中国合资铁路企业的全面预算管理模式研究成果

第三章　合资铁路企业构建全面预算管理体系的总体思路

通过前两章的学习，大家明确了研究目的、意义，了解分析了中国合资铁路企业实施预算管理的现状情况，从而对中国合资铁路企业迫切需要完善发展全面预算管理体系有了基本的认识。通过本章学习，能结合中国合资铁路企业实际情况，从公司治理化、预算系统化角度出发，掌握适合中国合资铁路企业的全面预算管理新理念、总体框架及预算组织体系；通过对公司治理概念了解，正确理解全面预算与公司治理的关系；并在法人治理结构下，掌握完善和发展全面预算管理需整合的流程及措施。

第一节　全面预算管理体系的理念设计

完善发展中国合资铁路企业全面预算管理模式，涉及了全面预算管理过程的各个层面。为了使设计的预算管理模式能取得预期的效果，解决好合资铁路企业在参照执行铁路运输企业预算管理办法过程中已出现的问题。所以，在构建中国合资铁路企业全面预算管理体系前，必须明确中国合资铁路企业全面预算管理原则。由于预算原则具有战略性、指导性及前瞻性，能为完善发展适合中国合资铁路企业的预算编制、监控与调整、考核与评价等提供总体纲要。因此，全面预算管理原则能完整体现整体预算管理理念，为下一步设计出可行性强的预算编制、预算监控与调整、预算考核评价体系提供理论依据。其应遵循的原则具体如下：

（一）全面性原则

将公司的全部资源统一纳入预算管理范畴，以整体效益最大化为目标进行统筹配置。围绕董事会下达的年度经营目标，将实现预算目标相关责任单位、部门及一切经营活动、资金收支全部纳入预算管理体系，落实预算管理责任，实现对公司经营的全面规划和全方位、全过程、全员的管理和控制。

（二）协调一致原则

通过对各项预算的综合平衡和落实以及责任分工，实现公司与铁路运输企业之间，各部门之间在经营管理中目标一致和协调配合，保证生产与经营、投入与产出、效率与安全、近期目标与远期目标的有机统一。

（三）分级分类管理原则

按照公司内部管理体系，将预算管理权限按照权责对等的原则划分和落实。公司、铁路运输企业及其所属受托基层站段和公司内部各部门按各自职能和权责承担预算管理责任，并进行严格考核和责任追究。

（四）实事求是、保证重点、效率优先原则

要在客观分析内外部经营形势的基础上，统筹考虑安全运输、提高服务质量和实现发展规划的需求，积极稳妥地确定预算目标。在预算安排中要充分体现提高效率、科学定额的要求，重点保证公司安全生产需要，统筹配置各项资源，以“先进”定额为基础，促进提升经营管理水平和经营效益。

从上述中国合资铁路企业全面预算管理原则中可以领悟到，合资铁路企业有独立的法人地位、独立的收入来源、独立的成本核算和利润核算，是在股东会、董事会领导下的独立核算单位。铁路运输企业通过产权关系对合资铁路企业的控制管理，主要是通过参与到股东会、董事会的决策机构中来表现铁路运输企业的战略目标、年度预算目标，使铁路运输企业整体资源价值发挥最大化、上下目标一致化。同时为了避免直接管理造成管理关系错位、损伤合资铁路企业生产经营的积极性、业务开拓性，应灵活有效应用管理控制边界三大管理底线，使其不因疏于管理而导致合资铁路企业失控，同时也不因过于干预而使合资铁路企业失去法人独立经营资格和经营活力。总之，合资铁路企业作为成本中心或看似的利润中心，而非真正成为董事会领导下的利润中心，不利于经营管理层统筹资源、系统管理，更不利于进行全面、有效的绩效考核。

第二节　全面预算管理体系的总体框架设计

全面预算管理体系从横向看，主要包括预算组织体系、预算管理制度、预算编制方法、预算管理程序、预算报表体系、预算考评追责制度等。全面预算管理体系从纵向看，主要包括预算目标、预算编制、预算执行、预算控制与调整、预算分析、预算考评及奖惩等几个阶段。其中最重要的是预算管理程序，它在全面预算管理体系处于的核心位置，是联系预算组织体系、预算管理制度、预算编制方法、预算报表体系、预算考评追责制度的枢纽和纽带。通过预算管理程序也把上述几个阶段“联动”形成了企业预算管理的循环。全面预算体系如图3－1所示：

