中国共产党环境管理思想研究成果

二、前代领导集体环境管理思想的继承与创新

中国共产党环境管理思想，不仅是对马克思恩格斯关于环境管理思想的创造性继承和发展，同时也是对以毛泽东为核心的党的第一代领导集体以及以邓小平为核心的党的第二代领导集体关于环境管理思想的继承和发展。江泽民对以毛泽东为核心的党的第一代领导集体以及以邓小平为核心的党的第二代领导集体关于环境管理思想的继承和发展集中体现在如下方面：

1.关于环境管理战略地位的继承与创新

关于环境管理的战略地位，党的第一、二代领导集体早就做过许多阐述，环境管理工作也经历了一个由否定其存在价值到肯定其存在价值再到重视这项工作的过程。

在20世纪60年代尤其是“文化大革命”中，尽管存在着种种环境问题，但是，我党第一代领导集体和我国政府否定存在环境问题。“环境生态问题”被冠之以资产阶级环境理论的“反动观点”。一些人认为“环境问题”是资产阶级私有制下的特殊产物，是“私”害，即“私有制之害”，属于资产阶级的不治之症，谁认为中国存在生态环境问题，认为环境污染会引起生态破坏，谁就是搞“唯心主义”，谁就是给社会主义抹黑。由于以毛泽东为首的第一代领导集体一直否定环境问题的存在，因此，环境管理工作没有被置于一个应有的地位，得到应有的重视。20世纪70年代初，随着环境状况的日益恶化及其给社会生产和人民生活、人民身体健康造成的重大危害（其中最引人注目的一件公害事件就是大连海湾发生的严重染事件，严重污染使昔日蔚蓝的天空变成一片黑色，5000多亩贝类滩因工业污染荒废，海参、贝类等珍贵海产损失惨重，港口淤塞，堤坝腐蚀损坏），环境问题引起了第一代中央领导集体的重视。周恩来连续做出了许多有关发展中国家环境科学研究和开展环境管理工作的重要指示，他利用出席各种会议，会见各界人士以及审阅文件、处理问题等各种机会，一再强调环境管理的重大意义。周恩来认为资本主义国家有环境污染问题，社会主义中国同样也有。

1971年4月S日，周恩来在谈话中提到：经济建设中的废水、废气、废渣不解决，就会成为公害，要采取措施加以解决。仅在1972年2月间，周恩来在各种公共场合中就7次提到环境管理问题。1973年，周恩来在接见一个外国经济代表团时指出：“我们要注意做好环境管理工作，保证不使土地、河流、空气遭到污染”，同时指出：“如果我们社会主义国家不把这个优越性表现出来，那么我们算什么社会主义国家？”^[36]1972年6月5日，联合国在斯德哥尔摩召开了人类历史上第一次有关环境管理的全球会议，中国派代表参加了这次会议，在周恩来的指示下，中国将“中国也存在环境问题”一节写进了递交此次大会的文件中。这次会议后，周恩来明确表示对环境管理再也不能不管了，要把它提到国家的议事日程上来。^[37]1973年8月5日至20日，在周恩来的直接领导下，国务院在北京召开了第一次全国环境管理会议，对我国环境管理工作进行部署。这次会议的召开，标志着环境管理工作己经成为社会主义建设的一个重要任务和重要组成部分，标志着党的第一代领导集体已经把环境管理提高到一个关系社会主义优越性实现，关系社会主义建设的地位来认识。

党的十一届三中全会后，以邓小平为核心的党的第二代领导集体深化第一代领导集体关于环境管理意义和地位的认识，将环境管理工作提高到了一个长期基本国策的战略地位。1981年2月24日，国务院颁布的《关于在国民经济调整时期加强环境管理工作的决定》明确指出：“环境和自然资源，是人民赖以生存的基本条件，是发展生产、繁荣经济的物质源泉。管理好我国的环境，合理地开发和利用自然资源，是现代化建设的一项基本任务。长期以来，由于对环境问题缺乏认识以及经济工作中的失误，造成了生产建设和环境管理之间的比例失调。当前，我国环境的污染和自然资源、生态平衡的破坏已相当严重，影响人民生活，妨碍生产建设，成为国民经济发展中的一个突出问题。必须充分认识到，保护环境是全国人民的根本利益所在。”^[38]1983年12月31日，我国召开第二次全国环境保护会议，万里在会议上发表了讲话，指出：“环境管理是我们国家的一项基本国策，是一件关系到子孙后代的大事。”这次会议把保护环境确定为我国的一项基本国策，并且制定了经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一的指导方针，以及“预防为主，防治结合”、“谁污染、谁治理”、“强化环境管理”三大环境保护政策。^[39]1984年5月8日《国务院关于环境管理工作的决定》进一步强调：“保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和自然生态环境破坏，是我国社会主义现代化建设中的一项基本国策。”^[40]1989年召开的第三次全国环境保护会议，明确提出“向环境污染宣战，”形成了八项环境管理制度。

