环境管理的基本方针：中国共产党环境管理思想研究

一、环境管理的基本方针思想

加强环境管理工作，必须要坚持与经济发展相协调、与人口增长相协调以及防治污染与生态保护并重的方针，要坚持“打持久战”和预防为主的原则。只有这样才能促进环境管理的良性发展，更好地保护自然资源，实现自然环境和人类社会的和谐发展。

1.环境管理要与经济发展相协调

20世纪90年代至今，中国共产党对环境的认识越来越深刻，认为环境管理必须与人口、资源、经济发展统筹考虑，走可持续发展之路。1998年5月温家宝同志在国家环保总局干部会上的讲话中指出：保持经济、社会和环境的协调发展，是我国现代化建设的一大重方针。要正确处理经济社会发展和环境保护的关系，坚持环境与发展综合策，兼顾经济效益、社会效益各环境效益。应该明确经济建设是我们的中心任务，任何时候都不能偏离这个中心。只有经济发展了，综合国力才能增强，人民物质文化生活才能提高，社会各项事业的发展才有可靠的物质技术基础，环保工作才有保障。同时，也应该强调，我们的发展必须是可持的发展，不能只顾眼前利益而牺牲长远利益，只顾局部利益而牺牲全局利益，在经济发展中要特别注意加强环境保护。

在实践中，中国共产党坚持环境管理与经济发展相协调的方针。环境问题要在发展中解决，改革期间要边保护，边发展，避免走“先发展后治理”的老路，实现环境管理与发展双赢。1996年7月16日，江泽民同志在全国第四次环境管理会议上，就明确指出：“经济的发展，必须与人口、环境、资源统筹考虑，不仅要安排好当前的发展，还要为子孙后代着想，为未来的发展创造更好的条件，决不能走浪费资源和先污染后治理的路子，更不能吃祖宗饭，断子孙路。”^[1]1998年，他在中央计划生育和环境管理工作座谈会上，又反复强调：“各地在经济发展的过程中，都必须正确处理环境与发展的关系，决不能以牺牲环境为代价换取短期的经济增长。”^[2]2005年12月3日，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（以下简称《决定》），这是深入贯彻十六届五中全会精神，落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，指导我国经济、社会与环境协调发展的一份纲领性文件。《决定》体现了以污染治理化解环境压力、以资源节约优化经济发展、以环境友好促进社会和谐的总体思路，达到环境管理与经济发展相协调的目的。这些充分表明了党和国家保护和改善环境、实现人与自然和谐发展的强烈政治意愿。

2008年4月22日胡锦涛总书记指出：要贯彻节约资源和保护环境的基本国策，正确处理经济发展和资源环境的关系，合理开发和有效利用自然资源，加大环境保护力度。”

中国共产党之所以强调环境管理要坚持环境管理与经济发展相协调的方针思想，这是因为：

首先，发展经济是我国的第一要务

江泽民同志指出：“发展是硬道理，这是我们必须始终坚持的战略思想。”^[3]“必须把集中力量发展社会生产力摆在首要地位。”^[4]我国社会主义是在半殖民地半封建社会的基础上建立起来的，经济文化建设的起点低，经过几十年的发展，生产力水平己经有了很大的提高。尽管如此，中国仍然是一个典型的发展中国家，生产力水平不高仍然是摆在我们面前的一个现实问题。根据世界银行的资料，1994年中等收入国家的人均GDP为2520美元，下中等收入国家的人均GDP也在1590美元左右，分别是中国当年水平（540美元）的4.6倍和2.9倍。1996年，中国人均国内生产总值提高到670美元，但在世界的排名仍列100位之后，目前，人均国内生产总值仍不足1000美元。所以社会主义初级阶段的主要矛盾将始终是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。只有把发展摆在头等地位，才能为社会主义制度的巩固和国家的长治久安奠定良好的基础，才能使人民生活水平得到不断提高，才能不断增强社会主义的吸引力。