图3－1　全面预算管理体系图

从上图可以看出，系统化理念所设计的全面预算管理体系是对合资铁路企业相关预算全过程、全方位的全面管理，是实现年度预算目标的重要保障。

第三节　全面预算管理组织体系的设置

建立健全公司治理结构是实施全面预算管理的组织保障措施。中国合资铁路企业的组织架构首先要按照公司法和公司章程规定，落实产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的公司体制和规范的公司法人结构。全面预算管理制度强调协同配合，并使责、权、利三者结合原则能真正落实到实处。预算管理从股东会、董事会、经营班子、各部门乃至每个员工的责、权、利关系角度着眼，明晰它们各自的权限“空间”，从而科学地管理和严格地执行，使预算目标、预算执行与预算结果得到高度的协调统一。对公司制的中国合资铁路企业来说，确定公司全面预算管理组织架构、明确各管理层级的预算职责、定义组织结构中关键岗位职能，进而梳理相互间关系，达到协调统一，最终达到公司战略目标尤其重要。

如何构建预算组织是实施预算控制必须解决的一个首要问题。中国合资铁路企业作为已采用成熟的公司制企业来说，结合目前铁路合资公司决策层组成人员实际情况，认为在预算组织的设置上，必须体现董事会与经营管理层两个核心组织的内部权力制衡关系，按照两权分离规则，董事会拥有决策权，而经营管理层拥有经营管理权，并对董事会负责。这种权限划分符合公司内部治理规则，并体现了现代企业内部控制的基本理念。具体权限划分如表3－1所示：

表3－1　董事会与经营管理层的权限划分

续表

依据上述治理规则及内控理念，结合预算决策组织和预算管理组织各自预算控制体系中的作用，全面预算管理基本组织体系及权责划分大体如下：预算决策组织、预算管理组织、预算执行组织和预算监控组织四个，具体预算组织体系框架如图3－2所示：

图3－2　预算组织体系框架图

（一）董事会

中国合资铁路企业基本上是由原铁道部合资控股，铁路局经原铁道部授权，作为合资铁路企业的出资者代表、按照公司法规定，董事会半数以上董事及董事长由铁路方派出，并且一般由铁路局局长或授权常务副局长等兼任董事长，因而控股股东的意愿通过投资关系，通常对董事会具有重大影响。铁路局的党政联席会议通过投资关系，通常对董事会具有重大控制力。因此，为了更好地贯彻执行原铁道部经营目标和战略目标，上级党政联席会议可对各合资铁路企业的预算目标产生重大影响力。合资铁路企业作为一个独立的法人企业，其董事会是在股东大会的领导下，具体负责公司经营和全面预算管理的最高决策机构，在全面预算管理方面董事会主要职责如下：

