中国共产党环境管理思想研究：实践效果与环境决策

2023-11-30 理论教育版权反馈

【摘要】：所谓环境与发展综合决策是指将政府的重大决策行为和决策过程看作一个系统整体，而将坏境和资源承载力看作是决策问题中与经济问题对等的两个重要方面，进行综合考虑、综合平衡。实施环境与发展综合决策，不仅完全依赖于地方政府领导人的自觉意识，而且要有保障机制。因此，必须积极采取措施，促进经济和环境综合决策机制的建立和完善。而法律是使经济和发展综合决策制度具有强制性的最有效工具。

一、实施经济和环境综合决策

俗话说，凡事预则立，不预则废。环境管理也如此。要有效地保护环境，就必须坚持预防为主的原则，即从“源头”预防环境问题的产生。为此，首先就必须从决策层次协调好经济发展和环境管理的关系，防止经济发展对环境造成破坏，即对经济发展和环境实行综合决策。所谓环境与发展综合决策是指将政府的重大决策行为和决策过程看作一个系统整体，而将坏境和资源承载力看作是决策问题中与经济问题对等的两个重要方面，进行综合考虑、综合平衡。综合决策是对传统决策的挑战，是实施可持续发展战略的必然要求。

实施环境与发展综合决策，不仅完全依赖于地方政府领导人的自觉意识，而且要有保障机制。这种机制是从法律和制度角度对决策主体的一种制约和限制，以确保综合决策的制度化和规范化。有了这种机制，环境管理才能成为地方政府的自觉行为，才能始终贯彻于经济活动的全过程，才能在决策阶段落实“三同步、三统一”的环境管理方针。否则，综合决策只能是空中楼阁、纸上谈兵。可以说，建立综合决策机制，是实施可持续发展战略中最重要、也是最困难的事情，是关系到环境管理作为一项基本国策能否在各级地方政府决策层次得以落实的原则性问题。

近几年来，国家加强了宏观决策的调控和管理，在一些关系到国家发展的重大问题上实行了综合决策。但是作为一项制度而言，它还非常不完善，还存在着很多问题需要解决。一是缺乏法律支撑，没有强制性；二是缺乏公众参与、监督，没有完善的参与、监督制约机制；三是缺乏规范性，没有明确的评判标准，因而缺乏可操作性。由此，就出现了“国家政府积极、环保部门着急、地方政府消极”的局面，导致综合决策流于形式。因此，必须积极采取措施，促进经济和环境综合决策机制的建立和完善。

1.增强经济和环境综合决策的强制性

在环境管理中，尽管行政和经济手段是强化环境管理必不可少的手段和方法，具有积极主动的作用。但他们又无法离开法律的有效配合和协调，因此，我们必须重视和加强环境法制建设，学会运用法律手段管理环境。否则，环境管理就可能流于形式，现有的环境问题就无法或难以解决，社会生产也就很难持续稳定地向前发展。因为法律办法是管理环境的一种最重要的手段，它在我国现阶段以至将来在调整各种环境管理关系，实现环境管理的目的，完成环境管理的任务等方面，环境法和其它部门法一样，都是反应统治阶级意志，并由国家制定或认可的，是以强制性的方式来保证实施的行为规范。因此，一切企事业单位和个人，不论他是属于全民的、集体的或是个人的，也不论职务高低与权力大小，都没有超越法律之上的特权，都必须严格贯彻落实环保法规。谁违反了环保法规并造成了法律所规定的后果，谁就自然要受法律的制裁或承担相应的法律责任。这种强制力和约束力是单纯运用行政和经济手段所望尘莫及的。

