环境综合决策，必须建立健全公众参与制度。（1）要制定相关立法，明确公众参与环境管理的范围、权利与义务、主要途径和形式及国家机关的相关职责等内容。（2）要建立良好的信息交流途径，通过广播、电视、报纸、环保信箱和热线电话等形式保证公众及时获得环境信息，并能及时反馈给相关职能部门。

4.提高公众参与的意识观念

保护环境是我们每一位公民都应积极承担的义务，同时也是一项必须承担的义务。善待环境，要从每一个人做起，从现在做起，也只有从现在做起，我们人类才会有持续发展的希望。环境与人类的生存息息相关，大自然为人类提供了各种物质和能量，是人类生存、延续的基础。环境是全人类的事，也是我们每个人自己的事，涉及到我们每个人的利益。环境之福，是我们每个人之福；环境之害，是我们每个人之害。我们每个人都应把环境保护落实到点点滴滴的日常生活之中，真正成为环境的主人，按照自然所启示的经验来生活，建立现代生态环境文明。

思想意识是行为的先导，要使社会公众广泛参与环境管理，在法律上确保公民的参与和监督环境管理的权利的基础上，还必须提高社会公众的环境意识，增强社会公众参与环境管理的自觉性。可以说，进一步提高公民的环保意识、权利意识是确保公众广泛参与环境管理的最基本、最关键的因素。

目前，我国公民环境意识相对比较低。2002年“六五世界环境日”前后，国家环境管理总局和教育部联合进行的全国公众环境意识调查报告得出的结果显示，我国公众的环境意识和知识水平还都处于较低的水平，环境道德意识较弱，只有25%的公众在购物时考虑到环保因素，只有30%的人在处理废弃物时符合环境道德要求。多数人对于环境问题的客观状况缺乏清醒的认识，对于环境状况的判断大都态度中庸，无敏感性，对许多根本性的环境问题缺少了解，而相当一部分公众不愿主动地获取环境知识。因此，提高公民的环境管理意识是一个十分紧迫的任务。

环境意识不可能自发、自动地产生，主要要靠教育。从某种程度上说，加强对公民的环境意识教育是提高公民环境意识的根本途径。保护环境是我们每一位公民都应积极承担的义务，同时也是一项必须承担的义务。善待环境，要从每一个人做起，从现在做起，也只有从现在做起，我们人类才会有持续发展的希望。环境与人类的生存息息相关，大自然为人类提供了各种物质和能量，是人类生存、延续的基础。环境是全人类的事，也是我们每个人自己的事，涉及到我们每个人的利益。环境之福，是我们每个人之福；环境之害，是我们每个人之害。我们每个人都应把环境保护落实到点点滴滴的日常生活之中，真正成为环境的主人，按照自然所启示的经验来生活，建立现代生态环境文明。

环境意识教育从内容上看一般要包含如下几个方面：

一要加强尊重自然环境规律的意识教育。要以通俗的语言、生动的实例传播人与自然关系的基础知识，使公民意识到自然环境的存在和演变是不以人的主观意志为转移的，具有自身的规律性，如果人类无节制地开发和利用自然资源，破坏了生态平衡，反过来，自然环境就会报复人类，就会严重影响人类的正常生存状况。只有使人们充分意识到尊重自然规律的必要性，才能使他们自觉地保护自然、保护环境，而不是破坏环境。过去，由于人类缺乏这方面的意识，为求经济的发展和科技的进步，无视自然规律，其结果是遭致自然界的惩罚，如目前的温室效应、资源枯竭、大气污染、水质恶化等环境问题，都是人类在生产、生活活动中无节制地利用和破坏自然环境的结果。

二要加强全球意识教育。要以充分的实例进行有关全球环境是一个统一整体，相互影响的知识教育，使人民意识到：环境问题虽然在不同的地区有着不同性质的影响，但每一种地区性的环境问题的影响作用往往可能向外延伸直至扩展到全球范围。例如，二氧化碳排放量的增加，在地球周围积存构成的温室效应影响到整个地球气候；海湾战争成千上万吨炸药和油井大火造成的大气污染，其影响力远非局限于阿拉伯地区；南美、东南亚热带雨林的过度采伐，其灾难性后果也是全球性的，等等。只有使人们树立全球意识，才能使他们在组织地区生产和经济发展时，不仅能够考虑对本地区的环境影响，而且能够考虑对别的地区甚至全世界的环境影响。

三要加强环境危机意识教育。要通过实例进行环境现状的教育，使人们意识到环境问题已经到了非常严重的地步，对人类造成了巨大损害。只有人们树立环境危机意识，才能增强他们参与环境管理的自觉性。

四要加强环境资源意识教育。要进行环境资源有限的知识教育，使人们意识到自然资源远非“用之不尽，取之不竭”的，而是有限的。只有使人们意识到环境资源的有限性，才能使他们自觉地节约资源，选择简朴的可持续生活模式，从而减少对自然的压力和损害。