20世纪80年代末江泽民在担任党的总书记后，他进一步阐明了环境管理的意义和地位，把环境管理提高到了比“基本国策’，更高的高度来认识，使党的第一、二代领导集体的环境管理战略意义和地位思想得到了进一步的丰富和发展。这表现在：第一，将环境管理提高到了可持续发展战略组成部分、关系到经济社会可持续发展实现、关系社会的良性运行的高度来认识。1996年召开的第四次全国环境保护会议，明确提出“保护环境的实质就是保护生产力”，把实施主要污染物排放总量控制作为确保环境安全的重要措施，开展重点流域、区域污染治理。2002年召开的第五次全国环境保护会议，要求把环境保护工作摆到同发展生产力同样重要的位置，按照经济规律发展环保事业，走市场化和产业化的路子。每一次会议都极大地推动了环保事业的发展。江泽民在党的十五次全国代表大会上明确指出：我国必须实施可持续发展的重大战略。所谓可持续发展战略是指以控制人口、保护环境、解决资源为条件，把经济发展与人口、资源、环境结合起来，统筹安排，综合协调，以实现经济、社会长期可持续发展的战略。实施可持续发展战略的最终目标是谋求整个社会的良性运行（循环）和全面进步。江泽民认为要实现环境管理就必须实施环境管理战略，他指出：“环境管理工作，是实现经济和社会可持续发展的基础。”^[41]江泽民将环境管理提高到关系可持续发展战略实现，关系整个社会良性运行的高度认识，并作为可持续发展战略的一个组成部分来组织实施，无疑使环境管理工作在整个社会主义现代化建设中的地位提高到了一个更新更高的高度。第二，江泽民坚持与时俱进的原则和精神，将环境管理与21世纪前20年全面建设小康社会以及全面贯彻“三个代表”联系在一起，提出环境管理关系到全面小康社会目标的实现和“三个代表”贯彻落实的思想，使党的第一、二代领导集体关于环境管理战略意义和地位的思想，富有了新时代的意义，使马克思主义环境管理战略意义和地位思想增添了新的内容和具有了新的活力。

十六大以来，中央提出了树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大战略思想；提出建设资源节约型、环境友好型社会，加快转变经济增长方式，大力发展循环经济；要求明确不同区域的功能定位，形成各具特色的区域发展格局。中央的一系列战略决策表明，我国环境与发展的关系正在发生重大变化。环境容量成为区域布局的重要依据，环境管理成为结构调整的重要手段，环境标准成为市场准入的重要条件，环境成本成为价格形成机制的重要因素。这些重大变化，标志着环境保护成为优化经济增长的重要内容，为推动历史性转变带来了难得的历史机遇。随着综合国力的增强和环保事业的发展，实行历史性转变的基本条件已经具备，推进历史性转变已经成为时代进步的迫切要求。

十六届四中全会以后，以胡锦涛为总书记的党中央在全面建设小康社会的关键时期，召开了第六次全国环保大会。温家宝在会议上强调：做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，做到不欠新账，多还旧账，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。这标志着我国环境与发展的关系正在发生战略性、方向性、历史性的转变。温家宝总理强调，靠过量消耗资源和牺牲环境维持经济增长是不可持续的；不加快调整产业结构，不转变经济增长方式，环境污染的问题就难以从根本上解决。实际上，重经济增长轻环境保护必然导致牺牲环境换取经济增长，环境保护也必然滞后于经济发展。要实现历史性转变，必须摒弃以牺牲环境换取经济增长的做法，坚持以保护环境优化经济增长，真正实现经济发展与环境保护同步。历史性转变必将成为我国环保史上又一个新的里程碑，环保工作将由重点带动进入全面推进重点突破的新阶段。同时，建设先进的环境监测预警体系和完备的环境执法监督体系，将全面增强环境保护执法监督能力。

