合资铁路企业预算管理模式研究：全面预算管理成果

第四章　合资铁路企业预算目标的编制

实施全面预算管理，首先要编制全面预算。而编制全面预算，最重要的前置工作是确定预算目标，预算目标既是编制全面预算的主线和方向，也是整个全面预算管理系统运行的依据和灵魂。通过本章学习，了解预算目标的含义；掌握预算目标的确定及其分解，这也是预算机制作用发挥的关键；系统理解预算编制程序、编制方法及预算管理模式；从而通过上述学习，能独立编制预算。

第一节　预算目标概述

一、预算目标的含义

预算目标是预算期内企业生产经营活动所要达到的目标和结果。它是以企业目标和战略规划为导向，在市场预测和平衡企业内部各项资源的基础上，经过公司投资者、决策者、经营者以及内部各个预算执行部门反复协调、测算确定的。经过预算目标的确定，不仅可以将企业的战略规划和经营目标具体化、数量化，使之成为预算期内企业从事生产经营活动的指南；而且通过预算目标的层层分解和细化，企业预算目标可以转化为各部门、各层次以及每名员工的责任目标和工作目标。它不仅可以明确企业以及各部门、各层次在预算期内的工作重点和方向，而且提供了评价各部门和员工工作绩效的标准。预算目标的作用具有双重性：恰当的预算目标既有利于全面预算管理有效实施，也有利于企业经营目标的最终落实；反之，不恰当的预算目标会使全面预算管理的效能大打折扣，甚至使企业全面预算管理陷入无法运行的困境之中。因此，预算目标确定的恰当与否，直接关系到全面预算管理的成效。

预算目标是企业高管层为企业的经营活动树立的方向标。企业目标按照其作用范围，分为企业总体目标、责任中心目标、基层作业单位目标等；按照其作用的人员，分为股东目标、董事会目标、总经理目标、管理人员目标、人员目标、员工个人目标等。

大多数企业以利润最大化为预算目标，其难以满足各利益相关者对预算目标的要求，现代企业应当以利润及企业成长最大化为预算目标。企业经营不仅要追求利润最大化，同时应当追求企业成长最大化。以利润及企业成长最大化为企业预算目标，既符合股东的利益，也符合其他利益相关者的利益。与单纯的利润最大化预算目标相比，以利润及企业成长最大化为预算目标，可以将企业的眼前利益与长远发展相结合。与股东财富最大化或企业价值最大化相比，以利润及企业成长最大化为预算目标，更加具体，具有较强的可操作性和可检验性，这符合目标管理的基本要求。因此，全面预算管理目标，是企业目标或战略意图的体现，是全面预算管理的目的或宗旨的具体化。合资资铁路公司按照现代企业制度的要求，其任何预算目标的确定是公司股东会、董事会、经营者等利益相互协调的过程。具体细化的责任中心目标、基层作业单位目标的确定，事实上它是基于企业总体目标框架下，结合各种具体资产、生产、经营管理等因素的分析，由不同利益者相互之间讨价还价的一个确定过程。

二、不同的责任中心与预算目标

在企业的股东、董事会、总经理做好预算目标的总方向后，不同的责任中心就要根据企业总体预算目标确定自己部门的预算目标。根据不同责任中心的控制范围和责任对象的特点，可将其分为三种：成本中心、利润中心和投资中心。

（一）成本中心

成本中心是成本发生单位，一般没有收入，或仅有的少量收入，其责任人可以对成本的发生进行控制，但不能控制收入与投资，如铁路局工务段、机务段等。因此，成本中心只需对成本负责，无需对利润情况和投资效果承担责任。成本中心又可以分为两种：标准成本中心和费用中心。

（二）利润中心

利润中心是既能控制成本，又能控制收入的责任单位。因此它不但要对成本和收入负责，也要对收入与成本差额即利润负责。利润中心有两种类型：自然的利润中心和人为的利润中心。

（三）投资中心

投资中心是指不仅能控制成本和收入，而且能控制占用资产的单位或部门。也就是说，在以目标利润为导向的企业预算管理中，该责任中心不仅要对成本、收入、利润预算负责，而且还必须对其与目标投资利润率或资产利润率相关的资本预算负责。投资中心应具有比其他责任中心更大的独立性和自主权，它作为企业内部最高管理层，拥有一定的资金支配权，在调配资金余缺时，应研究这些资金投放哪个方面才是最有利的。

各责任中心的责任预算因性质不同而各异，具体为：一是对于费用中心或成本中心，建议采用零基预算法，按照其工作职责和应完成作业量，来确定其预算费用目标；二是对于利润中心和投资中心，按一定的标准分解可控范围，根据该中心所占有的资产总额、或者是人力资本总额等来确定其预算费用目标；三是预算目标中利润预算指标的确定，可能表现为对投资中心税后净利目标的确定，也可能表现为对利润中心的贡献率或息税前利润预算目标来确定。总之，结合目前合资铁路公司实际情况，全面预算管理应将其作为利润中心比较合理。

三、预算目标的影响因素

预算目标主要受公司治理结构、生产周期、营销策略、市场环境及内部资源状况等因素的影响，它的最终确定是公司所有者、决策者、经营者以及内部各预算部门反复协调与博弈的结果。

（一）公司治理结构对预算目标的影响

公司治理结构的核心是协调公司股东、董事会、总经理和其他利益相关者的责权利关系。公司股东、董事会、经理层和其他利益相关者在总体目标一致的前提下，由于各自的角度不同、利益不同，对预算目标的最终确定都会产生重要的影响。

1．公司治理结构对预算目标的影响

股东是企业的所有者，拥有对企业的最终控制权和税后利润享有权。在股东还没有成为实际投资者之前，他们只是企业潜在的资本提供者。他们之所以由潜在的投资者成为企业的真正股东，是因为他们期望从被投资公司中能够分得较大的投资收益。当然，作为合资铁路企业，国有法人、国有资本不仅仅从投资收益角度出发考虑是否值得投资，他们更多考虑的是能否从此项投资中拉动地方区域经济的发展。但不管是直接收益还是间接收益，公司股东对企业预算目标期望值仍是投资收益最大化。