目前，世界经济竞争十分激烈，我们国家作为一个发展中国家，如果不以经济建设为中心，加快经济发展，我国就无法在世界立足。由于发展是我国的第一要务，同时，环境问题又是在发展中出现的问题，因此，环境管理就应同经济发展联系起来，而不能离开经济发展来进行，更不能取代经济发展的地位。

其次，发展经济是解决环境问题的有效手段

1992年，世界银行曾对各国人均收入与环境质量间的关系作了定量描述。发现经济增长（直接带来人均收入提高）对环境的影响有三种表现形式：

第一种是当收入增长时，由于收入的增加为公共服务（如基本的服务设施、安全饮用水和农村电力供应）提供了资金来源，因此与此相关的环境问题将随之改善，这是经济增长与环境质量间的一种积极的协同作用。

第二种是随着经济增长或收入提高开始呈现恶化，然而又随着收入增加而减轻，大多数空气污染和水环境污染都属于这种类型，某些类型的森林砍伐和一些自然保护区的侵占也是如此。但是，这种减轻或改善是不会自动发生的，只有当政府采取谨慎的措施以确保解决这类环境问题的资金时才会发生。

第三种是随着收入的增加，环境指标继续恶化或提高。现成的例子是城市固体废弃物以及二氧化碳和二氧化硫的排放。在这些情况中，减少它们排放的费用往往比较高，同时排放所引起的不利影响也没有被完全认识。另一特点是排放的代价或损害往往由他人承担，因此个人和企业一般都没有积极性来减少废物产生和排放，而政府在一定时期内又不能完全提供减少排放所需的资金。这种关系可能因国家而异。原因之一就是，一国所选定的环境政策导致的环境质量效果，可能要远远优于（或劣于）同一收入水平的其它国家的环境质量。^[5]

发达国家的经验也表明，环境管理与经济发展最终是可以协调发展的。据OECD最近公布的一份报告指出，这些国家在近二十多年的经济发展中，已经极大地改善了环境质量，城市都已普及清洁饮用水供给、充分的卫生设施和垃圾处理，大气颗粒物和二氧化硫分别下降60%和38%，铅排放量下降50%至80%，日本单位国内生产总值（GDP）所占的大气污染物排放量不到DECD国家平均值的25%，同期OECD国家的经济却增长了80%。

从我国的实际情况看，环境管理也离不开发展经济。可以说发展经济是我国实施环境管理的基础和条件。环境管理尽管能够创造重大的经济效益，但其产出的主要是社会效益，需要一定的人力、财力、物力为基础，只有经济发展了，才能更好的保护环境。没有经济的发展，没有雄厚地经济基础，环境管理就难以进行。离开了经济发展，环境管理就犹如空中楼阁，也就成了无源之水。同时，环境管理的目的是要实现人与自然的和谐统一，实现人的全面发展。要实现人的全面发展，离开经济发展显然是不行的。因为人的全面发展，不仅包括人民生活环境质量的提高，还包括物质生活和精神生活水平的提高。而人们物质生活和精神生活水平的提高只有在发展中才能实现。(www.chuimin.cn)

