建立完善的法律保障机制

二、建立完善的法律保障机制

要使环境管理顺利实现，必须建立完善的法律保障机制，走法制化道路。1998年3月15日，江泽民同志在中央计划生育和环境管理工作会议上明确指出：“要把环境管理工作纳入制度化、法制化的轨道。”^[5]他的这一论述是完全正确的。2002年3月10日，江泽民同志又进一步强调：“人口资源环境工作要切实纳入依法治理的轨道。”^[6]

依法治国是我党领导人民治理国家的基本方略。依法治国，加强社会主义法制建设，是邓小平理论的重要组成部分，同时也是江泽民同志的一贯思想。1996年，在中共中央举办的中央领导同志法制讲座结束时的讲话中，他就明确指出：“加强社会主义法制建设，依法治国，……是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。”^[7]江泽民同志的这一思想得到了党的十五大的肯定，并被确定为党治理国家的基本方略。所谓“依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。”^[8]“保证国家各项工作都依法进行”理所当然应该包括环境管理工作，因为环境管理是我国社会主义现代化建设中的一个十分重要的方面和长期的基本国策。2005年12月，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。《决定》指出，要充分认识做好环境保护工作的重要意义，用科学发展观统领环境保护工作，协调经济社会发展与环境保护，切实解决突出的环境问题，建立和完善环境保护的长效机制，加强对环境保护工作的领导。可见将环境管理纳入制度化、法化的轨道，是依法治国的基本要求和具体体现。正如江泽民同志指出的：“资源环境工作要切实纳入依法治理的轨道。这是依法治国的重要方面。”

同时，环境管理主张人与自然的和谐统一，提高环境质量。但是这是一项庞大而又极其复杂的系统工程，涉及政治、经济、文化、教育、科学技术、人口、社会保障和资源等各个领域，贯穿于生产、流通、消费等社会生活的全过程，关系每个公民、企事业单位、社会组织、国家机关的利益，关系国家的长期繁荣昌盛。由于环境管理涉及面广，利益关系错综复杂，因此，只有运用法律这一“社会关系的调节器”来规范和调节社会各个层次、各个系统的行为，才能使环境管理行之有效。因为，法律规范是以规定人们的权利和义务为主要内容的，具有强制性特点，能够协调复杂的社会关系。

构建和谐社会，实现人与自然的和谐共处，必须建立完善的法律保障机制，必须做好以下几个方面的工作：

1.完善环境管理法律体系

环境法律如同其它法律一样，是统治阶级意志的体现，是以国家强制力保证实施的行为规范。所以，只有把法律贯穿于环凌管理的始终，并对行政、经济手段予以制约和指导，才能使强化环境管理不致于成为一句空话，而具有真实的内容，也才能使国家管理环境的任务，国家保障自然资源的合理利用，保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其它公害的目的得以实现。以法律保障环境管理工作，首先必须有一个健全的环境管理法律、法规体系，做到有法可依。否则以法律保障环境管理工作就无法实现。

党的十一届三中全会以来，特别是20世纪90年代进入社会主义市场经济阶段以来，在邓小平和江泽民同志依法治国思想的指导下，随着我国政治、经济形势的根本性转变，环境法制建设获得了蓬勃发展，初步形成了适应社会主义市场经济体制的环境法律和标准体系，环境管理工作逐步走上了法制化的轨道。1997年，在中央计划生育和环境管理工作会议上的讲话中，江泽民同志就指出：“我国已经初步建立了符合国情的环境管理法律体系。”^[9]在江泽民同志将环境管理纳入制度化法制化思想的指引下，近年来，我国又加快了环境管理的立法工作，环境管理法律法规体系比以前更加完善。截止2002年，除宪法关于保护环境和自然资源、防止污染和其它公害等规定外，国家共颁布了9部环境管理法律、13部资源保护法律和40多部环境管理法规、90多项环境管理规章、1050多地方性环境管理规章，制定了450项国家环境标准。此外，近年来修改或新制定的《刑法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》等法律，对于促进和保障国家经济和社会的可持续发展也发挥了重要作用。