毫无疑问，公司股东对企业预算目标的期望值主要有两个：一是希望公司在预算年度有良好的经济效益，股东当年能够获得较高红利；二是希望公司有一个良好的市场价值和发展潜力，以获取高于其他投资的长期回报或者通过股票买卖、股权转让在二级资本市场上获利。

在现代企业制度下，公司股东一方面可以通过股东（大）会直接表达自己的意愿和行使权力；另一方面可以通过其代理机构——董事会来表达股东的意愿。《公司法》规定，公司股东（大）会“审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案等”。因此，公司确定的预算目标必须考虑股东的利益和要求。

2．董事会对预算目标的影响

在公司治理结构中，董事会是公司法人财产权的主体，是连接所有者与经营者的纽带。它一方面代表所有者的利益对公司生产经营活动的重大事项进行决策，另一方面对经营者的日常经营活动进行监督。因此，公司股东对预算目标的期望必须通过其代理机构董事会来落实。在股权结构单一、股权调度集中的情况下，股东对预算目标的期望与董事会是一致的，两者之间的代理成本很小。但是，在股权结构较为分散的情况下，董事会作为一个利益团体则有其自身的效用函数。也就是说，董事会对预算目标的期望与公司股东的期望并不完全一致，董事会与股东之间的利益矛盾直接表现为大股东与众多中小股东的利益冲突。这是因为，董事会主要由公司大股东和经营者组成，它往往代表了大股东和经营者的利益。在利益导向与管理目标上，大股东会更多考虑公司的战略目标、未来生存和可持续发展，以期从投资中取得长期回报；而中小股东的利益导向则往往具有短期化的特征，期望能够在较短的时间内收回全部投资。为此，现代企业制度在机制上采取了一系列的制衡措施。例如，我国自2001年在上市公司建立了独立董事制度，借以保护小股东的权益等。

一般来说，董事会集中了公司的精英和不同利益集团的代表，具有比较广泛的代表性。其确定预算目标的出发点既考虑了公司的发展战略，又兼顾了各方面的利益。因此，董事会作为确定预算目标的主导力量是比较适宜的。在这一点上，《公司法》关于公司董事会负责“制定公司年度财务预算方案、决算方案”的规定与上述分析是不谋而合的。

3．总经理对预算目标的影响

总经理享有法人代理权，拥有对公司的经营指挥权，公司在大致方针确定以后，具体的经营工作就要由总经理及整个经理班子来担当。出于谨慎考虑，总经理在确定预算目标时，往往更多地考虑预算目标的现实可行性及客观限制因素，包括市场潜力、现有各种可利用资源以及预算行为的经济后果等，以降低经营风险。对于市场潜力而言，总经理会采取更加保守的估计来看待董事会对市场做出的预期；对于各种可利用资源而言，总经理会从确保预算目标完成的角度来估量其所需要的各种资源；对于预算行为的后果而言，总经理会非常在意因预算目标完不成而给个人带来负面效应。因此，站在总经理角度上确定的预算目标，将不可避免地带有相对保守的色彩。也就是说，出于确保完成全面预算目标的考虑，总经理在预算目标上的行为期望是：在充分占有各种资源的条件下，承担预期不要太高的预算目标，以确保各项预算能够有百分之百的把握完成。“收入打紧、支出打足、留有余地、回旋自如”是对总经理预算行为的恰当概括。其实，总经理的预算行为与公司预算的约束力直接相关。如果公司预算约束力较强，则总经理会在预算目标确定之前夸大费用预算、紧缩收入及利润预算，“留有余地”的心理动机将非常强烈；反之，如果预算约束力较弱，则总经理在确定预算目标时就不会过于保守，因为其还有机会在事中或事后通过各种方法调整对自身可能的不利影响。

就大多数公司而言，总经理往往是董事会成员，甚至主导全面预算的编制。因此，客观、恰当地确定预算目标是十分重要的。

4．其他利益相关者对预算目标的影响

除股东、董事会和总经理外，公司监事会、债权人和员工也会对预算目标的确定产生一定影响。例如，监事会一般由股东代表组成，必然期望确定的预算目标积极可靠，公司在预算年度有一个良好的经济效益；债权人出于规避财务风险的考虑，必然期望债务人确定的预算目标能使资产负债率、流动比率、速动比率、现金比率等偿债能力指标保持一个良好的状态；广大员工的期望则是在预算期内能够拿到更多的工资、享受更高的福利待遇等等。这些利益团体在预算目标的确定中虽然不起主导作用，但是，董事会在进行决策时也必须考虑其呼声和利益，使确定的预算目标不仅具有代表性，而且具有广泛的群众基础。

（二）其他相关因素对预算目标的影响

预算目标的确定除了公司治理结构影响外，还要综合考虑企业内外其他因素的影响和要求。

1．企业内部不同层级对预算目标的影响

企业内部层级不同，其责权利有着很大的不同，承担的预算目标也有明显的差异。例如，一个集团化企业可以划分为三个主要层次，每个层次的预算目标各不相同：集团层是公司的最高决策层，它主要负责制定整个企业的战略决策，确定公司的经营目标，合理配置企业内部的人财物资源等。因此，集团层所确定的预算目标具有宏观性、全局性的特征。分（子）公司层是主要负责公司有关领域的经营活动，是落实公司战略决策、实现公司经营目标的主体。针对分（子）公司层次确定的预算目标具有具体、明确的特征。部门及作业层确定的预算目标具有局部、详细的特征。

2．市场因素对预算目标的影响

国内外市场环境变化、国家产业政策变动、竞争对手状况以及其他变化，都会给企业预算目标的确定带来重要的影响。例如，有很多大型超市卖家，采取了所谓“零库存”的存货政策。而且还收取金额不菲的“入场”费。显然，这种所谓“零库存”的霸王条款，对供应商是极其不利的。但市场经济规律或行业潜规则是不可抗拒的，在产品供大于求的环境下，供应商对客户的“零库存”政策，也只有认真执行的份。因此，作为供应商的企业必须针对大型超市卖家的“零库存”政策，加大存货预算，并增加产品外存（即产品已发运到客户仓库，但产权尚未转移的产品）这项预算指标。