以胡锦涛为总书记的党的新一代中央领导集体把环境保护摆上了更加突出的战略位置，为环保事业发展指明了方向。2005年12月，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，明确了环保工作的目标、任务和一系列重大政策措施。2006年，国务院召开了第六次全国环保大会，提出加快实现历史性转变，把环保工作推向了以保护环境优化经济增长的新阶段。2007年，国务院成立了应对气候变化及节能减排领导小组，温家宝总理担任组长，曾培炎副总理担任副组长；国务院发布了《节能减排综合性工作方案》、《国家环境保护“十一五”规划》，批转了污染减排统计、监测、考核办法等一系列重要文件；中办、国办组成联合督查组，首次对环保工作进行了重点督查。2007年10月，党的十七大再次强调，当前和今后一个时期，全国环保系统要以科学发展观为指导，举全局之力，推进历史性转变，围绕国务院《决定》提出的七项重点任务，全面推进重点突破，下决心切实解决突出的环境问题。特别是党的十七大把建设资源节约型、环境友好型社会写入党章，把建设生态文明作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，标志着环境保护已经成为全党意志，进入了国家经济政治社会生活的主干线、主战场和大舞台。

2.关于环境管理群众路线的继承与创新

“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线思想，是毛泽东思想的重要内容。早在1934年1月，毛泽东在《关心群众生活，注意工作方法》一文中，就提出要动员群众参加和支援革命战争，就必须关心群众的切身利益，解决他们实际生活中衣食住行、柴米油盐、生老病死等具体问题。他还指出，真正的铜墙铁壁是群众，是千百万真心实意拥护革命的群众；只要团结千百万群众起来，我们就能消灭一切反革命，取得中国革命的根本胜利。在抗日战争相持阶段，为了克服困难，为了减轻人民的负担，毛泽东亲自发动了解放区大生产运动，并决定实行精兵简政的政策。1944年9月，毛泽东又写下了《为人民服务》一文，明确指出：“我们的共产党和共产党所领导的八路军、新四军，是革命的队伍。我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底地为人民的利益工作的。”^[42]1945年4月，毛泽东在《论联合政府》的报告中进一步指出，全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众，一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发，向人民负责和向党的领导机关负责的一致性，这就是党的一切行动的出发点。共产党人必须为人民的利益坚持真理，为人民的利益修正错误。和最广大的人民群众取得最密切的联系，这是中国共产党人区别于其他任何政党的一个显著标志。毛泽东指出，人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。只要我们依赖人民，坚决地相信人民群众的创造力是无穷无尽的，那就任何困难也能克服，任何敌人也不能压倒我们，而只会被我们所压倒。^[43]在中国共产党第七次全国代表大会闭幕词中，毛泽东把全中国的人民大众比喻作中国共产党的“上帝”，认为全国人民大众一齐起来和我们一道“挖山”，就一定可以挖掉帝国主义、封建主义这两座大山。

顺着以毛泽东为核心的第一代领导集体的逻辑思维，我们可以看出，只要把环境管理工作作为一项重要的工作来抓，“依靠群众，发动群众，为群众谋利益”就应该是环境管理题中应有之义。因此，在1972年6月5日中国政府参加联合国第一次环境管理全球会议时提出的曾得到周恩来赞许的环境管理“三十二字”方针中，就有“依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的话语。这段话包含了两层含义：第一，依靠人民群众保护环境，发动各个部门、各个企业治理污染，使环境的专业管理与群众监督相结合，使法制与群众自觉维护相结合，把环境管理工作作为全国人民的事业；第二，保护环境是为广大人民群众创造清洁优美的生活环境服务的，是要为当代人和子孙后代造福。但是由于以毛泽东为核心的领导集体在1972年6月5日参加联合国第一次环境管理全球会议之前，一直不承认中国存在环境问题，而在1973年8月5日至20日中国政府召开第一次全国环境管理工作会议后，由于环境管理工作还刚刚开展不久，毛泽东、周恩来两位伟人就相继身患重病，并先后辞世，因此，以毛泽东为核心的第一代领导集体最终没有就如何在环境管理工作中坚持“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的党的根本工作方法，提出自己的见解。