五要加强环境法律意识教育。要进行环境法律的基础知识教育，使公民懂得每个公民、法人和组织都享有利用环境的权利，同时也必须履行保护环境的义务；严重污染和破坏环境的行为都是违法的，应承担法律责任；公民对污染破坏环境的违法行为都有检举、控告的权利，遭受损失的有权要求赔偿损失。

六要进行环境公德意识教育。要进行环境公德教育，使公民深刻理解，人们不仅相互之间要讲道德，而且对自然也要讲道德。只有让人们具有环境公德意识，才能更好地约束自己的行为，参加到环境管理者的行列中来，而不是环境破坏者的行列中来。

七要加强环境参与意识教育。要进行参与环境管理的必要性和参与技能的教育，使公民意识到环境管理工作是一项全民的事业，涉及每一个人的切身利益，也需要每一个人的积极参与。只有人们树立参与意识，他们才能自觉、积极地参加环境管理活动、参与环境决策。

环境意识教育从途径看，应该从如下方面进行：（1）通过学校教育，培养学生的环境意识。学生是祖国的未来，通过学校教育，培养一代又一代青少年的环境意识，对于提高整个民族的环境意识具有奠基的作用。在我国，如果没有青少年一代一代环境意识的提高，环境意识就不可能成为全民族深层的自觉意识，那么即使制定了非常好的环境管理战略，也很有可能只是作为一种设想存在，难以变成全民族的实践行动而得到实施。在这个意义上，学校教育对于提高全民族的环境意识和素质具有关键性的意义。通过学校教育，培养学生的环境意识，要结合学生的具体实际情况。对于中、小学生及幼儿，根据他们的年龄特点，开展环境教育要以趣味性、直观性内容为主。通过课堂教学、环境征文和征画、环境智力竞赛以及社会宣传相结合的形式进行丰富多彩的教育，使广大少年儿童初步了解环境管理的意义和知识，培养他们热爱大自然、保护生态环境的良好道德风尚，启蒙他们的环境意识。对高中学生，主要要通过地理、生物、化学等课程的教学进行环境知识和环境意识的教育，也可开设环境学方面的选修课，但要避免教学内容与高中地理、生物、化学等学科的重复。对于非环境专业的大中专院校及各类职业学校的学生，环境教育应具有一定，的强制性、理论性和系统性。要以课堂教学为主，根据所学专业的特点，开设多种环境管理选修课或必修课。如开设环境管理概论、环境建筑学、环境水利学、森林生态学、生态农业学、环境地质学、环境化学、环境物理学等。（2）充分利用广播、电视、电影、报纸、互联网等大众传播媒介进行环境知识普及教育、全民环境意识教育。可通过增加环保题材在新闻类广播电视节目和影片中的比重，及时报道环境管理方面的方针、政策、重大举措、科技成果、经验和典型。鼓励制作环境题材的新闻和科教影片，拍摄一批有关保护和合理利用土地、矿藏、森林、水等自然资源，改善生态环境，防止灾害加剧和物种濒危灭绝等方面的纪录片，拍摄一批有关污染防治、环保法制、沙漠、环境与发展、自然保护区的专题片。还可在各级广播电台开办环境专题讲座，各级电视台举办环保问题电视讲座，并制作适于青少年收听和收看的广播电视节目，举办多种形式的环保宜传活动。（3）通过劳动组织开展政治学习的机会，对在职员工进行环境意识教育。目前，尽管国家非常重视环境意识教育，但是，环境意识的教育从总体上看尚未成为劳动组织在职员工的教育内容，应该从讲政治，贯彻落实“三个代表”重要思想的高度看待环境管理，将环境知识和意识的教育纳入党团组织、在职员工的日常政治学习的内容之中。

环境管理和保护工作，是一个涉及面比较广的社会工作，需要方方面面的人士和组织参与才能保证这项工作的顺利开展。“要增强广大干部群众的环境管理意识和生态意识”，^[11]“广大干部群众都要提高环境意识，积极参与环境管理。”^[12]这是因为，环境管理意识是公众环境管理行动的基础和前提，要使广大公众积极参与环境管理工作，重要的途径就是提高公众的环境管理意识。同时，这也是符合马克思主义的物质和意识的辨证关系原理的。马克思主义认为：意识虽然是客观存在的反映，但是对对物质具有能动的反作用，正确的意识导致正确的行动，对社会具有推动作用，错误的意识导致错误的行动，对社会具有阻碍作用。环境意识作为意识的一种类型亦如此。环境意识是人们对环境问题和环境管理的认识水平和认识程度，又是在此基础上人们为保护环境而不断调整自身经济活动和社会行为，协调人与环境、人与自然相互关系的实践活动的一种自觉性。只有使广大公众树立科学的环境意识，提高他们的环境意识水平，才能使他们积极参与环境管理，推动环境管理工作。