江泽民同志认为，为更好地通过法律保障环境管理工作的进行，要与时俱进，根据形势的变化不断调整、完善环境管理的法律法规体系。他指出：“我们要不断完善社会主义市场经济条件下的环境管理法律体系，为强化环境管理工作提供强有力的法律武器。”^[10]“要完善人口资源环境方面的法律法规，为加强人口资源环境工作提供有力的法律保障，促进人口资源环境工作走向法制化、制度化、规范化、科学化的轨道。”^[11]目前，尽管我国有关环境管理的立法己经取得了较大的发展，但是，有关的立法及其实施仍不能充分适应中国社会主义市场经济和环境管理的需要，面临一系列挑战和问题，因此，还必须按照江泽民同志的思想不断完善环境管理法律法规体系。

2004年3月，胡锦涛总书记在中央人口、资源与环境工作座谈会上对树立和落实科学发展观提出了“四个必须”，其中第一个必须就是“必须坚持以经济建设为中心”并特别强调指出，“科学发展观，是用来指导发展的，不能离开发展这个主题，离开了发展这个主题就没有意义了。”一段话具有划时代的深刻寓意。科学发展观的内涵是全面、协调、可持续发展，是为了防止片面追求经济增长速度而导致各种关系不协调。各种关系包括人与人的物质利益关系和人与自然的关系。2007年10月，胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“科学发展观，是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继续和发展，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。”协调人口、资源、环境与发展之间的关系，必须坚持科学发展观，寻求一条人口、资源与环境相互协调的可持续发展的道路。

2.普及环境管理法制教育

环境管理法制教育是完善、保护和改善环境，实现人类可持续发展战略的一条必由之路。^[12]环境宣传教育环境管理法制教育应从多方面入手：首先，将环境教育作为学校教育的组成部分，在各个层次的学校教育中都把环境教育作为不可缺少的部分，使环境教育系统化、科学化。其次，借助“地球日”、“世界环境日”等进行主题环境教育活动，借助强大的舆论工具，增强教育的功效。最后，通过广播、电视、公益广告、文艺活动等多种多样的方式进行宣传。当前世界各国普遍高度重视的教育领域，被视为从根本上解决日益严重的环境问题。只有普及与环境管理有关的法律知识，增强全民族的环境管理法制观念，才能从根本上促进经济社会又好又快地发展，构建社会主义和谐社会的新局面。“要加强资源环境方面的法制宣传教育，普及有关法律知识，使企事业单位和广大群众自觉守法。”^[13]

这些论述深刻地阐明了这样两个道理：第一，要使环境管理法律被人民群众普遍遵守，并变为他们的自觉行动，就必须提高全民族的环境管理法律意识。第二，要提高全民族的环境管理法律意识，就必须大力开展有关环境管理法律的宣传教育。江泽民同志的这个论述有着深刻的理论和现实根据。马克思辩证唯物主义理论认为，任何人的行为都是在一定的思想、态度、价值观念支配下发生的，要使人们普遍遵守法律法规，首先就必须让人人知法，使之具有相应的法律意识。否则人人守法的目标就根本不可能实现。而要使人们知法，树立法律意识就要进行宣传教育，灌输环境法律法规有关知识，让人们了解自己的法律责任、义务以及权利。在环境管理法律方面，情况也不例外。因此，要使人们遵守环境管理法律法规，同样应该通过加强环境管理法律法规的宣传教育来提高人们的守法意识和法律监督意识。改革开放以来，尽管我国制定了一系列的法律法规，基本形成了与我国国情相适应的法律体系，但是，不按环境法规行事的现象层出不穷，实际工作中有法不依、执法不严、以权代法的事时有发生。其中一个十分重要的原因在于我们的环境法规的宣传教育还不够深入，全体人民的环境法制观念还没有得到普遍提高。因此，从实践的层次上看，也只有加强与环境管理有关的法律、法规的宣传教育，提高人们的环境管理法律意识，才能实现环境管理法律、法规对环境管理的保障作用。

要大力加强环境管理宣传教育的思想，切实抓好环境管理和保护工作，必须做到：(www.chuimin.cn)

首先，要把环境管理宣传工作纳入各级党委宣传部门的工作重点，统筹规划、统筹安排、有所侧重。新闻媒体要开辟专栏、专版和专题节目，组织开展经常性的宣传活动，利用广播、电视等现代信息传媒手段向广大群众向宣讲环境知识、环境管理法制、环境管理政策，教育群众自觉遵循环境规律。近几年来，“中华环境管理世纪行”宣传活动在这方面作了开创性的探索，在全国范围内进行环境管理执法跟踪，进行了一系列污染防治和资源保护等方面的宣传报道，以案释法，以事实讲话，在群众中产生了广泛的影响，提高了社会各界对环境和资源保护的意识，推动了各级地方政府的环境和资源保护工作。