一个没有强制性的制度是一个低效或无效的制度。要使经济和发展综合决策成为一个有效制度，被地方政府普遍遵循，就必须使其具有强制性。而法律是使经济和发展综合决策制度具有强制性的最有效工具。自1998年国家环保总局将建立环境与发展综合决策制度列入《全国环境管理工作（1998－2002）纲要》以后，各地有关发展与环境综合决策的立法活动相当活跃。1999年7月，江苏省委、省政府颁布了《关于加强环境与发展综合决策的通知》，指出：必须将“制定与生态环境密切相关的地方性法规和规章，制定国民经济和社会发展中长期规划、计划，制定环境、资源、能源、产业、城乡建设等重要技术经济政策，开发区域国土整治，实施重大开发和基础设施建设项目，推广应用重大新技术、新材料、新产品等经济社会发展活动”纳入环境与发展综合决策范畴；2001年，吉林省政府发出了《关于实行环境与发展综合决策的通知》；2003年，河南省焦作市政府出台了《关于实行环境与发展综合决策的意见》；2005年，南京市政府出台《关于加强环境与发展综合决策的意见》。这些意见的出台和实施，充分表明了全国各地对发展和环境综合决策的重视已上了个新的台阶。但是，关于发展和环境综合决策的法律还很不完善，政策中的规定多是原则式、倡导式、宣言式的规定，没有明确具体、详细的规定，在实际操作中无所适从，在我国行政决策中实施起来也有一定难度，并且在实际决策中真正贯彻综合决策的原则，实施综合决策的法律制度的单位、部门、事项很少。

综合决策没有形成有法律、法规明确规定的可操作规则，在许多法律中，没有明确规定环境与发展综合决策的内容，至多也是一句原则性的规定，如，把环境管理纳入到发展计划之中，既没有制定“实施细则”，也没有对如何“纳入”作些可操作性的规定。因此，必须加强立法工作，为经济和环境综合决策制度提供法律保障和支撑。国家要制定一些行政法规和规定，如《中华人民共和国环境与发展综合决策条例》，或《关于加强环境与发展综合决策的办法》等，修改完善环境与发展的综合决策相关的法律、法规，部门规章、地方性法规、地方规章及其他规范性文件也应该考虑环境因素、环境影响，明确地方政府在实施环境与发展综合决策问题上的权力和责任，依法建立重大决策责任追究制度。通过立法规范政府的决策行为，在法律的监督下履行地方政府保护环境的责任与义务，兑现政府的环境承诺。将可持续发展所涉及到的主体利益关系运用法律加以规范，这是建立综合决策机制的大前提。

2.建立健全综合决策监督检查机制

综合决策机制要求有一个完备的决策监督体制与之相适应。将各部门及其领导的决策行为置于环境法的监督之下，可以有效防止他们滥用职权、超越职权，或规避法律、逃避责任，并在决策者违反法律或构成犯罪时依法及时追究其相应的法律责任，借以敦促各级政府与相关部门依法行政，增强环境法的权威性，维护环境法的统一与尊严。

结合我国现行的法律监督机制，建立与完善我国的综合决策监督检查机制应当在以下几个层面上多加努力：一要加强、完善各级人大对行政决策部门的定期或不定期的执法监督检查制度，如定期听取下级政府综合决策工作汇报并开展定期工作检查。二要加强、完善人民政协和民主党派通过视察、访问、调查研究等形式对行政决策部门的监督。三要充分利用社会舆论、公众团体和广大群众的力量，发挥它们对行政决策部门的监督作用。

3.建立健全综合决策考核、奖惩制度(www.chuimin.cn)

人是社会的人，存在着多方面、多层次的需要，如晋升的需要、尊重的需要、对物质利益的需要，因此，要使综合决策制度被普遍遵循、认真地执行，就必须建立一个科学的综合决策激励机制。为此，就必须建立和健全综合决策的考核、考评和奖惩制度。

第一，要改革领导干部的绩效评价标准和评价程序，要运用制度化的目标管理方法，把贯彻执行经济和环境综合决策制度的情况作为各级地方政府领导和决策者的政绩考核内容，纳入到各级地方政府的任期目标之中，与晋升、晋职等联系起来。