第二节　预算目标的确定与分解

预算目标是企业长期战略规划下短期经营目标的具体体现，是企业实施内部控制，进行绩效考核的依据，同时也是协调企业各部门利益关系、加强各部门联系和协作、调动员工积极性的激励工具。企业预算目标一旦确定，对于预算执行者来说就有了强制性的约束力，企业的各部门、各环节必须严格地执行，预算目标的完成程度决定着企业的经营状况和业绩，也直接影响着企业管理者和员工的经济利益。作为预算管理的起点，预算目标的合理与否在很大程度上影响到企业预算编制的合理性、预算执行的可控性和预算评价的准确性，最终决定着企业预算管理的功效。

一、预算目标的确定

预算目标是企业目标或战略意图的体现。按照现代企业制度的要求，任何预算目标的确定，从根本上说都是股东、董事会、经营者等利益相互协调的过程。原铁道部下达给铁路局预算目标，同时铁路局以投资者身份，参与合资铁路企业董事会，其提出的预算目标也同样具有一定的约束力。这符合财务分层管理思想，同样体现现代企业制度下的决策、执行与监督分立原则。具体到预算目标的确定过程，如下图4－1所示。

图4－1　预算目标的确定过程

通常情况下，股东作为投资者和企业所有者，期望获得与其所承担的风险相对等的收益，这是股东投资于企业的最基本的经济逻辑和法则，它构成了预算目标的“底线”，即预算目标草案。如果董事会的期望与股东会的期望存在一致性，那么预算目标草案也就成了初步预算目标。而在股权结构分散的现代企业里，董事会的期望与股东特别是小股东的期望并不一致时，董事会常常基于控股方战略方向、行业特性、发展速度、市场规划与导向等因素对预算目标草案进行不同程度的调整，形成初步预算目标。尽管董事会并不具体从事预算编制，但负责预算的审批与下达，因此，它历来被认为是预算目标确定的主导力量。而总经理为代表的公司经营管理层在确定预算目标时，从主观与客观等方面来考虑，在预算目标形成过程中起着重要作用，其更多的是考虑目标的现实性、可操作性和资源限制，当然也包括从个人利益的角度出发与董事会进行谈判，存在消极因素进行讨价还价的过程。在实际工作中，全面预算管理目标的确定应遵循以下基本原则：

（一）服从战略的原则

全面预算目标值的确定必须服从铁路行业战略目标的要求。由于铁路行业对国家或地方政府有拉动区域经济的作用，甚至沿海铁路线还有一定的军事意义。作为原铁道部、铁路运输企业整体战略，合资铁路预算目标的制订不仅仅考虑企业利润最大化，还要考虑社会效益，有可能甚至需要体现铁路整体战略。所以，公司在确定预算目标时必须要考虑利益相关者利益最大化，有时为了服从铁路行业整体战略目标，合资铁路预算目标的确立不得不牺牲部分企业利润最大化这一预算目标。

（二）股东期望原则

对股东的回报不得低于同行业平均资本报酬率，尽可能与股东的期望值保持一致。通常认为，股东期望从被投资公司中所分得的收益总是要大于债权固定收益，这就是股东之所以成为股东的理由，是股东投资于企业的最低底线。当然目前合资铁路企业的投资者全由原铁道部、省方或各地市授权的国企为股权代表，具有国家或地区战略需要，这就不能用上述的法则来衡量，但是原铁道部要引进民营企业、个人投资等多元投资主体，则必须遵循上述现代企业制度的法则。

（三）资源效益原则

在确保目标值时，既要考虑运输市场价格、成本、收益的要求，也要考虑资本市场的平均资本成本，要认真分析每个单位或部门所占有的财务资源和非财务资源，根据资源占有情况确定回报系数。同时考虑到企业长远发展及前景来确定预算目标。

（四）市场原则

确定预算目标时，既要考虑运输市场价格、成本、收益的要求，也要考虑资本市场的平均资金成本。

（五）先进性与可行性兼顾的原则

企业在预算目标的确定中一定要兼顾目标的先进性和现实可行性。预算目标的先进性主要体现在制定的预算目标要高于企业现在已达到的经营管理水平，需要各方努力方可实现。但同时要考虑预算目标在各层次执行中具有可行性，只有制订的各层次预算目标与之权责相对应，才能调动各方的积极性，否则会产生望而生畏的情绪，不利于提高企业经营效益。

（六）整体规划与具体计划相结合的原则

在确定企业预算目标时，应有一个整体意识，凡事都要从全局出发，从企业整体的长远发展来考虑，但为便于实施、监督、控制和考评，还应注意其可分解性，即企业预算目标应当是一个由企业整体目标和分解后具有极强操作性的具体指标共同构成的有机体系。

抽象的预算目标一旦转化为指标，每个目标就都有了相对独立的明确子目标和清晰边界。具体预算目标体系如图4－2所示：

图4－2　预算目标体系

从图上可以看出，预算指标的选择旨在体现企业预算管理的导向，保证企业战略目标的实现。预算指标的选择就遵循以下原则：

（1）预算指标必须和企业发展战略相适应，具有战略导向。但是切记，预算目标并不等同于战略，它只是战略的体现。如果直接将预算目标用战略目标替代，就会出现预算目标不明确，从而导致在实务中难以操作的现象出现。

（2）预算指标必须能够促使企业关注财务目标，重视财务实绩，同时兼顾公司的经营过程和结果。

（3）预算指标必须与该责任中心的权责相适应，体现该责任中心的管理业绩和经营业绩。

（4）预算指标体系必须科学合理，各指标之间在涵盖的经济内容上不重复，并做到短期效益与长期效益相结合，尤其注重设计反映长期效益指标。

（5）预算指标必须简便易行，指标的数量不能太多，语义要准确，指标计算力求简单，其计算依据的资料在企业现有的核算资料中很容易取得。

总之，合资铁路企业股东会、董事会、总经理等相关利益者，通过上述预算目标确定过程，结合预算目标确定原则，将公司预算目标细化成操作性极强的预算目标体系。而存在相互内在联系的预算目标指标是预算目标体系的具体体现。经过上述预算目标指标的落实，最终达到股东所期望的财务指标。合资铁路企业若想将来不仅吸收地方股东，而且还将期望筹资多元化，让更多的民营资本投入到铁路事业上来。一般认为经济增加值是最有说服力的财务指标来作为预算目标的最终体现。