目前，我国环境问题在很大程度上就是由于经济的不发展导致的。其一，由于经济不发展，人民的生活还不富裕，部分地区部分居民还处在贫困之中，他们的环境管理意识薄弱，更多的考虑是如何发展，如何尽快改变自己的生活面貌，对于环境污染，生态破坏，很少给予关注，或者根本不考虑。人们的环境管理意识薄弱，环境与生态破坏的事常常发生也就不难理解。其二，经济不发展使得防治污染的投资不足。人类的任何生产活动几乎都会给环境带来不利的影响，区别只是在于影响的大小。要避免或减轻对环境造成的冲击和破坏，就有必要投入资金，予以防治。在经济不发展的阶段，资金是稀缺资源，将稀缺的资源配置于能带来最大效用的部门和生产环节，是合理的选择。对企业而言，由于环境管理的投入只能减少环境的污染，对增加产出没有直接的作用，或者作用很小，所以用于防治污染的投资常常被挤压、挪用，甚至根本没有这笔预算，造成环境管理投入严重不足。中国“七五”时期，用于污染治理的投资为476亿元，占GDP的0.7%，“八五”时期投资为1306.57亿元，占GDP的0.73%。“九五”时期，环境管理投资占GDP的比重仍不足1%。根据发达国家的经验，环境投入在GDP中的比例达到1.5%方可以基本控制污染的发展，达到2.3%可以逐步改善环境。按照这样的标准，中国环境管理投入明显存在很大的缺口。其三，科学技术落后造成资源浪费和环境污染。由于技术落后，中国与发达国家的工艺装备水平相比存在很大的差距。据估计，目前，中国生产设备达到或接近国际水平的仅15%，属于国内先进水平的占25%。生产设备和工艺落后，资源浪费，排污增加，就成为必然。例如，中国发电每年要多消耗5000万吨标准煤，相当于多产生140万吨二氧化硫，1600万吨烟尘。钢铁生产每年多消耗6000万吨标准煤，相当于多产生93万吨二氧化硫，800万吨烟尘。^[6]既然，环境问题在相当程度上是由不发展造成的，环境问题也只有通过经济发展才能来解决。“十五”环境保护计划指标没有全部实现，二氧化硫排放量比2000年增加了27.8%，化学需氧量仅减少2.1%，未完成削减10%的控制目标。现在，我国的环境保护虽然取得积极进展，但环境形势依然严峻。

总之，中国共产党关于“环境管理与经济发展相协调，在发展中解决环境问题的方针”是完全正确的。

2.环境管理要与人口增长相协调

1995年3月18日江泽民同志在中央计划生育工作座谈会上指出：“人口问题从本质上讲是发展问题。我们在经济、社会发展中遇到许多问题，诸如吃饭问题、就业问题、教育问题、资源破坏、环境污染、生态失衡等等，都与人口基数大、增长快有着直接的关系。”^[7]江泽民同志的这个判断是完全正确的。我国环境的污染和破坏已严重地威胁着人们的生存和发展，其基本原因是人的不适当活动，特别是人口的激增带来的影响所造成的。2001年3月5日国务院总理朱镕基2在第九届全国人民代表大会第四次会议上提出：促进人口、资源、环境协调发展，把实施可持续发展战略放在更突出的位置。坚持计划生育基本国策。要努力保持低生育水平，促进优生优育。重点做好农村和流动人口计划生育工作。建立计划生育利益导向机制，继续实行地方党政领导责任制。加快人口与计划生育法制建设。认真做好老龄人口的工作，发展老龄事业。

据中国学者宋健计算，中国适度人口约在7亿人左右。但是由于历史的原因，我国人口年增长量大，人口总规模大大超过了适度人口规模。1952年我国人口为5.7482亿，到1978年，人口达到9.6259亿，净增近4亿。^[8]超出适度人口规模2个多亿。70年代末我国实行计划生育政策后，尽管人口增长速度有明显减缓，但基于人口基数庞大、育龄人群比重高，人口年增长量仍十分巨大。据国家统计局公布的2000年我国第五次人口普查主要数据显示，2000年11月1日，全国总人口达12.9533亿，其中大陆人口为12.6583亿，在1990年7月1日的基础上增加13215万人，平均每年增加1279万，^[9]总人口规模比适度人口规模多5个多亿。