其次，要把环境管理工作列入普法教育的重要内容。环境管理是一项基本国策，又是关系广大公众切身利益的重大问题。要做好这一工作，必须依靠广大人民群众和社会各界力量的积极支持和参与。环境管理是关系子孙后代的大事，必须从青少年抓起，从下一代教育抓起。各级各地教育部门要把树立环境管理法律意识作为普法工作的重要内容，要把环境管理知识编入教材，让其走进教室、走进社会，深入人心，真正使提高环境管理意识成为全国人民的自觉行动。

3.加大环境管理执法力度

以法律手段保护环境，无疑要有完善的环境管理法律，要加强环境管理法制的宣传教育，让人们知法守法，但是，最关键的在于环境执法即对环境管理法的贯彻实施。如果有法不依、执法不严，环境管理法律就会失去其权威性和威慑力，再完善的法律也无济于事。因此江泽民同志反复强调，以法律保障环境管理工作的有效进行，不仅要做到有法可依，还必须做到有法必依、违法必究，要严格执法，对于一切执法不严的现象要予以坚决制止。1997年3月8日，江泽民同志在中央计划生育和环境管理工作座谈会上发表讲话时指出：“这几年，我们在环境管理执法方面也有了进展。去年取缔、关闭十五种污染环境的小企业，各级政府行动坚决，收到了良好的效果。但环境管理执法仍然是一个薄弱环节，需要继续加强，提高执法效果。”^[14]1998年，江泽民同志又进一步指出：“要抓紧制定和完善环境管理所需要的法律法规，同时严格执法，坚决打击破坏环境的犯罪行为。”^[15]2002年，他又强调指出：“有关职能部门要秉公执法，决不允许徇私枉法。”2006年3月14日，十届全国人大四次会议批准了《关于国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，“纲要”指出，将污染减排指标完成情况纳入经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容。

应当肯定，无论是在“九五”期间，或是在“十五期间”和“十一五期间”，党中央、国务院高度重视环境管理工作，对环境管理工作做出了一系列重要部署，加大了环境管理力度。在有针对性地开展环境管理执法检查的同时，适时组织环境管理专项整治行动，关停、取缔、摧毁了一批污染严重、破坏性大的工业企业和小型厂家，依法打击制裁了一批严重破坏生态和环境管理的违法犯罪分子，查办了一批失职读职的党政责任人员，有力地推动了生态环境工作的法制化进程。但是，由于长期以来环境管理执法的力度不够，加上人们生态环境管理意识还比较淡薄，以及急功近利思想的存在，一些地方的生态环境仍然在遭受毁坏，如填塘移河建开发区、乱建小型矿区等掠夺式开采资源、违反自然规律的现象时有发生；大量捕杀野生动物、采集野生植物、焚烧稻草、麦秆等反弹现象仍相当严重。这不仅给国家造成了巨大的损失，同时也在很大程度上抵消了多年来建设取得的成果。因此，面对这种现状，我们只有加大环境管理执法力度，维护环境管理法律的严肃性，才能真正实现环境管理的目标。

中国共产党不仅指出了严格执法的重要性，同时，还指出了严格执法的三条有效途径：

第一，环境管理主管部门必须对环境管理实行统一的监督管理

在环境保护和管理工作中，“环境行政主管部门要依法对环境管理实行统一的监督管理。”^[16]“人口资源环境行政主管部门，要依法实行统一的监督管理，提高执法效果。对违法行为，要依法予以追究，构成犯罪的要依法惩处。”^[17]所谓统一监督管理，是指人民政府设立一个相对独立、专门的环境行政部门，对整个环境管理工作进行规划、协调，依法提出环境法规草案和制定行政规章，依法监督管理环境法律、法规、规章、规划、标准和其他政策、规范性文件的实施。环境管理和环境监督管理尽管具有多样性，需要各级人民政府、各部门各司其责、相互配合、密切协作、共同进行环境监督管理。但是它更是一项综合性工作，国家只有设立一个相对独立的行政部门负责综合、协调工作，对整个环境管理工作实施统一监督管理，保证统一监督管理部门在环境管理工作中居于主导地位，才能减少内耗，才能有效地实现环境监督管理的组织、规划、综合、协调、监督功能，才能提高行政执法的效果。