经济增加值是指扣除了股东所投入的资本成本之后的企业真实利润。又称经济利润。英文缩写为EVA，是公司经过调整的营业净利润（NOPAT）减去该公司现有资产经济价值的机会成本后的余额，其公式为：

其中：kW是企业的加权平均资本成本，它考虑了公司股东和债权人对公司的资本投入情况。NA是公司资产期初的经济价值，是对公司会计账面价值进行调整的结果。NOPAT是以报告期的营业利润为基础，经过下述调整得到的：（1）加上坏账准备的增加；（2）加上LIFO（后进先出法）计价方法下存货的增加；（3）加上商誉的摊销；（4）加上净资本化研究开发费用的增加；（5）加上其他营业收入（包括投资收益）；（6）减去现金营业税等（在实际应用中，一般公司对营业利润进行5—15项调整，最多可达160多项）。而企业加权平均成本通过下列公式得出：

其中：DM＝公司负债总额的市场价值

　　　EM＝公司所有者权益的市场价值

　　kD＝负债的税前成本

　　T＝公司的边际税率

　　kE＝所有者权益的成本

运用EVA指标可以对企业业绩和股东财富是否增加作出解释：这里假设公司的投资者可以自由地将他们投资于公司的资本转让或变现，并将其投资于其他资产。因此，从经营利润中扣除按权益的经济价值计算的资本的机会成本后，才是股东从经营活动中得到的增值收益。

二、预算目标的分解

预算目标分解是全面预算管理的一个重要环节，也是一个实施难点。一旦合资铁路企业董事会预算目标确定后，需要采用科学的方法，将其分解落实到公司各个责任主体及个人。结合合资铁路企业实际运营情况，全面预算管理目标的分解应该对不同经济活动内容采用不同的方式进行分解。

（一）对收入预算采用因素分析法

因素分析法是指将影响各责任中心的有利因素和不利因素综合起来，用于调整预算指标的方法。合资铁路公司根据《铁路运输进款清算办法》取得营业收入；同时，在运输总支出中，固定支出是刚性的，如折旧支出、利息支出等一般变化不大，而机车牵引用电主要是与清算收入配比增减的，所以合资铁路公司预算应以收入预算为合资铁路公司预算的编制起点。合资铁路公司收入预算的编制主要是结合本企业运输生产、运输市场、运输能力、经营目标及客货运营销预算，先由受托铁路局所属车务段编制本单位工作量预算建议。合资铁路公司进一步根据线路清算里程、列车开行对数、单重联等情况进行综合平衡后编制本公司年度收入预算，并将其作为组织运输生产的重要依据。然后向公司董事会、股东会提交年度预算方案。而预算目标的分解则需将股东会、董事会审批的运输收入预算逐级下达、分劈，落实到公司各部门、所辖车站、车间、班组，并建立各级纵向、横向经营责任制。合资铁路公司收入预算分解目标应主要落实到公司资产管理部来抓业务指标的落实管理，其可进一步分劈下达给相关受托铁路局，计划财务部中收入部门主要负责编制财务预算中价值量指标。

（二）对于成本预算采用倒推法

倒推法是指首先确定两头指标，然后倒推中间指标的方法。企业可以根据市场预测和战略规划，首先确定收入和利润总额，然后倒推出成本、费用等指标。倒推法公式表示如下：

期望收入－目标利润＝目标成本（4－3）

合资铁路企业通过董事会下达的利润预算目标，结合前面收入预算目标的下达，通过倒推法便可计算出成本预算目标。当前采用委托管理模式下，其成本预算相对自营管理模式，明晰了不少。这也为合资铁路企业成本按具体大项分解预算目标提供了基础。

1．财务费用预算采用基数法。以上年支付财务费用或前几年支付财务费用的平均数为基础，再结合当年新增或归还借款额、借款利率、提（或还）款日期等因素，确定一个固定的比率，以此确定企业的预算目标。财务费用预算一般分解至财务部门较妥当，因为财务部门结合资金预算可以较为准确地确定财务费用。

2．机车牵引用电预算采用固定比例分配法。由于机车牵引用电量多少与机车开行对数、重联单联编组、电阻数等因素密切相关，是随着列车开行对数增多而同比例增加，是一项变动成本。因此，此项费用预算可以落实到资产管理部及相关经办人员上。

3．折旧费用预算采用基数法。先计算出固定资产折旧额即固定资产折旧额＝分类固定资产原值×分类折旧率，然后考虑当年新增固定资产、报废固定资产等因素，综合确定当年折旧费用预算。此项费用预算可以落实到资产管理部、计划财务部及相关人员。

4．更新改造费用采用自主申报法。主要根据线路（桥隧）设备、机械设备、信号设备、供电系统设备以及房屋建筑物、供暖设备等运输生产中运用的各项移动设备和固定设备的修理技术标准（范围）、修理工作量、施修单位、方式、完成时间等来确定。同时要统筹考虑公司资金情况、运输安全需要、受托基层站段使用情况等因素来最终确定更新改造费用预算。由各受托基层站段、公司各部门自主申报，公司安全设备部汇总、审核，经综合平衡后编制。

5．工资及工资附加费用预算采用基数法。合资铁路企业应根据公司股东会、董事会年工资增长率要求，结合公司实际生产经营效益、人员定编情况、人员增减情况等因素，并参照历史相关数据后，按一定增长率确定工资及工资附加费，确定预算目标。此项预算可分解至综合管理部及劳资负责人落实。

6．车站用水电费用预算采用基数法。合资铁路公司应根据历年费用情况并结合旅客发送情况等确定。此项预算可落实至资产管理部负责监督考核，并将相关信息及时抄报受托铁路局。

7．委托管理费用采用审核法。委托费用主要包括各受托基层站段人、财、物耗费加上管理费组成。此项费用可委托铁路运输企业编制预算建议，并会同公司资产管理部、计划财务部等相关部门来负责审核、编制及分解落实。