改革开放后，以邓小平为核心的党的第二代领导集体继承了以毛泽东为核心的党的第一代领导集体提出的环境管理工作要坚持“依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的思想，并将之付诸实践。I984年11月19日，李鹏在国务院环境管理委员会第二次会议上的讲话中，明确指出：“群众路线是我们党进行各项工作的根本路线。在开展环境管理工作时，我们也必须走这条路线，相信群众，发动群众，依靠群众进行监督。有不少造成环境污染单位的领导，既不怕环境管理部门和领导机关的批评，也不怕违反国家的法律规定，就怕群众起来反对他，怕舆论。要充分发挥舆论的作用。通过宣传，把群众动员起来，组织起来，一方面共同努力来保护和改善我们的环境；另一方面对一些破坏和污染环境的单位进行监督，促使这些单位加速污染的治理。”^[44]1985年10月13日李鹏又进一步强调：“做好环境管理工作，要发动群众。一方面要进行环境管理知识性方面的宣传教育，使大家懂得保护环境的重要性，都爱护环境，而不去破坏环境，并且形成群众的力量，对破坏环境的现象给予批评、监督、制止。另一方面环境的整治工作要发动群众来做。”^[45]从李鹏同志的上述讲话中，我们可以看到，以邓小平为核心的党的第二代领导集体，不仅强调环境管理必须“依靠人民群众，发动群众”，而且还提出了如何发动群众，依靠群众的对策思想，这就是“要进行环境管理知识性方面的宣传教育，使大家懂得保护环境的重要性”，从而增强人民群众进行环境管理、开展环境监督工作的自觉性。党的第二代领导集体提出的“环境管理要依靠群众，发动群众”的思想无疑使党的第一代领导集体提出的环境管理人民群众思想得到了进一步的丰富和发展。

20世纪90年代以后，在进行环境管理的新的伟大实践中，江泽民同志反复强调：“防治污染要抓住重点，集中力量先行解决危害群众健康的突出问题。”要“使人们在优美的生态环境中工作和生活”。^[46]“计划生育和环境管理是亿万群众参与的大事，我们一定要相信群众，依靠群众，尊重群众，服务群众，充分发动群众的积极性和创造性。”^[47]江泽民同志的这些思想就是对毛泽东“一切为了群众，一切依靠群众”思想的创造性运用，同时也是对党的第二代领导集体关于“环境管理要发动群众，依靠群众”思想的继承和发展。江泽民对党的第二代领导集体关于“环境管理要发动群众，依靠群众”思想的创新和发展至少表现在以下几个方面：其一，强调通过建立公众参与机制来动员群众参与环境管理。关于如何发动和依靠人民群众参与环境管理，第二代领导集体主要强调要进行环境宣传，进行环境教育，提高群众环境意识。而江泽民不仅强调环境管理要通过环境教育和环境宣传，提高群众环境意识的方式来实现，而且强调要通过制度化的方式来实现，即要通过建立群众参与机制，激励、鼓励和保证群众参与环境管理。这表明对如何发动群众参加环境管理，江泽民有了更加深刻的思考。其二，江泽民从贯彻落实“三个代表”要求和全面建设小康社会的高度提出了“重点解决关系到人们生活的环境问题”的思想。党的第二代领导集体主要是从一般的角度强调要解决人们关心的环境问题，而江泽民则主要从全面建设小康社会，提高人们生活质量，贯彻“三个代表”要求，巩固党的地位这两个特殊角度强调要解决关系到人们生活的环境何题，同时还特别强调对与人们生活相关的环境问题要加以“重点”解决，这表明江泽民将人民的利益放到了一个更高的地位。可见，江泽民关于“环境管理必须着眼于人民的利益，动员广大群众参与”的思想，不仅是对第一代领导集体环境管理人民群众思想的创造性继承和发展，同时也是对二代领导集体关于“环境管理要发动和依靠人民群众”思想的进一步完善和发展。

2006年4月，胡锦涛在参加首都义务植树活动时强调，各级党委、政府要从全面落实科学发展观的高度，持之以恒地抓好生态环境保护和建设工作，着力解决生态环境保护和建设方面存在的突出问题，切实为人民群众创造良好的生产生活环境。2007年6月，胡锦涛在中央党校发表重要讲话强调：“全党同志特别是各级领导干部更加自觉地坚持求真务实精神，更加自觉地坚持全心全意为人民服务的宗旨，更加自觉地坚持党的群众路线。要坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，多为群众办好事、办实事。”在环境管理和保护中坚持群众路线，就是要在全社会广泛开展生态文明宣传教育，引导广大干部群众牢固树立生态文明理念；要严格实行生态环境保护制度，做到新上建设项目不放松环保要求、承接产业转移不降低环保门槛；要积极落实生态环境保护措施，切实保护好生态环境。

3.关于环境管理法制思想的继承与创新(www.chuimin.cn)

