中国环境法律保障功能的完善

二、完善环境法律的保障功能

“十一五规划”强调，各地区各部门都要把保护环境作为一项重大任务抓紧抓好，采取严格有力的措施，加大环境保护力度。这就要求我们建立一个完善的环境法律体系，并使环境法律被不折不扣地执行。做到这一点，就必须要加强环境立法，完善生态保护法律体系将环境管理纳入法制化轨道，这是21世纪开展环境管理工作的必由之路，目前，尽管在环境立法和环境执法两方面取得了可喜的成就，但是，环境管理法律体系仍然不够完善，执法不力、不严的情况时有发生，较大地削弱了环境法律对环境管理的保障功能。因此，在新的世纪，必须进一步通过加强环境立法，完善环境管理法律体系，以及加强环境执法来强化环境管理法律的保障功能。

1.建立完善的环境管理法律体系

到目前为止，以环境管理基本法和单行法为主体的中国环境法律框架体系已经基本形成，一些相关的环境法规、环境标准和环境管理的法规也已确立，标志着中国环境法制建设已取得重大的进展，为今后搞好环境管理工作创造了最基本的条件。然而，随着我国进入全面建设小康社会的阶段，社会主义市场经济体制不断完善，我国加入世界贸易组织，西部大开发如火如荼地进行，城市化发展不断地推进，对环境管理法律提出了新的和更高的要求，环境法律、法规一些弊端、缺陷或不足逐渐暴露了出来。在内容上其不足主要表现为：

一是环境法律、法规强制性和可操作性不强。环境法律、法规的许多条文过于空洞，规定环境管理义务过多，而规定相应的法律责任过少，使得环境法律、法规缺乏强制性和可操作性，同时也影响了其权威性。二是存在一些亟需填补的立法空白。比如涉外环境管理法律，法律规定大多局限于宪法、环境管理法的原则规定，缺乏配套实施机制，特别是适应环保产业化、市场化的扶持政策措施几尽空白。关于有毒废物、化学危险物品、核安全、放射性物质污染防治的法律规范也几乎是一片空白。三是不同部门和层次的环境立法缺乏统一规划协调。四是地方立法特色性不强，可操作性较差。五是在国家环境法律、法规中，行政管理法规较多，经济法规不足，无法满足环保新形势的需要，比如，长期以来存在的环保投入不足的问题亟待通过国家立法加以解决，生态建设补偿问题急需相应的经济立法，资源开发、利用与补偿愈经济立法，由征收污染费改为征收污染税也需要经济立法。六是形成于体制转换与社会转型时期的不少法律规范内容已不适应社会发展需要。七是环境法律重行政主导，轻公众参与和经济手段。在适用对象方面，其缺陷主要表现为：大中城市利益中心和工业企业中心主义特征，侧重于东部沿海发达地区、大中城市的环境利益；环境法律制度主要依据大中城市和工业企业而创设，并未周密考虑适用于小城镇建设、乡村及乡村企业、西部欠发达地区的环境特征与管理机制。因此，要强化法律对环境管理的保障功能，首要的就是要加强环境立法包括协调整合既成法与填补立法空白，形成一套良好、科学而完善的环境管理法律体系。

针对上述情况，解决和处理好环境问题，加强环境管理工作，就必须要加强国家环境立法。在法律体系中，国家法律是主体，是最高层次的法律，是其它层次法律的制定依据。所以，加强国家环境立法是环境法制建设的首要任务。

第一，在宪法中明确规定公民环境权，作为公众参与环境管理的立法依据，并将环境民主与环境法制有机结合起来，以落实公民道德与自然权利相关的一项基本人权，推进环境法治进程。由于公众是环境公害的直接受害者，对环境状况最了解、最敏感，是完善和实施环境立法的根本动力来源，因此无论在理论上还是在实践中，国际社会与世界各国都十分重视社会公众在环境立法实施过程中的重要作用，强调维护公众正当环境权益，特别是知情权、参与权和获得救济权等程序意义上的环境权，使行政机关、司法机关等的公力实施与公民私力实施密切配合，以求收到良好的实施效果。我国环境立法对公众参与环境保护也作出了原则性的规定，如《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”；1996年修改的《水污染防治法》增加了“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”的规定；《建设项目环境保护管理条例》第15条规定：“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见”等等。几年间，我国先后颁布了《民用核设备安全监督管理条例》等3部行政法规，出台了2件环境犯罪的司法解释，发布了14件部门规章和200多项环保标准，并对《水污染防治法》进行了修订，环境法律法规标准体系更趋完善。2007年发布了《国家环境与健康行动计划》，制定了6项环境污染物健康损害判别标准，启动了淮河流域癌症综合防治工作。