（1）审议并批准公司全面预算管理制度。

（2）按照股东方提出的经营业绩考核指标建议，在分析客货运输市场发展变化趋势、盈利能力等基础上，结合单位实际运输生产能力及设备使用情况，审议确定公司年度预算目标。

（3）审议并批准公司资本性投资预算及年度全面预算方案。

（4）制定年度预算考评办法，审议并批准整体预算考评与奖惩方案。

（5）根据预算实际执行情况及突发重大事件，审议并批准预算调整方案。

（6）定期听取全面预算执行情况的汇报，对影响预算指标落实的重大问题进行决策。

（二）总经理办公会议

为落实董事会提出的各项全面预算决议，总经理办公会议为全面预算日常管理机构。公司成立以总经理为第一责任人，公司副总经理等其他领导人为成员的预算领导组。成立以总会计师或主管经营副总经理为预算工作组组长，计划财务部、综合管理部、资产管理部、安全设备部等部门负责人参与的预算工作组。在委托管理模式下，公司作为资产管理者，可按公司费用大项分若干个责任中心，如收入责任中心、机车牵引电费责任中心、委托管理费责任中心、车站水电费责任中心、资金筹集成本责任中心、资产耗费（含更新改造、折旧、固定资产报损等）责任中心等。预算工作组负责对上述有别于其他行业的具有中国合资铁路特色而划分的责任中心实施预算编制、监督、控制、调整等日常管理工作，并对各责任中心、受托基层站段负有指导、监督责任，充分发挥了组织和协调的作用。依据与铁路局签订的委托合同关系监管各受托站段，对执行预算过程中监督的信息及时反馈给铁路局，以便更好地完成预算目标。在具体实施过程中，具体预算管理可分由公司各职能部门操办，负责预算编制过程中的组织、沟通、协调和平衡，以及预算编制完成后的下达、调整、考评和责任追究，其主要职责是：

（1）制定和完善预算编制方法、预算有关定额标准和内部控制制度，协调各项预算间的综合平衡，确保各项预算间的相互匹配。

（2）组织实施年度经营目标和预算指标的测算认证工作，确定目标利润。

（3）负责在对客货运输市场充分调查与预测的基础上，组织编制年度全面预算方案，并提出必要的修改意见。

（4）负责向董事会上报年度预算，按单位、责任中心分批下达年度预算，切实做好年度预算的落实，并指导责任中心和受托单位编制全面预算。

（5）审核基层单位和责任中心上报的全面预算，并向总经理办公会议提出审查意见。待董事会批准后下达正式预算。

（6）对预算执行过程中可能发生的重大事件应充分预想，并提出应急预案。需要调整年度预算时，应提出年度预算调整预案。

（7）组织编制确保预算目标实现的对策和保障措施。

（8）及时收集反馈各责任中心年度预算执行的信息资料，分析预算执行情况，监督预算执行进度并上报董事会。

（9）为总经理办公会议落实其考核职能提供准确详实的相关资料分析和考核数据，协调、处理预算执行过程中出现的问题。向总经理办公会议汇报预算的执行情况，并提出奖惩方案。

（10）对受托基层站（段）负有预算执行监督责任，对执行中出现的问题进行预算分析，并上报董事会，抄报铁路局。

（11）总经理办公会议交办的其他工作。

预算管理工作组可设在计划财务部，负责预算编制、汇总、执行、分析、总结、考核的组织和日常管理工作。

（三）各责任中心

负责总经理办公会议下达的各项指标层层分解和落实，其主要职责：

（1）结合责任中心实际情况，提议本责任中心预算编制方法、预算有关定额标准和内部控制制度的修改意见，并严格遵守全面预算管理办法和相关规定，严格执行预算审批程序。

（2）根据总经理办公会议下达的预算指标，结合责任中心实际情况，确定责任中心年度预算目标和预算管理原则，负责预算的具体编制并上报预算工作组，并切实做好预算落实，保证预算的执行。

（3）确定预算管理的监控主体和重点，提议年度预算考评办法修改意见。

（4）根据需要，提出本责任中心的预算调整方案，并按规定程序上报总经理办公会议待批。

（5）定期组织各项预算执行情况分析和预算执行结果考评，认真做好对预算执行情况的追踪与差异分析，找出原因，并严格落实预算责任追究。

（6）建立预算执行情况的监控、协调、分析、反馈、调整、奖惩管理体系。

（7）严格按“例外事项”原则，提出预算外事项申请。

第四节　全面预算管理体系与公司治理

一、公司治理的概念

公司治理是伴随现代公司制企业的产生而产生的，其经历相当长的发展期，但作为一个概念，直至20世纪80年代才被正式提出。可以说，公司治理的每一步发展都是针对公司失败或者经济危机作出的反应。例如，最早记载的公司治理失败是1720年英国的“南海泡沬”，这一事件导致英国商法和实践的革命性变化；1929年美国的股市大危机使美国在其后修改了《证券法》；1997年的亚洲金融危机使人们对东亚地区的公司治理模式有了清醒的认识；2008年席卷全球的国际金融危机又引发了新一轮对公司治理问题的思考。尽管公司治理受到了人们的广泛关注，但至今还没有一个严格统一的定义。