我国将环境管理工作纳入法制化、制度化轨道的实践，始于1973年。1973年8月全国第一次环境管理工作会议在北京召开，在这次会议上，在周恩来的领导下，国务院全面研究了有关环境管理的方针和政策，并制定了《关于保护和改善环境的若千规定（试行草案）》，从此，中国第一部环境管理的综合性法规诞生了。这部法规的诞生标志着中国环境管理工作开始了法制化的进程。此后不久，在周恩来的多次指示和关怀下，一些有关环境管理的其他法规和环境标准也出台了，比如《森林采伐更新规程》（1973年）、《工业三废排放试行标准》（1973年）、《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》（1974年）、《食品卫生标准》（1974年）等。

尽管在1973年的全国第一次环境管理工作会议之后，中国环境管理工作已经开始了法制化的进程，但是，这个时期环境管理的法律法规还非常不健全，法制化程度还仍然是低水平的。

邓小平担任党和国家的主要领导人，主持社会主义现代化建设的工作后，更加重视将环境管理纳入法制化、制度化轨道。早在1978年，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中就明确指出，环境管理要从制度上解决问题，将环境管理纳入法制化的轨道，制定森林法、草原法、环境管理法。他说：“必须使民主制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是，法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当作‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’就跟着改变。所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境管理法、劳动法、外国人投资法等等，经过一定的民主程序讨论通过，并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”^[48]1981年9月16日，邓小平在同国务院副总理万里谈话论及义务植树造林，保护和发展森林资源，保护环境时，也指出：“可否提出个文件，由全国人民代表大会通过，或由人大常委会通过，使之成为法律，及时施行。”^[49]依据邓小平关于环境管理必须纳入法制化轨道的思想，国务院总理李鹏多次强调，环境管理要走法治的道路。1985年10月13日，他在全国城市环境管理工作会议闭幕式上发表讲话时指出：“加强环境管理，要从人治走向法治。当然，省长的作用、市长的作用是很大的，但是光靠人治还不行，还得靠法治，得有一套管理制度。国家有环境管理法，还有专门的单项法规。各个省、市可以根据国家的基本法，制定地方的保护环境法规、条例、细则，做出具体的规定，使我们的工作有法可依，有章可循。”^[50]在以邓小平为首的党的第二代领导集体的环境管理要走法治的道路的思想指导下，我国制定了一系列全国性、地方性的法律法规。1978年，五届人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》明确提出了“国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害”的法律条文。1979年9月，五届人大十一次会议通过了《中华人民共和国环境管理法》（试行），结束了中国环境管理无法可依的局面，此外，我国还制定了《中华人民共和国海洋保护法》等其他一系列法律法规，使我国环境管理法制化进程又向前迈进了一大步。从上述论述可知，以邓小平为核心的党的第二代领导集体的环境管理法制化思想主要包括如下内容：第一，制定和完善环境管理法律法规体系，做到有法可依；第二，要严格按照环境管理法律法规办事，做到有法必依，执法必严，违法必究；第三，要加强法制教育，提高人们的环境管理法律意识。

20世纪90年代后，江泽民同志在指导环境管理工作的过程中，反复强调要顺利开展环境管理工作，必须“将环境管理纳入法制化、制度化的轨道”，走环境管理法治之路。他不仅深刻地阐明了环境管理走法治之路的极端重要性，同时还就环境管理如何走法治之路提出了一系列的看法，其主要内容包括：加强环境管理立法，完善环境管理法律体系；大力普及环境管理法制教育；要加大环境管理执法力度。江泽民同志的这一系列思想，显然与以邓小平为核心的党的第二代领导集体的环境管理法制思想有着惊人相似之处，与邓小平环境管理思想是一脉相承的，是对邓小平环境管理理论的继承。