第二，各级领导必须带头守法，为环境管理部门严格执法撑腰

在实践过程中，我们必需要深刻地认识到，各级党委、政府领导在环境执法中的制约作用和示范作用，只有领导干部身先士卒，率先垂范，并为环境执法创造良好条件，环境管理严格执法才可能实现，否则，就会影响执法效果。因此，他指出：各级党委和政府“要为环境管理部门严格执法创造良好的条件，建立健全、行之有效的环境管理监督管理机制。各地领导干部要带头遵守有关环境管理的法律和法规。”^[18]“各级党委和政府要严格按照法律、政策和规划办事。党员干部特别是领导干部要做实行计划生育、保护资源和环境的模范。对违反国家计划生育政策，违反国家资源环境法律和政策的党员、干部要严肃查处，绝不姑息。”“各级领导干部要带头学法、知法、懂法，努力做遵守法律法规的模范，同时要支持和督促有关部门严格执法，绝不能知法犯法，干扰甚至阻挠有关部门依法行政。”^[19]

此外，我们还要意识到：“司法部门要加强环境管理司法工作，依法坚决打击破坏环境的犯罪行为。”^[20]司法机关是独立于政府之外的又一种实施环境政策的力量。由于我国环境政策发展过程中一直比较强调法律的作用，所以司法活动在我国环境政策中的作用呈上升趋势。1997年新《刑法》颁布之前，司法机关（尤其是审判机关）主要在三个方面保障环境法律的实施：第一，审理民事案件，保障环境纠纷及时得到解决，保障当事人的合法环境权益；第二，审理环境行政案件，保障环境管理机关依法行政，保障被管理者的合法权益；第三，对环境行政处罚决定进行强制执行，保障环境法的正常实施。1997年新《刑法》颁布以后，由于该法增加了“破坏环境与资源保护罪”的条款，司法机关在保障环境法律的实施方面增加了一个新内容，即审理环境犯罪案件，保障社会的环境安全。新《刑法》第一次把环境违法活动上升到刑事犯罪的高度，这无疑是环境法制建设取得的重大进步，对环境管理具有十分重要的意义，因为它能够使环境政策得到更加充分和真实的执行。但同时也意味着环境管理对司法系统的依赖性进一步加强。然而，由于审理环境犯罪有其特殊性，涉及到证据问题、因果关系问题、科学上的不确定性问题等，司法机关面临一些新的难题。因此，在这种情况下，司法机关，是否能够不断适应新形势的变化，加强司法工作，依法打击环境犯罪也就直接关系到环境管理的顺利进行。江泽民同志强调“司法机关要加强司法工作”，其深刻含义也就在与此。

第三，建立一支强有力的环境管理执法队伍

环境管理机构是环境管理的组织保证，建立一支强有力的环境管理执法队伍，是强化环境管理的必要条件。我国的环境管理机构是从20世纪70年代初起步的，经过20多年的发展，不仅已经成为一个独立的机构，而且其地位也在不断上升。目前，全国省级环境管理机构，除西藏外已全部实现了独立设置，计划单列市、省会城市、省辖市设立了一级局建制的环境管理机构；在中央，国家环境保护局已于1998年更名为国家环境管理总局，成为部级机构。2007年十七大以后，我国开始实行“大部制”，中央成立了环境建设部。国家环境管理机构的独立和升格，表明环境管理的任务更重了，我国政府对环境管理更加重视了，党和人民对环境管理工作的要求更高了，同时也表明，对环境管理执法工作者的素质、业务水平提出了更高的要求。因此，能否建设一支素质高、业务精的执法工作队伍，直接关系到环境管理工作的成败。但是，目前，在环境管理机构，环境管理执法工作人员，无论是在素质方面，还是业务方面、管理能力方面，都与环境管理机构、环境管理执法工作对他们的要求仍存在较大的距离，所以，必须尽快改变这种现状。正是基于这种认识，我们党一再强调“要努力建设一支思想好、作风正、懂业务、会管理、善于做群众工作的人口资源环境工作队伍，推动人口资源环境工作不断取得新进展。”^[21]