提高公众的环境意识水平，其中最根本的一条根本途径，就是加强环境教育和环境宣传。重视和加强教育宣传工作是我们党的一个优良传统，也是我们党取得革命和建设胜利的重要武器。“宣传思想工作历来是党的工作的一个极其重要的组成部分，是一条重要的战线。革命战争年代如此，社会主义现代化建设时期也是如此。在加快改革开放步伐，建立社会主义市场经济的新形势下，宣传思想工作更具有新的特殊重要性。这条战线涉及各个领域，关系到建设有中国特色社会主义事业的全局。”^[13]“在我国社会主义初级阶级，教育作为经济、政治、文化建设的基础工程，不仅要为现代化建设提供人才和智力储备，而且直接参与各方面的建设事业，为推动各项建设事业做出贡献。”^[14]“要加强环境管理的宣传教育，增强干部和群众自觉保护生态环境的意识。”“要通过教育宣传和其它方面的工作，使这两项基本国策（指计划生育和环境管理，编者注）家喻户晓，人人皆知。”^[15]

加强环境宣传和教育，首先，要使广大公众明确加强环境管理工作的意义。这是提升公众环境意识的基础和前提。“要使广大千部群众在思想上真正明确，破坏资源环境就是破坏生产力，保护资源环境就是保护生产力，改善资源环境就是发展生产力。”^[16]“一定要向群众充分讲清楚，实行计划生育、合理利用资源和搞好环境管理，根本目的是为了维护群众利益。”^[17]当前，尽管环境问题已经非常严峻，但是，许多人尤其是广大农村的群众，对环境问题并不知晓或所知不多，他们不知道环境问题的严重性，不知道环境污染、生态破坏对人们生活质量的影响，更不知道环境管理的目的所在。因此，只有加强环境管理意义和目的的宣传，使公众认识到环境管理工作的重要性，才能增强他们保护环境的自觉性和积极性。加强环境宣传和教育，其次，必须向广大公众普及如何参加环境管理的科学知识。这是增强公众环境意识的关键。“要广泛普及人口资源环境方面的科学知识，增强他们支持人口资源环境工作的自觉性和主动性。”^[18]广大公众参加环境管理必须通过一定的途径、采取一定的方法才能实现，因此，不仅要向广大公众宣传环境管理的意义，同时还要进行如何进行环境管理方面的宣传工作，只有这样才能全面提高他们的环境管理意识水平。

20世纪90年代以来，在以江泽民为核心的第三代领导集体以及胡锦涛为总书记的新一代领导集体的领导下，我国不仅对在校学生进行了环境知识的灌输教育。同时，还充分利用广播电视报纸等大众传播媒介进行了环境知识的普及教育、全民环境意识教育。据“自然之友”统计，1995－1997年3年中，人民日报、新华报、中央人民广播电台、中央电视台、经济日报、光明日报等70多年中中央和地方报刊、杂志、电台经常报道环境问题，其强度增加了一倍多，所占的版面提高了将近两倍。随着环境管理工作和环境宣传教育的广泛开展，公众的环境意识有了较大幅度提高。1996年关于环境管理方面的建议为68件，1998年关于环境管理方面的建议为68件，1998年为104件，2001年为177件；人民群众反映环境问题的意见越来越多，仅2000年环境管理系统就接受来信来访59万件，反映出全国人民要求保护环境的呼声和愿望越来越强烈，环境问题己经成为了人民群众最关心的社会问题之一。2006年初，中央财政设立了污染减排专项资金，重点支持指标、监测和考核三大体系能力建设，紧急启动了减排能力建设的四个项目，总投资24亿元，加上其他方面的投入，中央对地方能力建设的投资共达32亿元，是2006年的4.2倍，达到历史最好水平，有力地带动了地方环保能力建设投入。2007年山西省拿出10多亿元加强污染源自动监控系统等监管能力建设，山东省级财政安排减排监测与执法体系建设资金比上年增加5倍多，四川财政并不宽裕，仍每年投入1亿多元。通过加大投资，进一步提升了环境监管能力，解决了一批长期困扰工作的难题，办成了一些多年想办但没有办成的事情，全国上下掀起了能力建设的新高潮。群众性非政府组织日益增多。除了有较大影响的“自然之友”、“地球村”、“家园”等外，在大专院校、中小学校里还活跃着一大批环境管理团体或环境管理志愿者。公众的环境管理责任感大大增强，关心和参与环境管理的社会各部门、各阶层、团体、组织或个人越来越多；从社会名流到普通百姓，很多人都热心参与环境管理公益活动，并愿意为环境管理牺牲个人利益。