但是，江泽民同志的“将环境管理纳入法制化、制度化的轨道”的思想，并不是对以邓小平为核心的党的第二代领导集体的环境管理法制思想的简单继承，而是在新的历史条件下进行了一系列的创新。首先，环境管理法治被提高到了“党实施依法治国战略的一个重要组成部分”的地位来认识。邓小平虽然强调要通过法律保障环境管理工作的开展，但是由于历史条件的限制，他没有明确提出依法治国的战略，因而也没有将环境管理法律提高到依法治国重要组成部分的战略高度。而江泽民同志环境管理法制思想，明确指出，将环境管理纳入法制化、制度化的轨道，是党实施依法治国战略的一个重要组成部分。他说：“资源环境工作要切实纳入依法治理的轨道。这是依法治国的重要方面。”^[51]其次，环境管理法律体系的内容有很大的创新。在江泽民同志环境管理法制思想中，不仅《环境管理法》、《草原法》、《森林法》是环境管理法律体系的重要内容，同时，新《刑法》由于增加了“破坏环境与资源保护罪”，也成为环境管理法律体系的重要组成部分。此外，关于清洁生产、环境管理与经济发展综合决策的法律等等，也都成为环境管理法律体系的重要内容。再次，江泽民更加深刻详细地阐述了如何加大环境管理执法力度。由于以邓小平为核心的党的第二代领导集体进行的环境管理实践，仍处于起步阶段，对于地方政府、环境管理部门之间环境管理责任各是什么这个问题，无论是在理论上还是在实践中，都没有搞清楚，而江泽民在论述如何加大环境管理执法力度时，对环境管理主管部门和政府的关系进行了界定，指出环境管理主管部门必须对环境管理实施统一的监督管理，以提高执法效果。江泽民不仅提出了环境管理主管部门要对环境管理实施统一的监督管理以提高执法效果的思想，同时，还提出了各级领导必须带头守法，为环境管理部门严格执法撑腰的思想、司法部门必须加强环境管理司法工作的思想和建立一支强有力的环境管理执法队伍的思想，使以邓小平为核心的党的第二代领导集体的环境管理法制思想具有了新的内容。

2006年8月，我国《国家环境保护总局关于开展环境法制宣传教育的第五个五年规划》。这是以胡锦涛为总书记的新一代领导集体加强环境管理的一项重大措施，也是我们深入学习《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和第六次全国环境保护大会精神，全面贯彻落实科学发展观，大力宣传可持续发展战略与依法治国基本方略。坚持预防为主、综合治理、全面推进、重点突破，着力解决危害人民群众健康的突出环境问题；强化环境法治，积极适应和推动新形势下环境保护工作的三大历史性转变，从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，在保护环境中求发展，从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。本规划从2006年开始实施，到2010年结束。共分三个阶段：

第一阶段：宣传发动阶段（2006年12月底以前）。各级环保部门要根据本规划和地方政府法制宣传教育规划的要求，从实际出发，制定本地区环境法制宣传教育实施规划，做好宣传、发动工作，并报上级环保部门备案。第二阶段：组织实施阶段（2007年－2010年）。各级环保部门要按照规划要求，制定年度工作计划，突出年度普法重点，确定环境法制宣传教育任务，分层次、有步骤、有重点地认真组织实施，做到部署及时、措施有效、指导有力，督促到位。第三阶段：检查验收阶段（2008年－2010年）。2008年开展督促检查活动。2010年，由各级环保部门负责在各自管辖范围内具体组织对本规划实施情况的总结验收。其重要目的是，通过环境法制宣传教育，进一步提高环保部门及其工作人员的法治理念、宪法意识、法律素质和执法水平，增强各级环境保护部门依法行政的自觉性，提高依法管理环境事务和服务社会的水平；进一步提高企业和公民的环境法律意识和环境法律素质，逐渐增强其环境守法与环境维权意识，推进公众依法参与环境管理公共事务。此外，该“规划”还对指导思想、主要目标、普法对象、队伍建设等方面进行了说明。因此，从这个意义上来说，这个“规划”也是对邓小平环境管理法制思想的继承、丰富和发展。

4.关于环境管理协调发展的继承与创新

环境与经济、资源、人口之间的关系十分复杂，既相互影响，又相互制约，既存在统一的一面，又存在对立的一面。因此，在环境管理的实践中，如何认识和处理环境管理与经济发展、人口、资源之间的关系，直接关系到环境管理工作的成效。因此，党的第一、二、三代领导集体都莫不把这个问题作为一个重要问题来认识和解决。

1972年，我国出席斯德哥尔摩人类环境会议时提出的并被1973年第一次全国环境管理会议所接受的“三十二字方针”中，明确提出了“全面规划，合理布局”方针，这八字主要包含这样几层意思：第一，环境管理是制定国民经济发展规划的一个重要组成部分，必须纳入国家的、地区的和部门的社会经济发展规划中去。第二，在安排工业、农业、城市、交通等项建设事业时，必须考虑到对环境的影响，做到合理布局。所以，“全面规划，合理布局”实际上就是要处理好经济发展和环境管理的关系，做到经济与环境的协调发展。尽管党的第一代领导集体己经提出了“全面规划，合理布局”的环境管理思想，但是由于以毛泽东、周恩来为首的第一代领导集体从事环境管理工作实践的时间相当短，同时他们无论是在理论上、实践上，都没有真正弄清楚环境管理与经济发展的关系以及如何正确处理好二者的关系，因此，这条方针实际上没有真正付诸实践。