8．管理费用及其他费用采用比例分配法。比例法是指首先由公司决策者测算、预定一个某项预算指标比基期增减的比例，然后由各责任中心分解落实的方法。例如，预定预算期内管理费用指标的可按项目比基期降低10%，然后将降低10%的任务分解落实到各职能管理部门。由于合资铁路企业管理费用组成项目较多，主要有办公用房租金、差旅费、办公费等组成，主要由综合管理部负责落实。

总之，预算目标的分解还可使用零基法、量本利法等对收支利项目进行分解。但预算目标的分解方法要因单位、因事、因项目灵活应用，切不可生搬硬套。因此，通过预算目标的层层分解，并结合分析、考评制度，使公司年度预算目标逐层分解落实至每部门乃至个人。

第三节　预算编制程序

根据企业管理基础和经营特点，不同企业会选择不同的预算编制程序，其主要有“自上而下”、“自下而上”和“上下结合”三种方式。合资铁路企业预算编制流程考虑到铁路运输企业编制流程、公司治理结构二方面因素，建议采取“自下而上，自上而下，上下结合”的程序并采用“三上一下”的预算编制方式。其预算编制具体程序如下图4－3所示。

图4－3　预算编制具体程序

（1）编制预算草案并上报控股股东。合资铁路企业预算执行各责任部门、受托运输企业（根据委托合同，负责委托管理费预算编制）根据总经理办公会议下达的预算目标，结合各部门特点以及预测的执行条件，提出本部门详细的预算方案，由预算管理工作组（总经理办公会议授权设在计划财务部）汇总、审核上报控股股东，以便与控股股东预算目标相对接。

（2）审查、调整、平衡预算草案并上报董事会，抄报铁路运输企业。合资铁路企业根据控股股东的总体规划、战略目标、年度预算目标及对接中提出的初步调整意见，结合公司实际生产经营情况，由预算工作组进行充分协调并调整预算草案。对于不符合企业发展战略或预算目标的事项，责成有关预算责任主体进一步修订、调整，在此基础上，预算草案经调整后编制成正式预算，由总经理办公会议审议决定，提交董事会批准，并抄报铁路运输企业预算管理办公室。

（3）审议批准预算方案并下达执行。董事会批准预算方案，由总经理办公会议颁布，具体工作由公司预算工作组分解、下达至各预算责任主体。而对于预算工作组下达的具体预算目标，预算责任主体要贯彻落实执行预算。

（4）预算备案。对于分解、细化的预算方案，由预算工作组整理，总经理办公会议审议决定，上报董事会备案，抄报铁路运输企业。以便年度预算在分析、监督过程中能进一步落实相关责任主体提供依据，也利于责任追究制度的展开。

第四节　预算编制方法

一、预算编制方法的比较

预算管理是预算编制、执行、监督与控制、考评等过程的循环。预算编制是预算管理的基础环节，其编制方法主要有固定预算法、弹性预算法、滚动预算法、零基预算法、概率预算法、增量预算法、作业预算法等。目前合资铁路企业主要使用前四种方法，并且已在第二章简要介绍，在此不再重述。本节主要介绍后二种预算方法，并对这六种主要方法进行比较分析，如表4－1所示。(www.chuimin.cn)

表4－1　预算编制方法比较

续表

（一）概率预算法

概率预算法是指借助概率论的原理，在编制预算时根据客观条件进行分析、预测，并充分考虑相关变量出现的可能值及其概率，再通过估计出的变量可能值及其对应的概率计算有关变量在预算期内期望值的一种预算编制方法。

期望值＝∑某种状态下的变量可能值×该种状态的概率（4－4）

概率预算由于考虑的问题比较全面，企业能够在预算构成变量比较复杂的情况下，编制出比较接近实际的预算，所以，比较符合多变的市场环境情况。但是概率预算法要求预算的编制者对本单位生产经营情况有比较全面的了解，并具有较高的预测水平。尤其是估计未来的各种可能情况及其概率易受编制者主观因素的影响。其主要适用于：经营活动波动比较大、不确定因素多的企业编制收入预算、生产预算、成本预算和利润预算。

（二）增量预算法

增量预算法又叫调整预算法，是根据预算期内业务量水平及有关降低成本费用措施，以基期成本费用水平为基础，通过调整有关原有费用项目而编制的一种预算方法。

预算值＝基期各项成本费用实际值×（1＋X%）或

预算值＝基期各项成本费用实际值×（1－X%）（4－5）

增量预算法是假设原有的生产经营活动是企业必需的、原有的各项开支都是合理的、增加或减少费用预算不会影响企业日常生产经营活动为前提条件的。其编制方法简单，易于操作，便于理解。但是增量预算以过去的经验为基础，在新的预算期内主张不需要在预算内容上做较大改进，而是遵循以前的预算项目。其受原有费用项目的限制，使一些不必要的开支合理化。容易滋生预算中“平均主义”和“简单化”思想，不利于调动企业各部门增收节支的积极性，不利于企业未来的发展。其主要适用于企业生产经营活动中与收入、业务量成比例增减变化的成本费用支出。

二、预算编制方法的选用

合资铁路企业预算编制方法沿用了铁路运输企业原来的方法，经常使用固定预算法、弹性预算法、零基预算法和滚动预算法四种基本方法，辅助使用增量预算法、定期预算法二种辅助方法。对于概率预算法、平衡计分卡、作业成本法、电子预算法等其他方法则从目前铁路运输企业预算报表指标体系分析来看，还没有涉及。结合目前中国合资铁路企业管理基础和人员素质情况，在保留原来好的预算方法外，对关于合资铁路企业如何选择适合的预算编制方法提出建议：

（一）预算方法简便易行，便于数据采集

合资铁路企业除委托管理业务外，公司日常经营活动发生的业务具有业务简单、金额较大、定期重复的特点，因此编制预算所采用的方法要简单易行，便于预算编制者从相关业务台账、财务报表中取得相关数据。

（二）主要方法与辅助方法有机结合，扬长避短，达到优势互补

各种预算方法各有长处，同时也有其自身的局限性存在。合资铁路企业在编制预算时，尤其是设计的预算表格要将原先经常使用的四种方法和二种辅助方法有机结合起来，克服各自方法的局限性，扬长避短，达到优势互补。