世界经济合作与发展组织（OECD）对公司治理的阐述是：“公司治理结构是一种据以对工商业公司进行管理和控制的体系。公司治理结构明确了公司各个参与者的责任和权利分布，诸如董事会、经理层、股东和其他利害关系者，并且清楚地说明了决策公司事务所应遵循的规则和程序。同时，还提供了一种结构，使之用以设置公司目标，也提供了达到这些目标和监控营运的手段。”(www.chuimin.cn)

我国著名经济学家吴敬琏教授认为，所谓公司治理结构，是指由所有者、董事会和高级执行人员即高级经理三者组成的一种组织结构。在这种结构中，上述三者之间形成一定的制衡关系。通过这一结构，所有者将自己的资产交由公司董事会托管；公司董事会是公司的决策机构，拥有对高级经理人员的聘用、奖惩和解雇权；高级经理人员受雇于董事会，组成在董事会领导下的执行机构，在董事会的授权范围内经营企业。

公司治理是一个多角度多层次的概念，很难用简单的术语来完整表达。下面分别从狭义和广义两个角度来理解公司治理。

狭义的公司治理是指所有者，主要是股东对经营者的一种监督与制衡机制，即通过一种制度安排，来合理配置所有者与经营者之间的权利与责任关系。公司治理的目标是保证股东利益的最大化，防止经营者对所有者利益的背离。其主要特点是通过股东大会、董事会、监事会及管理层所构成的公司治理结构的内部治理。

广义的公司治理则不局限于股东对经营者的制衡，而是涉及广泛的利益相关者，包括股东、债权人、供应商、雇员、政府等与公司有利害关系的组织。公司治理是通过一整套包括正式或非正式的、内部的或外部的制度或机制，来协调公司与所有利益相关者之间的利益关系，以保证公司决策的科学化，从而最终维护公司各方面的利益。因为在广义上，公司已不仅仅是股东的公司，而是一个利益共同体，公司的治理机制也不仅限于以治理结构为基础的内部治理，而是利益相关者通过一系列的内部、外部机制来实施共同治理，治理的目标不仅是股东利益的最大化，而还要保证公司决策的科学化，从而保证公司各方面利益相关者的利益最大化。因此，要理解公司治理的概念，需要转变以下两个方面的观念。

（一）从权利制衡到决策科学

传统的公司治理所要解决的主要问题，是所有权与经营权分离条件下的代理问题。通过建立一整套既分权又能相互制衡的制度来降低代理成本风险，防止经营者对所有者利益的背离，从而达到保护所有者的目的。这一制度通常被称为公司治理结构，它主要由公司股东大会、董事会、监事会等公司机构所构成。这一制度或治理结构建立的基础是公司的权利配置，即无论是所有者还是经营者，都以其法律赋予的权利承担相应的责任；股东以其投入公司的财产对公司拥有终极所有权并承担以投入公司的全部财产为限的有限责任，因此在法律意义上，公司是股东的，股东对公司拥有无可争议的剩余财产索取权，经营者则作为代理人拥有公司的法人财产经营权而非所有权，但他直接控制着公司日常经营，对创造公司剩余财产有着重大影响作用。由于法人财产经营权和所有权的分离，从而导致经营者和所有者在公司利益方面存在不一致。因此，以权利配置为基础的公司治理制度对维护各方权利十分必要。但是，公司治理并不是为制衡而制衡，而且制衡并不是保证各方利益最大化的最有效途径。衡量一个治理制度或法理结构好坏的标准应该是如何使公司最有效的运行，如何保证各方面的公司参与者的利益得到维护和满足，因此，科学的公司决策不仅是公司的核心，同时也是公司治理的核心。也就是说，公司各方面的利益都体现在公司实体之中，只有理顺各方面的权责关系，才能保证公司的有效运行，而公司有效运行的前提是决策科学化。总之，公司治理的目的不是相互制衡，至少最终目的不是制衡，而只是保证公司科学决策的方式和途径。