第二，整合完善作为传统环境法基本内容与在现代环境法中依然重要的污染防治法，如梳理其中与环境基本法重复的条款；强化程序性与实施性的规定；吸收既定且已付诸贯彻的各类规章中的主要环境标准并使之法律化；补充制定针对有毒废物、化学危险物品、核安全、放射性物质污染防治的法律规范。

第三，整合生态环境建设法（生态保育法）领域内的单行法律法规。除了在环境基本法中补充其起统率指导意义的原则条款外，要着力解决目前相关立法各部门条块分割而不利于生态系统保护的问题（如《水法》、《矿产资源法》、《水土保持法》、《农业法》《自然区保护条例》、《森林法》等不利于对水资源、水环境整体保护的规定应革除）；另外，还要填补诸多领域的立法空白（如国土整治、农业区域规划、村镇规划等无法可依的局面应有所克服）。

第四，在涉外环境立法领域、融入WTO规则与国际环境公约要求。完善贸易中的环境管理管理法规，特别是涉及人类健康、动植的生命安全、公共安全产品强制性认证以及全球环境管理（如削减和淘汰消耗臭氧层物质）等方面的国内配套立法工作；加强与国际社会的环境交流合作，借鉴其在环境标准管理方面的立法经验，出台适用于我国使用的环境标志、环境标准管理体系的实施法规，并对环境税收、生态标志、绿色包装、绿色检疫等环保市场准入制度做出规定；强化外贸与引资项目环境管理、制定和完善制止国外对我国可能进行的“生态侵略”、“污染转嫁”方面的法规；在立法过程中，提高公开性、透明性的要求，完善环境执法机制，保证法律法规的有效实施。^[1]

第五，继续保持《环境管理法》作为综合性环境基本法特征，但必须克服某些立法缺陷。即淡化污染防治色彩，增加可持续发展的立法宗旨，增加有关生态保育与资源保护的原则性规定；明确环境管理主体的权利、责任和义务、环境管理基本政策、主要对策（基本制度）；补充环境资源管理体制与管理机构的权责规定、以及涉外环境法的原则性规定（如开展国际环境合作交流的原则、程序等）。其中，明确各行为主体的权利、责任和义务尤为重要。不仅要从法律上规定各种行为主体必须怎么做，还要规定违反国家法律必须要承担什么样的法律责任，应当受到什么样的法律制裁。在这方面要解决三个问题：一是从法律上明确地方政府关于环境管理应承担的具体法律责任。比如违反国家环境管理的有关政策和法规，造成区域性环境污染和生态破坏的法律责任，不执行环境与发展综合决策的法律责任，干扰和阻挠环保部门严格执法监督的法律责任等。二是从法律上明确环保执法部门应承担的法律责任。比如环保部门不作为，不认真履行国家建设项目管理条例而造成重大环境问题的法律责任，有法不依、以权代法、执法犯法行为的法律责任等。三是从法律上明确环境污染和生态破坏行为应承担的法律责任。

第六，加强国家环境经济立法。利益、需要是引发行为的根本动因，可以说一切生产行为、资源开发行为和生态建设行为归根结蒂都是直接或间接的经济行为，而在市场经济条件下，规范和调整这些经济行为的最基本手段就是经济手段。因此，加强环境经济立法是国家环境法制建设的当务之急。特别是生态建设补偿问题和资源利用的补偿问题，目前还处于无法可依的状态，由于缺乏有力的法律保障，生态建设与生态保护的速度远远低于生态破坏的速度，使“谁利用、谁补偿、谁破坏、谁恢复”的环境政策无法落实。长期以来形成了“保护者没有补偿，利用与破坏者受益”这样一个荒诞的、违背规律的现象。在这样的条件下，有谁还愿意增加生态保护投入，做这种“赔本的买卖”？因此，加强环境经济立法是中国环境法制建设的头等大事。环境经济立法主要包括环保投入立法、生态建设补偿立法、资源利用补偿立法、污染税立法等。^[2]

