建立科学的综合决策机制-中国共产党环境管理思想研究

2023-11-30 理论教育版权反馈

【摘要】：环境与发展综合决策的对立物是环境与发展非综合决策或称“分隔决策”。

一、建立科学的综合决策机制

我国由于长期模仿苏联与欧美传统工业发展的模式，如今，模仿这一高耗能高污染模式所带来的恶果正在逐步显现。中国面临着经济高速增长和环境资源严重不足的矛盾，面临着传统经济增长模式对人类生存环境已构成重大威胁。以往的教训证明，如果决策部门在提出政策和规划时能更多考虑环境影响，并积极采取应对措施，不仅可以防止环境污染和生态破坏，也可大大减少经济损失和社会矛盾，如果不从各种开发建设活动的源头去预防环境问题的产生，我们将永远陷于防不胜防、治不胜治的恶性循环，并将在未来付出更大的政治成本与经济代价。缺少环境考虑的规划与决策必将带来深刻的教训。我国在过去制定重大经济政策时很少考虑可能将产生的环境后果，以致于引发了大面积的环境污染和生态破坏，至今遗患无穷。例如现有的大都市由于在规划中没有充分考虑环线路网带给城市交通、环境安全的负面影响，如今已造成了大都市交通长期拥堵不堪，城市布局像“摊大饼”一样地无限扩张，加剧了城区内空气污染和热岛效应。总之，由于当年的许多规划和政策没有充分考虑到环境资源可持续发展，致使我国的经济增长仍是拼资源拼环境的粗放型增长。要从决策入手，从宏观角度出发，根据我国现有的资源与环境承载能力，制定出适合我国长时期发展的各项政策。我国的可持续发展，在于树立可持续发展理念，在于制订可持续发展战略，而凡是可持续发展战略必然包括战略环境影响评价。

1.科学的综合决策机制的形成

要做到环境管理与经济发展相协调，首先就必须建立科学的综合决策机制，这种综合决策机制实际上就是环境与经济发展综合决策机制。早在1994年，江泽民同志就指出；“首先是对项目的审查要把关，不合乎环境管理规定的，不能上马。然后在工程设计过程中，要有切实的环境管理措施。不能只是愿意在建设上花钱，而在环境管理方面却舍不得花钱。我们不赞成这种‘急功近利’的做法。”1996年，他在谈到保护环境、实施可持续发展战略的问题时进一步指出：“经济决策对环境的影响很大，要从宏观管理入手，建立环境与发展综合决策的机制。在制定重大经济和社会发展政策，规划重要资源开发和确定重要项目时，必须从促进发展与保护环境相统一的角度审议其利弊，并提出相应对策。”^[1]1997年，他在谈到环境管理工作时，又明确指出：“对区域和资源开发，要进行环境论证，建立有效的环境管理程序，使环境与发展综合决策科学化、规范化。”^[2]1998年3月15日，在中央计划生育和环境管理工作会议上发表讲话时，江泽民同志进一步强调指出：“建立和完善环境与发展综合决策制度，区域、流域的开发和城区的建设、改造，必须进行环境影响评估，权衡利弊，统一决策。”^[3]江泽民同志强调实行环境与发展综合决策制度，把环境因素纳入经济发展决策的全过程之中，对重大经济社会发展政策及其区域开发和城市规划等等，进行环境影响评价，其目的就是要找出环境与经济发展的最佳结合点，从根源上解决环境管理与经济发展之间的矛盾。江泽民同志的这个思想，是对他的“环境管理与经济发展相统一，实现环境管理与经济发展双赢的方针”思想以及“预防为主，防治结合原则”思想的深化。他的这些科学论断，为各级环境管理部门积极参与发展综合决策，给党委、政府当好参谋指明了方向，为预防环境污染和生态破坏指明了道路。2003年，以胡锦涛为总书记的党中央继承了江泽民的坚持“预防为主、防治结合”，提出在经济社会发展中要集中力量先行解决危害群众健康的突出问题。2005年，胡锦涛主持召开2005年中央人口资源环境工作座谈会并作重要讲话。胡锦涛强调，全面落实科学发展观，进一步调整经济结构和转变经济增长方式，是缓解人口资源环境压力、实现经济社会全面协调可持续发展的根本途径。

2.科学的综合决策机制的意义(www.chuimin.cn)

中国共产党之所以反复强调要实行环境与经济发展综合决策制度，这是因为：第一，环境管理与经济发展是一种对立统一关系。环境系统内部各要素（如大气、陆地、海洋）与经济系统内部各要素（如第一、二、三产业及其内部各要素、人力资源的素质）之间存在着紧密的联系，这种相互联系有可能是此消彼长的关系，也有可能是相互促进的关系。环境系统与经济系统之间的内在联系使得环境管理和经济发展之间既存在统一的一面，但同时也存在对立的一面、矛盾的一面，有时甚至存在根本的利害冲突，有利于经济增长的并不一定有利于环境管理。由于环境管理与经济发展之间存在矛盾，因此，只有实行环境管理与经济发展综合决策的制度，对于不符合环境管理要求的政策、规划、项目实行严格的环境管理控制，从国民经济管理的最关键环节一一决策层次使环境管理与发展相统一或者说找到二者的最佳结合点，从源头上防止环境污染和生态破坏，环境管理才能取得良好的成效。第二，实践证明环境与发展分隔决策制度存在根本性缺陷。环境与发展综合决策的对立物是环境与发展非综合决策或称“分隔决策”。在90年代前，我国及世界上其他许多国家都实行环境与发展分隔决策制度。在这种体制下，由于负责进行“发展”或“开发”的那些机构，无论在规模、能力和强度上，都远远大于负责“环境”事务的机构，负责管理和保护环境的机构无权参与决策，因此，从根本上避免环境问题也就变得非常困难，使得环境改善和恢复的速度远远落后于环境受到影响和破坏的速度，其总的结果就是环境危机不断加重并可能发生总的爆发。世界环境与发展委员会在1987年发表的著名于世的报告《我们的共同未来》中，对这种环境与发展分割的体制进行了直率而严格的批评，并把这种制度上的缺陷视为环境退化的“根本”性原因。报告指出：这种分隔决策的制度使得负责环境管理的机构“己经做的大部分工作，都只是在损失之后做的必要的修补性工作：植树造林，治理沙漠、改造城市环境、恢复自然生境和原生土地。这些机构的存在给许多政府和人民造成了错觉，即靠这些机构本身，就可以保护和加强环境资源库。”^[4]由此可见，这种传统意义上的与环境和经济之间密切关系不相容的分隔式工作方式，己经不能适应环境管理的需要，取而代之的必然是环境与发展综合决策机制。

3.科学的综合决策机制的关键

中国共产党认为，综合决策关键在于“综合”二字。实现“综合”的关键是要有相应的体制做保证。在我国现行的政府机构的设置中，机构庞杂，功能单一，各负其责，相对独立。往往存在“铁路警察，各管一段”的情况。因此，为了实现综合决策，应该建立政府牵头、部门协调、共同参与的决策体制。同时，为了保证综合决策的顺利实施，还要加强监督检查，对综合决策的实施情况进行监控。为了使综合决策真正落到实处，还应该使综合决策制度法制化。政府应该在可持续发展原则的指导下，制定综合决策的有关条例，明确综合决策的原则、要求、范围、职责和对决策者的要求、处罚、监督等。

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