（二）从治理结构到治理机制

传统的公司治理大多基于分权与制衡而停留在公司治理结构的层面上，较多地注重对公司股东大会、董事会、监事会和高层经营者之间的制衡关系的研究。因此，公司治理可以说是侧重于公司的内部治理结构。但从科学决策的角度来看，治理结构远不能解决公司治理的所有问题，建立在决策科学观念上的公司治理不仅需要一套完备有效的公司治理结构，更需要若干具体的超越结构的治理机制。公司的有效运行和决策科学不仅需要通过股东大会、董事会和监事会发挥作用的内部监控机制；而且需要一系列通过证券市场（针对上市公司）、产品市场和经理市场来发挥作用的外部治理机制，如《公司法》、《证券法》、《审计法》、《税法》、《企业会计制度》、会计准则、信息披露及社会舆论等。2004年世界经济合作与发展组织（OECD）修订发布的《公司治理原则》，已不单纯强调公司治理结构的概念和内容，而涉及许多具体的治理机制，主要包括以下五个方面：一是股东权利和关键所有权；二是股东的平等待遇；三是利益相关者的作用；四是信息披露和透明度；五是董事会的职责。显然，治理机制是比治理结构更为广泛、更深层次的公司治理概念。

二、全面预算与公司治理的关系

（一）全面预算组织体系是公司治理的有效嵌合

任何一项工作的顺利开展都离不开强有力的组织保障，预算也是如此，全面预算管理组织体系包括决策层、执行层和监督层三个层面（见表3－2），是预算编制、审批、执行、控制、调整、分析、考评等一系列预算管理活动的载体。

表3－2　全面预算管理组织体系

续表

1．决策层

决策层在全面预算管理组织体系中居于领导核心地位。决策层主要包括公司股东（大）会、董事会和预算管理委员会。《公司法》规定，公司董事会负责制定财务预算，公司股东（大）会负责审议和批准财务预算。预算管理委员会是在公司董事会领导下，专司全面预算管理事务的决策机构，有助于提高企业全面预算管理的科学性和权威性。预算管理委员会作为全面预算管理的专门机构，主要对公司董事会负责，是董事会职责在预算管理方面的延伸和具体化。预算管理委员会的主要工作方式是定期或不定期召开预算工作会议，其制定、审议的有关全面预算管理的重大事项，如年度经营目标、年度预算方案、预算考评方案等，必须报公司董事会或股东（大）会审批。

2．执行层

执行层在董事会及其预算委员会领导下，负责预算编制、协调、核算、分析、反馈、考评等工作，是各级预算责任的执行主体，它以责任网络的形式存在，因此也叫预算责任网络。预算责任网络中的各责任单位称作责任中心，是企业内部具有一定权力，并能承担相应经济责任的内部单位。责任中心一般可分为投资中心、利润中心和成本中心三个层次。

3．监督层

监督层对预算管理的执行过程和结果进行监督，包括监事会、董事会下设的审计委员会（或合资铁路企业董事会授权的路局审计机构）以及公司内部审计机构，分别向股东（大）会、董事会、管理层负责。预算管理的独立监督与执行层面自我监控相结合，构成整个全面预算的监控网络。

全面预算管理是一种集系统化、战略化为一体的可持续的现代企业管理模式。从股东、经营层乃至每个员工的责权利关系角度出发，将目标层层分解到责任主体，使其各自权利职责得以明确和细化。因此，与公司治理结构相适应的全面预算管理，是涉及企业各管理层次的权利配置、责任安排和利益分配的内部管理和控制机制。在一个企业中，常常包括不同的利益主体，这些不同的利益主体形成了不同层次的委托代理关系，可以简单地表示为“股东→董事会→总经理→经营单位→执行岗位”。委托人的利益是通过代理人的行为来实现的，但委托人与代理人之间肯定会有利益冲突的。公司治理则是为了解决企业经营管理中不同层次的委托代理问题，这就需要通过一个明确的契约关系来加以约束和规范。契约关系不仅要明确委托人利益，同时也要明确代理人行为受什么约束，以及相应的奖惩措施。企业是物质资本产权与人力资本产权的一个契约，基于这个契约的不完全确定性，为了防止企业内各行为主体的背德行为与非理性行为所导致的风险，有必要构建法人治理结构，即通过股东（大）会、董事会、监事会和高级经理来约束和制衡各行为主体的行为，而全面预算则是这种契约的补充嵌合。其关系可用图3－3表示：