以邓小平为核心的党的第二代领导集体在我国环境管理的实践中，对于如何处理好经济发展与环境管理的关系有了进一步的认识。1983年12月，我国不仅将环境管理确立为一项基本策，同时还确立了“三统一、三同步”的环境管理工作基本方针，即“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，做到经济效益、社会效益、环境效益的统一”的环境管理工作基本方针。1984年11月19日，李鹏在国务院环境管理委员会第二次会议上的讲话中再一次强调：“我们的方针，就是经济建设、城乡建设、环境建设要‘三同步’。具体政策有‘三同时’、‘谁污染，谁治理’，我看还是这些政策，没有什么更多新政策，关键是要认真执行，要反复宣传这些政策。”^[52]1989年通过的《环境管理法》规定了国家制定的环境管理规划必须纳入国民经济和社会发展计划，规定县级以上人民政府环境管理行政主管部门应当会同有关部门拟定环境管理规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。党的第二代领导集体提出的“三统一、三同步”的环境管理工作基本方针思想，使党的第一代领导集体的“经济与环境管理协调发展”的思想得到了丰富和发展。

20世纪90年代末期以后，中国共产党及其它领导人对经济、环境、人口、资源的关系有了更加深刻的思考，指出了环境管理必须纳入可持续发展战略框架内加以解决，提出了坚持“环境管理与经济发展相协调、与人口发展相协调”的战略方针，并就如何做到环境管理与经济发展相协调、与人口发展相协调进行了深刻分析，提出了“建立环境管理与经济发展的协调机制”思想。江泽民关于“环境管理与经济发展相协调、与人口发展相协调的战略方针”思想与“建立环境管理与经济发展的协调机制”思想，是建立在以邓小平为核心的党的第二代领导集体提出的“三统一、三同步”方针思想基础之上的，是对以邓小平为核心的党的第二代领导集体的环境管理思想的继承，但同时，也是对以邓小平为核心的党的第二代领导集体的环境管理思想的重大创新。

在以邓小平为核心的党的第二代领导集体的领导下，尽管我们已经认识到环境管理必须坚持“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，做到经济效益、社会效益、环境效益的统一”的方针，但是，由于受历史条件的限制，认识仍不够深入，因此，没能也没有提出使“环境管理与经济发展相统一”的具体而完善的对策思路，“三统一、三同步”没有真正得到贯彻执行，“将环境管理工作纳入国民经济和社会发展计划”的设想在1992年前一直没有能够真正实现。^[53]而江泽民同志不仅提出了“将环境管理纳入可持续发展战略”的框架内加以解决（即将环境管理与经济发展、人口资源问题统筹考虑并加以解决）的环境管理战略方针，同时还提出了如何真正做到环境管理与经济发展相协调的对策措施。这些措施如第四章所述，包括：“建立环境管理与经济发展综合决策制度”、“将环境管理纳入国民经济和社会发展计划”、“将粗放型经济增长方式转变为集约型经济增长方式”、“建立有利于环境管理的产业结构和消费方式”。江泽民同志的这些思想无疑为马克思主义环境管理思想理论宝库增添了新的内容，是对第一、二代领导集体“经济发展与环境管理相协调”思想的创造性丰富和发展。

5.关于环境管理领导带头的继承与创新

以邓小平为核心的党的第二代领导集体认为，要有效开展环境管理工作，必须抓领导带头。1983年12月31日，万里在第二次全国环境管理会议开幕式上的讲话中指出：“要做好环境管理工作，首先要解决各级领导重视的问题。”^[54]1984年7月10日，李鹏在国务院环境管理委员会第一次会议上的讲话中说：“从今天几个单位汇报的情况来看，有一些经验值得提倡和推广。北京讲了三条经验，第一条叫做市长亲自抓环保，领导重视，便于协调和解决各种矛盾。”^[55]1981年11月19日，李鹏在国务院环境管理委员会第二次会议上的讲话中，总结了环境管理成功地区的经验，指出要做好环境管理工作，就必须切实把环境管理工作摆上各级领导的议事日程，并使其斜度化。他说：“切实把环境管理工作摆上了各级领导的议事日程，并使其制度化。哈尔滨市一年来先后开过两次市长办公会议，专门研究环境管理工作。他们认识到，在以城市为重点的整个经济体制改革中，必须把环境管理摆在城市工作应有的位置上。城市在社会主义现代化建设中起主导作用，如果生产上来了，环境质量却下去了，作为市长就是最大的失职。他们的这个认识很重要。洛阳市总结坏境保护工作的基本经验，头一条就是：领导重视，把环境管理工作列入党政工作的重要议事日程，各级领导对环境管理工作亲自过问、亲自决策、亲自解决实际问题，是搞好环境管理工作的关键。市长在新闻发布会上表示，如果洛阳市的环境管理搞不好，就辞去市长职务。正因为这两个市的领导态度坚决，确实把环境管理工作摆上他们的议事日程，所以工作做得比较好。”^[56]为了使各地领导带头抓环境管理工作，1989年5月1日李鹏在《建立环境管理工作新秩序》一文中强调，要建立环境管理领导责任制。他说：“各级政府的主要负责人要在自己的任期内，提出环境管理的责任目标，为群众办几件实实在在的实事，为改善本地区、本部门的环境质量尽到责任，做出贡献。”^[57]