除了通过国家立法来加强环境管理和保护工作外，还要加强地方环境立法。中国地域辽阔，各地情况十分复杂，国家的环境法律、法规不可能涵盖和解释司法实践中所有的法律现象，这些情况决定，在加强国家环境立法的基础上，还必须加强地方环境立法，作为国家环境立法的补充。实践证明，凡是制定了具有针对性的地方环境法规的，其环境管理工作都比较出色。因为这些地方的环境法规弥补了国家环境法规的不足和局限性，强化了环境执法监督力度。

一要加强地方环境行政立法。地方环境行政立法要着重于执法程序和执法规范。例如，制定《环境噪声污染防治法》实施细则、《固体废物污染环境防治法》实施细则、机动车污染防治地方行政法规、白色污染防治地方行政法规、产业结构调整地方行政法规、环境监督执法规范、环境标准管理行政法规、第三产业环境地方行政法规、综合利用地方行政法规、自然保护地方行政法规和污染事故处理执法规范等都属于地方环境行政立法的范畴。

二要加强地方环境经济立法。相对于地方环境行政立法而言，加强地方环境经济立法更为迫切。各地方要根据本地区的实际情况，以国家的环境经济政策和环境经济法律、法规为指导，制定更加有效、更加规范、更加具体、更加严格的环境经济法规。主要包括行业污染防治、废物综合利用、“白色污染”防治、推行清洁生产、社会噪声污染防治、生态补偿和资源利用、产业结构调整的地方经济法规等，使地方环境管理工作更加有所遵循，以强化环境管理。(www.chuimin.cn)

在地方立法方面，东部沿海地区的许多省份和城市做得比较好，而西部经济相对落后地区的省份和广大农村则存在较大的差距。因此，在今后的环境管理实践中，必须特别注意加快西部地区、农村地区的地方环境行政立法和经济立法。

2.确保环境法律法规的贯彻执行

在中国特色社会主义市场经济的进程中，我们强调加强环境执法，确保环境法律被不折不扣地执行，就必须对环境执法的各主体的类型、关系、地位等问题作进一步的认识和了解。只有这样，才能够使各执法主体在执法的过程中，各行其职、各负其责。

首先，理顺执法主体之间的关系。目前环境管理由环境管理行政主管部门实施统一监督管理，环境管理行政主管部门是专职的环境执法部门，但是，环境执法的主体，除了各级政府环境管理行政主管部门外，还有司法机关、国家海洋行政主管部门、港务监督部门、渔政渔港监督部门、军队环境管理部门、各级公安、交通、铁道、民航管理部门、县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门等十多个相关部门。换而言之，我国环境执法是由多个部门分别或共同进行的，具有多部门性的特点，实行的是统一执法与分级、分部门执法相结合的环境执法体制。由于环境执法是由多部门共同进行的，因此，在执法上就很容易出现执法主体之间为利益争着管或推诿不管的肘制现象，从而影响了法律效用的发挥。因此，要加强执法的力度，确保环境法律被有效执行，最必要的条件就是要理顺执法主体之间的关系，使各环境执法主体之间能够协调配合。

当前，尽管环境管理由环境管理行政主管部门实行统一监管，但在哪些方面监管、如何监管以及监管的方式、手段，特别是如何相互配合，对这些重要问题现行法律、法规缺乏明确的界定。例如现在防沙治沙执法归林业部门，水资源保护执法归水利部门，农业环保执法归农业部门，社会生活噪声执法归公安部门，土地利用和矿山开发坏保执法归国土资源部门，海洋污染防治归海洋部门。我国入世后面对的一些重要问题如绿色食品等环保产品的认证、环保产业及产品市场准入等方面，也都有相应的执法部门。这种状况，是当前和今后一个时期环保执法工作中的重要特点。所以需要进一步通过法律，对环境管理行政主管部门的监管的内容、方式、手段以及各有关执法主体的职责和执法主体之间的关系进行规范，理顺各执法主体之间的关系，避免多头执法、交叉执法和执法不到位、执法不作为。尤其要防止和克服部门之间借执法来争夺各自的利益，损害环境管理整体利益。