人口的爆炸式增长，对土地、森林、能源造成了压力和冲击。土地是人类获取生物资源的主要基地，也是人类生存的主要环境。人口的激增，使土地资源受到的压力愈来愈大。解放初，我国人均耕地约为0.18公顷，每公顷耕地平均养活动5.5个人，而目前人均耕地只有0.l公顷，每公顷耕地平均需要养活9.8个人。耕地负担供养的人口数，我国大大高于世界平均值。由于人均耕地不断减少，扩大耕地就成了人们的内在需求。而扩大耕地最有效的路径就是毁林毁草。“大跃进”和“文化大革命”时期，被开垦的草原总面积达2700万公顷，占当时全国耕地面积的25%。这直接导致森林和草原面积的大幅度下降，破坏了生态环境。更为重要的问题是，由于被开垦的土地有自身条件的限制，加之使用不当，造成开垦的土地被毁坏，使生态环境进一步恶化。生态环境的恶化，又引发了水土流失。目前，“大跃进”和“文化大革命”时期开垦的2700万公顷的草地，已有1/3失去了生产力。目前沙漠化土地正在急剧增加，其根源主要是人为因素，约占94.5%，其中不合理开垦的比例为25.4%，过度放牧的比例为28.3%，樵木和砍伐森林的比例为31.8%，水资源利用不当的比例为8.3%，工矿具体建设的比例为0.7%。^[10]增加的人口不仅要吃，还要烧、住、穿、用、行，其中无论哪一个方面，都会给环境造成很大压力。仅以烧为例，据估计，全国每一年砍伐树木的1/3，约1.8亿立方米，都被用作燃料。这无疑加剧了森林资源的破坏。

由于环境问题与人口问题存在着直接的联系，因此，环境管理要有效实现，就必须与人口问题联系起来考虑，与人口发展相协调。1995年3月18日江泽民同志在中央计划生育工作座谈会上就指出：“没有对人口增长的合理控制，没有人口与经济、社会、资源、环境状况相协调发展，要实现国民经济持续、快速、健康发展和社会全面进步很困难的。^[11]1997年，在中央计划生育和环境管理工作座谈会又强调：“计划生育工作和环境管理工作有着紧密的联系。如果计划生育工作抓得不好，人口控制不住，造成资源过度开发，生态环境就难以得到有效保护，环境质量就难以提高。”^[12]

以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体上任后，“双向节制”的理论与实践深入发展。首先，党的十六届三中全会提出了以人为本，全面协调可持续发展观，举起了科学发展的旗帜。为什么要科学发展？如何科学地发展？这就涉及到发展的可持续性也即中国发展的宽度条件问题。对此中央领导同志有着明确的“点题”。在2004年中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛同志讲：从长远看，未来几十年我国人口总量仍将持续增加，经济发展和人口资源环境的矛盾会越来越突出，可持续发展的压力会越来越大，要不断保护和增强发展的可持续性，为子孙后代留下充足的发展条件和发展空间。在2005年6月27日中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上，胡锦涛同志在讲话中将“资源能源紧缺压力加大，对经济社会发展的瓶颈制约日益突出，转变经济增长方式要求十分迫切”列为我国发展正面临并将长期面对一些亟待解决的突出矛盾的首位；并进而指出：“随着人口增多和人民生活水平的提高，经济社会发展与资源环境的矛盾还会更加突出。如果不能有效地保护生态环境，不仅无法实现经济社会可持续发展，人民群众也无法喝上干净的水，呼吸上新鲜的空气，吃上放心的食物，由此必然引发严重的社会问题。”在2007年十届全国人大五次会议结束时的记者招待会上，温家宝总理答中外记者问谈到中国经济问题时，更是提到“不可持续”一词和强调要使中国的发展能够保持可持续性。他说，所谓不可持续，就是我们还没能很好地解决节能降耗和生态环境保护问题。对此，总理说他“脑子里充满了忧患”。

3.防治污染与生态保护并重

1998年李鹏在中央计划生育和环境保护工作座谈会上提出：坚持防治污染和生态保护并重的方针。1999年，江泽民同志在中央人口资源环境工作座谈会上发表讲话时指出：“必须抓好防治污染和保护生态环境两个方面的工作。”2000年，在论及环境管理工作时，江泽民同志又进一步强调：“我们要继续坚持防治污染和生态保护并重的方针。”^[13]2002年，《全国生态环境保护“十五”计划》指出，加强自然资源开发的生态环境保护，强化污染控制，促进种、养业废物资源化。2005年《中共中央关于制定十一五规划的建议》指出，加大环境保护力度，坚持预防为主、综合治理，强化从源头防治污染和保护生态，坚决改变先污染后治理、边治理边污染的状况。