图3－3　公司治理与全面预算组织体系的关系

（二）全面预算目标体现公司治理的方向

过去，公司治理领域流行的是英、美国家推行的“股东至上”的观点，这种公司治理观点反映在全面预算上，表现为预算目标追求的是股东利益的最大化。但伴随着以安然公司破产为代表的公司治理失败事件的出现，这种单一的股东利益最大化的观点受到了各方面的挑战。

现代企业理论则认为，企业的本质在于它是一种团队生产或长期合约的集合，而企业的团队本质上又表现为人力资本与非人力资本之间的相互依赖。企业的发展也起来越依赖于企业经营者和职工的人力资本。随着竞争的日益激烈，企业要获得更多的利润，必须有足够的创新能力，而创新能力只能来自于人力资本，所以企业仅仅关注股东利益是不够的，还应关注其他利益相关者的合法权益，才能保证企业的长期发展。

现在，越来越多的国家已注意重视利益相关者的重要性，如OECD制定并发布的《公司治理原则》，是第一个政府为公司治理结构制定出的一套国际标准，说明“共同治理”的公司治理结构模式已深入人心。

共同治理机制下的公司目标是企业价值最大化，它充分考虑了不确定性和时间价值。强调风险和报酬的均衡，并将风险限制在企业可以承受的范围之内，而且它还有着更为丰富的内涵。第一，营造企业与股东之间的协调关系，努力培养股东的归属感；第二，创造和谐的工作环境，关心职工利益，培养职工的认同感；第三，加强与债权人的联系，重大财务决策邀请债权人参与，培养可靠的资金供应者；第四，关心政府政策的变化并严肃执行，努力争取参与政府制定政策的活动。此外，还要重视客户的利益，讲究信誉，以提升市场占有率及维护企业形象等。显然，从企业经营角度来讲，以上利益相关者都能对企业财务管理产生影响。股东（大）会或董事会通过表决决定企业重大财务决策，董事会直接任免企业经理甚至财务经理；债权人要求企业保持良好的资本结构和适当的偿债能力，以及按合约规定的用途使用资金。正是各利益相关者共同参与，构成了企业的利益均衡机制，如果试图通过损害一方利益而使另一方获利，结果就会导致矛盾冲突，出现诸如股东抛售股票，债权人拒绝贷款等不利现象，从而影响企业的可持续发展，最终损害了企业的价值，也损害了利益相关者的利益。总之，在“共同治理”模式下，只有利益相关者的利益得到保护和合理满足，企业价值实现了最大化，企业的长期发展才有更牢固的基础。柯林斯在《基业长青》中曾讲道：“高瞻远瞩的公司追求一组目标，赚钱只是目标之一，而且不见得是最重要的目标。”如惠普公司确定的经营目标就包括七个方面：获取利润、引导客户需求、集中专业领域、强调增长、让员工有满足感、组织管理、贡献社区与社会。公司目标的多元化趋势使不同公司目标的具体内容可能不同，但归纳起来，其实质都是追求公司持久的生命力和竞争优势，以保持公司持续健康发展。

（三）全面预算运行提升了公司治理效率

公司治理结构与全面预算管理问题源于企业所有权与经营权分离所导致的代理问题，其本质是一种控制与激励机制的制度安排，用以支配企业中若干有利益关系的团体。公司治理的中心问题就是解决代理问题，即如何使代理人维护委托人的利益问题，就是如何建立起有效的激励约束机制，促使经营者为所有者的利益最大化服务。全面预算管理是企业治理结构的必然选择，其能很好地解决股权过度集中引起的所有权对经营权的过度干预、高代理成本和低代理效率、治理结构失衡、激励和约束不相配等问题。此外，全面预算管理问题中的行为因素主要来源于信息不对称以及道德风险，而这正是产生代理问题的主要原因。