其次，提高环境执法地位。现在我们正面对这样一个矛盾的事实：一方面，国家在法律上赋予了环保部门开展环境管理的统一监督管理职能，并要求环保部门要从严执法，加大执法力度；另一方面，国家法律又没有赋予环保部门更多的、强有力的、直接的执法权，面对许多严重污染或破坏环境的违法行为，环保执法人员无法像交通警察立刻扣押汽车司机驾驶证那样，也不能像工商行政管理人员吊销营业执照那样立刻停止单位或个人污染或破坏环境行为并进行即时的行政和经济处罚，使环保部门在具体的环境执法过程中感到力不从心。因此，要加大环保部门的执法监督力度，就必须尽快结束环保部门现有的执法地位与环境管理作为基本国策的地位不协调的局面，提高环境执法的地位，使环境执法具有强制性和权威性。

一要通过法律授权提高执法地位。应加强国家立法，从法律上给环保部门赋予更多的环境执法权，由监督管理的职能上升为执法监督的职能，特别是增加现场执法的权力和职能。^[3]比如，增加环保部门有关环境管理的统一指导和综合协调权；增加环保部门对地方政府开展区域环境管理的监督权力；增加污染限期治理、关停和限期淘汰的决定权；增加环境污染和生态破坏的现场处罚权；增加停止污染损害和生态破坏的强制执行权，等等。

二要通过政府授权提高执法地位。基于环境管理工作具有跨行业、跨领域的特点，国家和地方政府制定的环境管理行政法规不可能像其它行业行政法规那样易于操作和实施，这实际上在一定程度上限制或降低了环保部门可以独立行使的执法权。因此，为使环境管理部门能够有效地开展执法工作，国家和地方政府还应该通过行政法规赋予环保部门更多、更大和独立的环境执法权限。比如，授予服务性行业环境污染的经济处罚权，生态破坏的经济处罚权，社会噪声污染设施现场罚没权和施工噪声强制管理权等等。通过制定地方行政法规赋予环保部门的执权力，是提高环境执法地位的另一条重要途径，在很多情况下比国家法律授权更为有效。

再次，加强环境执法队伍建设。“徒法不足以自行”。环境管理执法工作人员是环境执法的主体，没有一支优秀、过硬的环境执法队伍，再好的环境管理法律也难以得到切实的贯彻实施。当前，环境执法工作存在执法不力的问题，在很大程度上是因为环境管理执法队伍力量薄弱，执法队伍的政治、业务素质不高，不适应和不胜任环境执法工作需要状况所致。因此，为提高环境执法水平和执法质量，必须按照江泽民同志提出的“思想好、作风正、懂业务、会管理”的要求，建设一支作风过硬、业务精通的高素质的环保执法工作队伍。一要加强对环境执法工作人员的培训。要从抓政治、业务学习入手，通过在岗学习与脱产培训相结合的方式，增强执法人员的事业心和责任感，培养执法工作人员敢于执法、敢于碰硬的作风，提高环境管理执法人员的专业知识以及准确熟练地运用法律法规解决实际问题的技术和能力。二要加强环境执法研究。及时解决执法中出现的问题，交流工作经验，是提高执法水平和执法质量的有效途径。上级机关不仅要定任务，提要求，还要加强对下级的工作指导；帮助基层解决执法中遇到的困难。三要强化执法人员执法资格管理。对于合格执法人员才能办理和年检执法证件，对于不合格的执法工作人员要调离执法岗位。

最后，加强执法监督力度。随着环保执法的深入，监督机制越发显得重要，它是保证环保执法沿着正确的方向发展的必不可少的条件，因此，应完善环境执法监督机制，加强环境执法监督。