（三）预算方法具有连续性、科学性

预算方法一经采用，不得随意变更，尤其是在一个预算期内，更应该注意。同时，在预算报表体系编制过程中要体现各预算方法之间的科学、有序结合。

（四）不确定预算项目，采用概率预算法为辅助方法

合资铁路企业对经营预算期内业务水平变化较大的项目如收入预算、开拓新业务等，应充分估计其可能变动的范围，并按各种可预见的经营业务水平在该范围内出现的可能性大小确定概率，再按概率计算出每一经营业务水平的期望值来确定预算数。这样辅助使用概率预算法，可尽量避免“经验预算”这种不科学方法，并对原来方法的不足如按上年实际测算的预算数进行有效补缺。

第五节　预算编制模式

预算编制模式是指一个单位在预算编制过程中对整个预算编制工作所采取的管理模式。正确选择预算编制模式是保证预算编制科学性、有效性和适用性的重要前提。单位在编制预算时，应根据最高决策层（如董事会）及上级管理部门（如原铁道部或铁路局）的预算编制方针，理性选择适合自身特点的预算编制模式。预算的编制模式按照集权和分权的程度不同，可以分为四种编制模式，即高度集权的编制模式，集权为主，适当分权的编制模式，分权为主、适当集权的编制模式和高度分权的编制模式。

合资铁路企业一般由原铁道部授权的各个铁路局控股，同时考虑到少数股东的权益，谨慎采用高度集权的编制模式和高度分权的编制模式。高度集权的编制模式又称“自上而下”的模式，是指由单位高层（如董事会或经理层等）根据本单位的战略目标确定预算目标并亲自编制预算的一种预算编制管理模式。在高度集权编制模式下，高管层直接编制预算，将预算目标分解下达给各级预算责任单位，各级预算责任单位只是预算的执行者，不参与预算的编制。这种模式只适用于采用高度集权管理模式下的小型单位。高度分权的编制模式又称“自下而上”的模式，是指高管层既不制订总的预算目标，也不提出预算编制的原则和要求，各级预算责任单位完全自主的编制、审核、审定自己的预算方案，只需将审定后的预算方案报送给高管层备案即可的一种预算编制模式。在这种编制模式下，高管层不过问、更不干预各级预算责任单位的预算编制过程，将预算编制的管理权高度的下放给各级预算责任单位。这种模式主要适用于采用高度分权管理模式下的大型多级法人制的单位。在这些多级法人制单位，由于业务多元化，各种业务之间的关联度低，加上最高管理层的管理思想偏向于分权管理，所以，高度分权的编制模式也只有在这种多级法人制单位才适合采用。但对于合资铁路企业预算的编制及至整个预算管理则不适用上述二种管理模式，在此将不再详述，下面将主要介绍一下以集权为主，适当分权和分权为主、适当集权的二种编制模式。

（一）集权为主、适当分权的编制模式

集权为主、适当分权的编制模式又称为“先自上而下、后自下而上，再自上而下”的模式，是指先由高管层确定总的预算目标，将总的预算目标层层分解到各级预算责任单位，并提出预算编制的原则和要求；然后由各级预算责任单位根据上级分解下来的预算目标、高管层提出的预算编制原则和要求以及本单位的实际情况来编制本单位的预算草案或建议预算，并将预算草案或建议预算逐级审核、调整、审定、汇总和上报；最后由高管层对各级预算责任单位汇总上来的预算草案或建议预算进行审核、调整、审定和汇总，得出单位的总体预算方案的一种编制模式。

在这种编制模式下，高管层的集权主要体现在确定总的预算目标，将总的预算目标分解给各级预算责任单位，提出预算编制的原则和要求，对各级预算责任单位汇总上报上来的预算草案或建议预算进行审核、调整、审定和汇总这几个环节上。而各级预算责任单位的适当分权主要体现在根据上级分解下来的预算目标、高管层提出的预算编制原则和要求以及本单位的实际情况来编制本单位的预算草案或建议预算，并将预算草案或建议预算逐级审核、调整、审定、汇总和上报。

这种编制模式使各级预算责任单位能够根据本单位的实际情况来编制本单位的预算草案或建议预算，成为预算编制的参与者。此外，这种编制模式的“自上而下、自下而上”的过程往往需要经过几个上下的回合才能完成，因为预算编制过程也是单位内部各级预算责任单位的利益博弈过程，其间有很多矛盾和利益冲突需要沟通、需要协调，如果不经过上下几个回合的博弈，很难编制出一个能够兼顾各级预算责任单位责、权、利的预算方案出来。

根据集权为主、适当分权编制模式的特点，这种模式主要适用于采用集权管理模式下的大中型单位。集权管理是大多数管理者喜欢采用的管理模式。但在大中型单位，因为管理幅度比较大、管理链条比较长，采用高度集权的管理模式显然不太合适，因此管理者们通常会选择集权为主、适当分权的模式。故而这种预算编制模式广泛运用于大中型单位。其优点是：

（1）既体现集权管理又在一定程度上发挥了民主。因此，这种编制模式有利于调动和发挥各级预算责任单位在预算管理中的能动作用。

（2）各级预算责任单位能够根据上级分解下来的预算目标、高管层提出的预算编制原则和要求以及本单位的实际情况来编制本单位的预算草案，并将预算草案逐级审核、调整、审定、汇总和上报。而且在上级预算责任单位直至高管层审核、调整、审定和汇总预算草案的过程中能够广泛听取下级预算责任单位的意见和建议，有利于对各级预算责任单位的预算草案进行层层把关，使各级预算责任单位的预算草案尽可能符合相应层级预算责任单位的实际情况，从而有利于保证预算的准确性、合理性和可行性。当然任何一种编制模式有优点，同样也会存在缺点，如：

（1）编制预算所耗费的时间和精力比较多、效率也不高。这种编制模式下，预算编制需要经过“先自上而下、后自下而上、再自上而下”的几个反复过程，而且在这个反复的过程中还要广泛听取意见和建议，上下级之间有时为了一个指标的合理性问题都需要反复多次的讨论、沟通、协调才能达成一致意见，因此，整个预算编制过程耗费较多的时间、人力和精力，降低了预算编制的效率。