全面预算管理是对责权利关系的一次重新整合。全面预算管理层次不仅体现全面预算目标的层层分解，更为重要的是，这样的分层体系使得公司不同层面的责权利从制度的角度予以体现。公司治理在很大程度上就是要规范公司不同利益团体的责权利关系，尽可能消除他们之间存在的矛盾，进而提升公司整体效率和竞争能力，并最终形成制度性安排。全面预算管理正是适应这一要求，将公司战略、战术以及作业层次等框架及内容明晰于各级组织和有关员工中，如对股东（大）会、董事会、监事会、经理层和员工的权利空间和责任区域均有详尽的规定与描述，以此作为日常经营的准绳和业绩评价的依据，并且将之系统化地贯穿于公司整个寿命周期，从而有效地解决各种委托—代理关系中的信息不对称以及效用不一致的问题。

全面预算管理涵盖计划、执行、调整、分析、报告、评价、考核和奖惩等环节，是一个完整的管理过程。但是，在我国许多公司的预算管理其实是“名存实亡”，更多的是一种形式，无助于公司治理的改善。显然，好的制度的建立并在公司治理结构中发挥作用，需要一整套切实可行的激励机制和监督约束机制。

1．通过良好的激励机制降低代理成本。

全面预算的奖惩，要明确地告诉人们有所为，有所不为。与此同时，要适应人们不同层次的要求，采用多元化的奖惩方式，如国外一些公司在进行精神奖励与物质奖励的同时，更加注重人们各方面同“需求”。显然，这也要求公司根据实际情况不断作出调整。对于预算的激励条件，可以采用逐步提高的方法，即采取动态评价模式，在增加可实现难度的同时，相应加大激励力度，或每隔一定时期，采用以前期为基数的标准进行评价。这样做的最终目的只有一个，使之成为全体人员创造价值增值的动力。而对于预算考核，可以采用平衡记分卡的方式，以经济附加价值为依据。从利益驱动和心理驱动两个方面来看，在适宜的氛围内或宽松环境中，人们往往会想方设法达到或超过所在“小集团”的既定目标，而不论其是否与公司整体发展存在“偏差”。总之，与预算指标挂钩的激励机制是减少代理成本的有效手段。

2．发挥监督约束机制作用，解决信息不对称问题。

如前所述，全面预算管理也要有相应的监督约束机制。由企业内部审计部门实施对预算的跟踪、评价与报告是十分必要的。一方面，对于发现的问题，审计人员要与相关分部或部门经理以及预算委员会沟通，以使他们对此充分了解，并采取进一步措施；另一方面，对于其中的重大发现以总结的形式上报高层管理人员，直至审计委员会向董事会进行总结性陈述，包括预算执行的随意性、预算标准失当以及预算体系需要改进或完善的地方等。在此，需要关注公司中下层管理人员与内部审计人员的对话和探讨，使双方在合作的基础上发现问题的根本症结，这不仅有利于调动内部审计人员的积极性，也有利于解决预算管理过程中的信息不对称问题。

三、全面预算在法人治理结构下的整合流程及措施

公司治理与全面预算相互影响、相互促进。完善的公司治理结构是形成全面预算机制的基础，而全面预算又是加强公司治理，确保管理处于受控状态的必要手段。同时，全面预算的创新与深化，也将促使公司治理结构的完善和现代企业制度的建立。因此，企业在建立整合系统时，可以从以下几个方面着手，综合考虑，协调处理。

（一）加强董事会建设

公司治理要想有效，关键是董事会要发挥作用。因此，建立、健全董事会的功能是优化整合系统的关键。首先关系到其是否能积极主动地参与到企业管理中，关系到监控、引导与监督等责任的履行落实程度。其次，董事会功能的完善至关重要。董事会的基本职责包括行使监督职能、确保法律规定被遵守、保护利益相关者的利益以及为股东利益服务等。公司在确保董事会的上述基本职责得到正常履行的情况下，还应完善董事会的功能。这就要求董事会与总经理阶层分设，提高董事会中外部独立董事的比重，使董事会在决策时能兼顾相关利益者的利益，做到决策科学化。