第二，为了给考核、考评、奖惩提供依据，要运用定量化方法，建立一个科学的、切实可行的、明细的经济和环境综合决策考核、考评指标体系和指标标准体系。当前，有的地方将“三同时合格执行率”、“水污染防治设施运行率”作为考核指标，这是不科学的，混淆了目的和手段的关系。考核指标应该主要指向最终结果，也就是说，考核的标准不是看是否对某决策问题进行了环境和经济综合决策，而应该看经济和环境综合决策的效果，如果走了一个综合决策的过场，而综合决策的效果不好，比如决策项目实施后没有达到防止环境破坏的效果，不能说是真正、有效地执行了经济和环境综合决策制度。

第三，必须建立一个完善的综合决策考评办法。经济和环境综合决策执行效果的考评，当然应该有地方政府的上级主管部门参加，但是，仅仅靠上级领导和主管部门考评是考不出动力和压力的，所以，对经济和环境综合决策制度执行的考评，应该坚持上级主管部门考评与群众考评相结合的方法。地方政府对辖区内环境质量负责的实际上是对人民群众负责，所以，本区域的社会公众最有权利和资格充当考评主体，同时也最能够考出动力和压力。

第四，要严格执行奖惩制度。政府是决策主体，这不仅意味着政府具有至高无上的决策权力，也意味着政府要承担由此而引发的一切后果所具有的连带责任。比如环境问题、经济问题、人口问题等。因此，建立环境与发展综合决策机制，在对这种权力和责任做出程序化、强制性的法律规定，明确地方政府在重大决策问题上所应承担的责任和义务后，就必须通过考核、奖惩制度使之对决策效果承担责任。要严格按照规定落实奖惩制度，克服考不考一个样，考好考不好一个样的现象。对于执行环境与发展综合决策制度不合格的，要实行晋升否决制，对于造成严重后果的，要依法追究法律责任。如果不能严格执行奖惩制度，政府的决策行为不受法律制约，决策领导对由于错误决策所造成严重的环境问题不负责任，那么经济与发展综合决策制度就永远也建立不起来。

第五，要将环境和发展（经济）综合决策制度与环境管理目标责任制紧密结合，以发挥两项制度的整体作用。

4.建立健全环境影响的评价制度

环境影响评价制度是保障科学民主决策的重要制度，是综合决策的前提和依据。各级政府应当严格执行《环境影响评价法》，开展对各级政府和有关部门的与环境问题密切相关的重大经济规划和建设项目的环境影响评价。要丰富环境影响评价的内容，环境影响报告书中应增加包括申请方案在内的一切合理的可供选择的替代方案和对突发性环境风险的分析，为政府的决策提供科学依据。要提升环境管理在各项决策特别是经济发展决策中的作用，必须坚持和加强“环保一票否决制”。

5.建立健全部门合作与协商制度

综合决策机制要求环保部门与经济管理部门在制定、执行有关决策时进行广泛的合作，并采取协调一致的行动。在贯彻执行有关的政策与计划时，各部门通过相互协调、积极配合，严格执行环境法律法规，可以有效防止各部门之间“争权夺利、推诿责任”，堵塞执法漏洞，不致于再出现“有权的无力管、该管的没有权”的现象。

沟通决策各部门和决策涉及的各利益群体是综合决策顺利、成功进行的关键。因此必须建立健全部门合作与协商制度作为综合决策体制和组织上的保障。这就要求：（1）由各部门合作制定保障综合决策顺利实施的法规，作为综合决策机制的法律基础。（2）由各部门共同确立执行综合决策的职能分工，确定人员组成、职权范围及活动程序。（3）为各级政府、相关部门和有关利益群体参与者参与综合决策提供培训。（4）进一步健全各级政府环境管理行政主管部门统一监督管理、有关部门分工负责、齐抓共管的环境监督管理体制。

中国共产党环境管理思想研究：实践效果与环境决策

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