一要加强环境执法检查。环境执法检查是指国家权力机关及有关部门以环境法律法规为依据，对地方各级政府、环境管理行政主管部门以及企事业单位贯彻执行环境管理方针、政策、法律、法规的情况进行自上而下全面检查的法律监督活动，是环境执法监督机制的重要组成部分。从1993年起连续4年全国人大环境与资源保护委员会和各省、自治区、直辖市人大，分别与国务院环境管理委员会和省、自治区、直辖市政府共同在各地进行了大规模环境执法检查，并召开了淮河流域和太湖流域的水污染防治执法检查现场会。检查期间，检查团责成地方政府查处以及地方政府依法自行查处环境违法案件达6000余件，解决了一批久拖不决、群众反映强烈的问题。国家权力机关直接检查环境执法和实施监督，标志着中国环境执法监督出现飞跃。这种机制在客观上增强了环境执法力度、提高了环境执法质量，应当长期坚持下去。

二要加强司法监督。环境行政诉讼是监督和促进环境行政机关严格执行环境法律、法规的重要手段。我国以往的环境立法和司法实践对于环境行政机关严格执法重视不够，比如我国环境法律法规虽然规定了环境管理行政主管部门对环境管理工作进行监督管理的各项要求，但对环境管理行政主管部门是否依法履行这些职责却缺乏相应的法律监督和制约，表现为各项法律法规在“法律责任”一章中较少或没有关于追究环境管理行政主管部门责任的规定。环境行政诉讼可以消除上述弊端。通过司法审查，环境管理行政主管部门违法或不当的行政行为就会被撤销或变更，行政失职或不作为也要承担相应责任。这样，可以加强环境管理行政主管部门的责任心，促使其严格执行环境法律、法规；同时，即使发生违法行政行为，也可以通过司法途径使公众得到及时赔偿与救济。对部分环境管理行政主管部门工作人员的严重渎职行为，应及时移交司法机关处理。《中华人民共和国刑法》规定：“负责环境管理监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大污染事故，致使公共财产遭受重大损失或者造成人身伤亡等严重后果的，处三年以下有期徒刑或拘役。”

三要加强内部监督。在环境管理行政主管部门内部建立强有力的执法监督约束机制，是确保依法行政的最直接举措。应在环境管理行政主管部门内部全面推行执法责任制，将具体执法单位、部门的职能、执法任务和权限结合起来，并明确执法尺度和运作程序的要求，以签订责任书的形式、通过各项保障制度和考评制度使责任制各项内容得到落实。行政复议是行政机关上下级之间的一种执法监督与制约。有复议任务的环境管理行政主管部门，应当认真履行法律赋予的行政复议监督职能，依相对人的申请，依法对引起争议的环境行政处罚或者其他具体环境行政行为进行复查，并做出相应裁决。^[4]

四要加强社会监督。群众的眼睛是雪亮的，群众的力量是无穷的，因此，社会公众（包括人民群众、环境管理非政府组织和社会舆论机构等）对环境执法的监督是一种对环境执法部门和工作人员最具有压力的监督机制，所以，要确保环境管理机构和环境执法人员严格执法，就必须加强对环境执法工作的社会公众监督。首先，要完善公众参与机制。参与是监督的前提和基础，同时也是法律赋予人民的权利。《中华人民共和国宪法》规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。所以，各级政府的环境管理行政主管部门要为社会公众提供参与的机会，定期向社会发布环境状况公报，增加执法透明度和决策公开化，对生态或居民生活有重大影响的建设项目要听取居民的意见，召开行政执法公开听证会时公民有权参加旁听。其次，要健全信访制度。群众对环境问题的举报和控告是环境执法监督的重要途径，各级环境管理行政主管部门应健全信访制度，设立举报电话并向社会公开，指派专人接待和处理群众的举报和控告，及时查处环境违法行为，并将查证处理结果及时反馈给举报人和控告人。再次，要加强舆论监督。舆论监督是社会监督的最有效形式。近几年来，各种媒体对环境问题作了大量的揭露和剖析，引起了社会各界普遍关注，形成了有利于环境执法的社会舆论，但同时也对环境执法工作提出了更高的要求。各级环境管理行政主管部门应重视并勇于接受新闻舆论的监督，树立起环境管理行政主管部门依法行政、敢于碰硬的公正执法形象。