（二）加强财务部门在预算管理中的作用，并建立健全内部控制体系

公司应该在董事会或预算委员会之下设立预算专职部门，处理与预算相关日常事务，确保预算机制有效动作。在预算执行过程中，也许会存在一些潜在的提高经济效益的改善方法或发生责任单位为了完成预算目标而采取一些有损公司整体利益的短期行为现象，而董事会或预算委员会因一年定期的几次决策会议，很可能不能及时得到或处理这些信息。而且在日常预算管理过程中，需要大量处理日常预算管理事务，进行日常协调与综合平衡。因此，必须设立预算专职部门，使预算责任单位与预算专职部门相互监督、相互牵制。

通常，这个预算专职部门的角色都由财务部门担当。这是因为财务部门具有信息系统、分析评价、资金管理等方面的优势。

1．全面预算管理需要强有力的信息网络支持，保证企业大量经营管理信息能够及时准确地传输反馈，减少信息不对称，而财务部门恰恰有企业最全面的信息系统，掌握着公司大量经济经营财务信息。

2．全面预算管理要达到科学管理决策的目的，对信息及时分析、判断、预测，发现问题、研究问题，也需要专业财务人员处理，而财务部门有完整、系统的分析评价队伍。

3．全面预算管理要达到管理控制有力的目的，发现问题后及时采取准确到位的控制调整、纠偏措施。而财务管理是企业管理的核心，尤其对资金的管控和配置直接影响企业调控措施的实施力度。

当然，强调财务部门的重要作用并不是说财务部门就能包办预算，企业领导或业务经营部门就可以袖手旁观。事实上，全面预算并不是财务预算，财务预算只是全面预算的一个组成部分，其还包括经营预算等。因此，应该明确预算责任单位、责任人员直至企业高层管理者都应该参与到预算的制定中来，形成全员参与、全程监督、及时反馈调整的机制。因此，在日常预算管理过程中，建立健全内部控制体系不仅能促进公司治理良性发展，而且还能为全面预算的实行提供基础和保障。企业应从整体层面、业务层面以及信息系统层面开展内控体系建设，针对企业战略以及业务流程的风险制定相应的控制措施，将风险降低到可承受范围内。

（三）加强预算控制，有效推行全面预算管理

预算控制是全面预算管理的一个重要方面。预算控制涵盖企业经营活动的全过程，包括财务、生产、固定资产投资、筹资、物资采购等诸多方面。预算控制的好坏直接关系到预算执行结果如何。因此，预算控制应抓好以下环节：

（1）预算体系的建立，包括预算目标、标准和程序；

（2）预算的编制和审定；

（3）预算指标的下达及相关责任人或部门的落实；

（4）预算执行的授权；

（5）预算执行过程的监督；

（6）预算差异的分析与调整；

（7）预算业绩的考核。

（四）建立有效的激励与约束机制

要使企业的内部组织、岗位乃至整体行为及其结果始终与企业目标保持一致，就必须采取一系列有效的激励与约束措施。无论是公司治理还是全面预算管理都非常重视这一问题。一方面，建立科学的业绩评价体系，对经营者的业绩进行评价，再根据企业业绩的好坏实行奖惩。可以有效解决企业经营管理中不同层次的委托代理问题。另一方面，进行科学的目标管理。由组织中的上级和下级管理人员共同制订一个目标，使目标和每个人的工作成果相连，再将公司目标层层分解，落实到每个员工，尤其是让其参与企业长远目标的制订，这样有利于激发不同层次管理人员及员工的积极性，不断挖掘自身潜能。

（五）建立独立的内部审计机构

内部审计机构完善与否直接反映公司治理是否完善，内部审计是内部控制、全面预算管理的重要防线。内部审计不仅仅是财务审计或者合规合法审计，而且应该是效率审计或者绩效审计。内部审计应以企业价值最大化的实现为标准来评价企业的各项活动，对发现的问题，提出整改的方案与意见，并及时进行后续审计，跟踪整改落实情况。内部审计部门在企业中应保持相对独立性，一般应独立于其他经营管理部门，因此，合资铁路企业审计部门最好是受董事会领导或由董事会授权的上级审计部门来进行审计。