（2）上级预算责任单位直至高管层在审核、调整、审定和汇总下级预算责任单位上报上来的预算草案的过程中，容易出现因认识的差异和利益的冲突而导致的协调难问题。预算编制的过程是各个利益团体（或群体）之间的博弈过程，每一个利益团体为了自己的利益都会在预算目标的确定、预算指标的分解上讨价还价，加上不同行为主体之间在认识上的差异，这就导致上级预算责任单位乃至高管层在审核、调整、审定和汇总下级预算责任单位上报上来的预算草案时，需要对下级预算责任单位做很多解释、协调的工作，如果不作解释强行调整审定，则会引起下级预算责任单位的抵触情绪。甚至有时为了一个关键指标的确定问题需要费很多周折才能协调得好。

集权为主、适当分权编制模式对于如何提高预算编制的效率，如何协调好各级预算责任单位的责、权、利这两个难点，提出了解决思路：

（1）成立组织严密的预算管理机构，配备精干高效的预算编制人员。全面预算管理是一项全员参与、全方位渗透、全过程监控、全量化实施的管理，管理范围大，管理难度高，必须要建立一套由预算管理委员会（或领导小组）、预算管理办公室等机构组成的严密的预算管理组织机构，配备一批精干高效、精通业务的预算管理人员，才能保障预算编制能够高效有序地完成。

（2）制定标准化的预算编制管理流程，把预算编制工作引入标准化的轨道。预算编制涉及单位生产经营管理活动的各个方面，指标多、数字多、各种勾稽关系复杂，编制起来费时费力。通过制定标准化的编制管理流程，可以使预算编制人员清楚地了解预算编制的各种流程和标准，严格按照既定的流程和标准来测算相关数据、检查相关数据之间的勾稽关系，提高数据测算的速度，减少数据之间的差错，进而提高预算编制的效率。

（3）强化预算管理办公室的功能，最大限度地发挥预算管理办公室在预算编制过程中的组织和协调作用。预算管理办公室是单位预算管理的常设机构，具有起草预算目标、预算编制标准、初审预算草案、协调预算矛盾、解决预算纷争等功能。强化预算管理办公室功能可以提高预算指标分解的合理性，可在一定程度上降低各级预算责任单位不顾大局、只顾小团体利益的可能性，促使各级预算责任单位在编制预算的过程中能够从整个单位的大局出发，用最经济的预算去完成最经济的工作任务。

强化预算管理办公室的功能应该关注三点：一是单位最高领导应该是预算管理办公室的领导，这样既提高了预算的权威性，又有利于协调各级预算责任单位的责、权、利；二是预算管理办公室的组成人员一般由各业务部门业务精通人员组成，还要有务实精神，在预算编制之前要深入基层单位了解实际情况，不能光凭下属的汇报就确定指标、审定预算；三是预算管理办公室的组成人员还要有大局意识，不能站在自己所分管的部门或单位小团体利益的角度来参与预算草案的审核、调整，要从整个单位的大局出发，严格审核下级预算责任单位上报上来的预算草案，不合理的，坚决予以调整。

（二）分权为主、适当集权的编制模式

分权为主、适当集权的编制模式又称为“先自下而上、后自上而下”的模式，是指首先由各级预算责任单位自行编制各自的预算草案；然后逐级往上报送，上级预算责任单位负责对下级预算责任单位报送上来的预算草案进行审核、调整、审定和汇总上报；最后由高管层对下级预算责任单位报送上来的预算草案进行审核、调整、审定和汇总，得出单位的总预算方案的一种编制模式。

根据分权为主、适当集权编制模式的特点，这种模式主要适用于采用分权管理模式下的大中型单位。一些大中型单位，由于业务多元化，不同业务之间共性的东西比较少，不同的业务需要由不同的下级单位来生产、经营或管理，而不同的下级单位都分别是自主经营、自负盈亏的独立核算单位，因此，一些管理者就认为，采用分权为主、适当集权的管理模式更适合于这种单位。

在各种管理模式下，预算编制很自然地就采用了分权为主、适当集权的编制模式。其优点是：各级预算责任单位能够根据本单位的实际情况自主编制本单位的预算草案，有效地调动和发挥了各级预算责任单位在预算编制中的积极性和能动作用，使编制出来的预算更加切合实际。其不足之处是：由于强调分权为主，高管层不提出总的预算目标，也不给各级预算责任单位分解预算指标，只提出一些原则性要求，各级预算责任单位根据本单位的实际情况自主编制本单位的预算草案，不利于把各级预算责任单位的生产经营管理活动统一到高管层的战略意图上来，容易造成单位资源的不合理利用。比如，各级预算责任单位为了本单位的利益，可能会加大消耗性资源的预算支出，造成这些资源的不当利用甚至浪费。分权为主、适当集权编制模式的难点及解决思路与上述集权为主、适当分权编制模式的相类似，这里不再赘述。

第六节　如何进行具体的预算编制

合资铁路企业一般都是新建资产，产权比较清晰，所以，在委托管理模式下，结合公司生产经营实际，全面预算编制与铁路运输企业也有所不同。铁路运输企业全面预算编制内容包括财务预算、生产预算、固定资产投资预算、人力资源和劳动工资预算等。其中生产预算又涉及设备运用、机车大中修等专项业务预算，而合资铁路企业生产经营业务相对比较简单，其预算虽然同样包含上述四部分预算，但内容、形式上有很大的区分。合资铁路企业全面预算以财务预算为核心，是在生产预算、固定资产投资预算等其他部分预算基础上综合编制而成，能综合反映公司资产经营及收支利情况。现重点介绍一下合资铁路企业全面预算的具体编制。

（一）生产预算的编制

合资铁路企业的生产预算包括客货工作量预算、设备修理预算、设备运用预算。其中客货工作量预算是在市场调查与预测的基础上，结合公司运输设计能力，预计未来能完成的旅客发送量、旅客周转量、货运发送量、货物周转量。它是编制运输总收入、运输营业收入的基础。客货工作量采用滚动预算编制方法，逐期编制。