“以防为主，防治结合”，是环境管理工作的基本方针。首先着眼于“防”，不能等环境污染了、生态破坏了再去治理。为了确保“防”字当头，应当切实加强环保工作的计划安排。国家在编制经济和社会发展计划、经济区规划、农业区规划、江河水系的流域规划、城市规划、村镇规划、能源规划以及制订各项技术经济政策时，都要把保护和改善环境合理利用自然资源、维护自然生态平衡作为一项指导原则和重要任务，统筹安排，以取得最佳的包括环境效益在内的社会经济效益。各级计划部门在进行经济和社会发展计划的协调平衡工作中，要充分做好经济发展和环境保护之间的综合平衡，防止经济发展可能带来的环境污染和资源退化。大型基本建设项目，大型自然资源开发项目，从一开始就要注意环境保护问题，要把环境评价做为项目可行性研究的一个重要内容，安排好防止污染和生态破坏的措施。对已经污染、破坏了的环境要积极治理。在防治过程中，要坚持“依靠群众，大家动手”的原则。环境问题牵涉面广，关系到每一个人以及子孙后代的幸福，必须人人关心，人人尽责，同心协力。

在环境管理工作中党和国家领导人多次强调必须坚持污染防治和生态保护并重的方针，这是因为：

第一，在我国，环境污染和生态破坏都比较严重。我国由于长期实行粗放型经济增长方式，由于人口过快增长对资源环境的压力越来越大，同时也由于历史欠账太重，主要是一些本来林木茂密、水草丰盛地方的生态因为历史上的历次战争遭到了毁灭性的破坏，我国无论是环境污染还是生态破坏都比较严重。改革开放以来，尽管我们采取了积极的措施，但是，问题依然非常严重。1999年，温家宝在政协第九届全国委员会常务委员会第六次会议上，明确地指出了问题的严重性。他说，改革开放20多年来，在环境管理方面我们做了大量的工作。“但是，我们也要清醒地看到，我国的环境形势仍然相当严峻。第一，环境污染蔓延的趋势没有得到有效遏制。主要是：大气污染问题突出；水体污染情况严重；城市垃圾污染日益加大。第二，从总体上看，生态环境破坏的程度还在加剧。近些年，很多地区水土流失面积、侵蚀强度、危害程度呈扩大的趋势。由于水土流失加剧，使土地荒漠化速度加快。森林、草原资源过度消耗，生物多样性呈锐减之势。第三，资源衰竭与浪费问题相当突出。耕地逐年减少，土地资源浪费严重。水资源供求矛盾不断加剧，一方面干早缺水另一方面农田灌溉大水漫灌，工业和城市生活用水大量浪费。乱采滥挖现象严重，大量矿产资源遭到破坏。”^[14]其实，问题恐怕比温总理说的还要严重。

第二，无论是环境污染，还是生态破坏对经济社会发展和人民生活质量提高都具有危害性。如前几章节所述，严重环境污染不仅会影响人们身体健康，同时还会导致酸雨危害，此外还会侵占土地资源，对工农业生产也造成了巨大的危害，影响粮食安全。目前我国酸雨覆盖的面积占国土面积的30%，由酸雨造成的直接经济损失每年上百亿元。前两年，重庆市因酸雨造成的直接损失为5.47亿元。每年因固体废弃物的堆放造成的粮食减产就达120亿公斤。而生态破坏也同样会影响人们生活质量，危害可持续发展和粮食安全、甚至危害人们生命安全。我国每年新增荒漠化的土地为2000平方公里，相当于每年损失300万亩粮田，每年因荒漠化造成的直接经济损失达到540亿元。伴随着水土流失，全国损失地表土约50亿吨，相当于从全国现有耕地上刮去了1厘米厚的表土，相当于全国每年损失4000万吨的化肥。

由于我国生态破坏和环境污染对相当严重，而且二者都对经济社会发展、人们生活具有很大的危害性，因此，在环境管理的过程中，只有坚持污染防治和生态保护并重的方针，才能确保经济社会的可持续发展的实现，才能确保人们生活质量的提高。