江泽民担任党和国家的主要领导人后，继承了以邓小平为核心的党的第二代领导集体的“环境管理要抓领导带头”的思想，并结合中国共产党环境管理的实际情况，反复强调指出，对环境管理工作，各级党政一把手要负总责，亲自抓。要建立严格的责任制，做到责任到位、投入到位、措施到位。尽管江泽民在中国共产党提出的“环境管理党政一把手要负总责、亲自抓”的领导责任制思想是对以邓小平为核心的党的第二代领导集体的“环境管理要抓领导带头”思想的继承，但却不是简单的继承，而是创造性的继承。因为：第一，客观实际情况不一样。以邓小平为核心的党的第二代领导集体的“环境管理要抓领导带头”思想是以20世纪80年代环境管理客观实际情况为依据的，而江泽民提出“环境管理党政一把手要负总责、亲自抓”的领导责任制思想是以20世纪90年代以后的客观实际情况为依据的，其中一个重要原因和依据就是为了保证“经济发展与环境综合决策制度”的有效实施，换而言之，江泽民的“环境管理领导责任制”思想是与它的“环境管理综合决策制度”思想连在一起的，因此，江泽民环境管理领导责任制思想是党的第二代领导集体的“环境管理要抓领导带头”思想在中国共产党的运用和发展。第二，江泽民提出的“环境保护党政一把手要负总责、亲自抓”的领导责任制思想具有党的第二代领导集体提出的“环境管理要抓领导带头”思想中没有的新内容。党的第二代领导集体，尽管提出要建立环境管理领导责任制，将环境管理工作提上领导工作的议事日程，但是对如何建立和完善领导责任制，促使领导积极地带头抓环境管理工作，第二代领导集体没有很具体的措施，而江泽民提出了完善环境管理领导责任制的具体措施，那就是把各级干部执行环境政策和落实责任制的情况作为考核政绩、选拔任用的重要内容，实行逐年考核，对工作失职的追究责任。可见，江泽民环境领导责任制思想，既是对以邓小平为核心的党的第二代领导集体提出的“环境管理要抓领导带头”的思想的继承，又是对这个思想的创新和发展。

胡锦涛担任党和国家的主要领导人后，继承了以江泽民为核心的党的第三代领导集体的“环境管理要抓领导带头。”他强调：“要从全面落实科学发展观的高度，持之以恒地抓好生态环境保护和建设工作，着力解决生态环境保护和建设方面存在的突出问题，切实为人民群众创造良好的生产生活环境。”胡总书记的讲话高瞻远瞩，从中华民族长远发展的高度出发，为环境保护事业发展指明了奋斗方向。我们要充分认识加强环境保护的重要性和紧迫性，把环境保护工作摆到更加重要的位置。在实践中，坚持环境保护目标责任制。它是以社会主义初级阶段的基本国情为基础，以现行法律为依据，以责任制为核心，以行政制约为机制，把责任、权力、利益有机地结合在一起，明确了地方行政首长在改善环境质量上的权力、责任。在现有的环境质量和所制订的环境目标之间铺设了一座桥梁，使人们经过努力，能够逐步改善环境质量，达到既定的环境目标。这是一种具体落实地方各级人民政府和有污染的单位对环境质量负责的行政管理制度。这项制度确定了一个区域、一个部门乃至一个单位环境保护的主要责任者和责任范围，运用目标化、定量化、制度化的管理方法，把贯彻执行环境保护这一基本国策作为各级领导的行为规范，推动环境保护工作的全面、深人发展。