1．客货工作量预算

（1）客运工作量预算

在编制客运工作量预算时，应通过市场调查公司所属各站经济发展情况，考虑现行运行图、预计客车开行对数、居民收入、地理位置、交通设施、客流流向流量等因素变化情况来确定，也可利用数学模型考虑有关因素变化情况来预测。市场调查内容应包括旅客发送人数、旅客人均收入率、平均运程、消费需求变化和季节波动等因素对客运量的影响等相关综合经济活动数据。客运工作量预算表由受托车务段负责编制，如表4－2所示：

表4－2　××年办理客运业务车站工作量

（2）货运工作量预算

编制货运工作量预算表，应全面深入了解货运市场运输需求，根据货物发送量、货物吨均收入率、平均运程、品类结构等因素变化情况，分发送货物、中转货物、车站调车等项目，按车站等级汇总编制。由受托车务段负责编制，如表4－3所示：

表4－3　××年办理货运业务车站工作量

填报单位：

续表

2．设备修理预算

机车、客车、线路、通信信号等是合资铁路企业主要生产设备，其检修工作是合资铁路企业安全生产的重要保障。根据对运输安全生产影响的重要程度，结合各项修理规程和制度，确定相应检修工作量，并编制相关运输设备维修预算表。由受托工务段负责编制表4－4、表4－5，表中主要根据路基、轨道结构、桥梁、隧道等铁路设施和设备的状况，采用状态修与计划修相结合的方式编制年度维修工作量，并结合线路修理周期、劳务外包成本、设备因超过大修周期，钢轨道岔磨耗、零配件锈蚀情况等各种相关因素来综合确定抽换新钢轨等指标工作量。由受托电务段负责编制表4－6、表4－7，表中主要根据设备质量状况、维修天窗作业计划、信号设备、器材使用寿命、信号显示、机车信号、电缆径路、各种信号标志、沿线施工情况等确定设备预算工作量。配属机车的合资铁路企业由受托机务段编制表4－8，自有客车车辆的合资铁路企业由受托车辆段编制表4－9。如表4－4至表4－9所示：

表4－4　××年工务线路维修预算基础信息表

表4－5　××年工务委托维修建议预算表

续表

表4－6　××年信号设备维修工作量变化情况表

续表

表4－8　机车大中修预算建议表

表4－9　客车大修、段修预算建议表

3．设备运用预算

配属机车、自有客车车辆的合资铁路企业可将资产采用有偿租赁的方式转让给铁路运输企业，由铁路运输企业根据既有和新投入设备情况，效率提高要求和生产力布局调整等因素综合确定。合资铁路企业对这项预算可简化不作预算，统一纳入铁路运输企业设备运用预算中。

（二）固定资产投资预算的编制

已运营合资铁路企业固定资产投资预算重点工作是更新改造投资预算。主要根据设备使用单位在运输生产中运用的各项移动设备和固定设备的修理技术标准（范围）、修理工作量等实际情况来确定更新改造投资金额。同时要统筹考虑公司资金预算情况、折旧基金情况、运输安全需要等因素来最终确定更新改造投资预算。更新改造投资预算由各受托基层站段、公司各部门自主申报，公司安全设备部汇总、审核，经综合平衡后编制。如表4－10所示：

表4－10　××年合资公司更新改造计划建议

（三）人力资源和劳动报酬预算的编制

人力资源和劳动报酬预算由公司综合管理部门负责编制。公司应根据公司股东会、董事会工资分配政策、单位劳动组织需要和劳动生产率提高等要求，预测员工数量的增减变化情况。人员配置应以安全、效益、效率为基础，不断完善激励约束机制，讲究投入产出配比原则，确保人员配置与工资总量的有序控制，促进劳动生产率的提高，为财务预算中职工人数的确定提供依据。如表4－11所示。

表4－11　运输企业职工人数预算编制表

续表

（四）财务预算的编制

财务预算由计划财务部门负责编制。它是合资铁路企业全面预算的核心，其综合反映了公司运营收支、资金流入流出以及期末资产、负债和所有者权益等综合性内容。合资铁路企业财务预算主要包括收支利预算和资金预算等。而收支利预算中运营支出又分别与机车能耗预算、管理费用预算、委托管理费预算等一一对应。

1．运营支出预算

运营支出预算编制过程中要紧紧抓住重点环节，坚持“重生产、保安全、压一般、反浪费”的原则，用战略成本、现代成本管理理念，结合具体生产实际，不断优化成本结构。其中：机车能耗预算是变动支出预算，要随运输生产工作量的变化而相应调整，其进一步分析主要是受地区温度对用油型号、油价、总重、机车开行对数、单重联等因素影响；委托付费支出预算要根据车务、工务、电务等相关工作量预算建议并经受托铁路局签认确定后，经合资铁路公司汇总报董事会、股东会审批确认。劳动工资预算要根据人力资源和劳动报酬预算相关人员定编情况、平均工资水平、工资附加费率等计算确定。管理费用预算编制要体现生产经营过程中必要、节约的原则，采用零基预算法编制。折旧支出预算要根据固定资产年初余额及当年交付使用情况、报废毁损情况，按照固定资产管理办法的规定分类测算确定。财务费用要根据年初贷款规模、当年新增、还款情况，分别按相应提还款日期、利率计算确定。如表4－12、表4－13、表4－14所示：

表4－12　××年机车能耗完成情况统计表

表4－13　运营控股合资公司××年本级管理费预算明细表

表4－14　××年委托付费支出建议预算表

续表

2．财务预算

财务预算是全面预算的最后环节，以生产预算、固定资产投资预算、人力资源和劳动报酬预算、运营支出预算为基础，以目标利润为核心，以现金流预算为辅助进行编制。主要包括财务建议预算、收支利预算和资金预算。其中：合资铁路企业收入预算主要由公司营业收入预算、清算收入预算二部分组成。它是目标利润预算的保证，运营支出预算的前提，其主要根据公司股东会下达的预算目标、运输进款清算办法、列车开行对数等计算确定。收入预算可采用增量预算法、概率预算法编制。而资金预算是贯穿公司生产经营全过程，涉及资金筹集、提款、付息等具体环节，与财务费用预算紧密联系的一项重要预算。因此，做好资金预算可以避免资金短缺或闲置，提高资金使用效益。财务建议预算如表4－15所示，收支利预算、资金预算由于篇幅所限，表略。

表4－15 合资铁路××年财务建议预算表