中国合资铁路企业全面预算管理现状及研究成果

第二章　合资铁路企业实施全面预算管理的现状

如果中国合资铁路企业采用委托管理模式，而预算管理仍延用传统的运作模式和管理方法。这在法人治理结构下管理合资铁路企业则会突显出一些问题。因此，需从多角度、多层次、多领域，对铁路运输企业已应用多年的全面预算管理成功经验进行认真梳理，并对合资铁路企业实施全面预算管理中存在的问题进行细致的原因剖析。为进一步完善和发展适合合资铁路企业的全面预算管理体系，解决合资铁路企业具体运行全面预算管理中存在的一些深层次、结构性矛盾提供理论依据。通过本章学习，系统掌握合资铁路企业实施全面预算管理的行业背景、组织体系、预算内容、编制程序及方法；通过对中国合资铁路企业实施全面预算管理过程中所存在问题进行深入分析，来正确理解中国合资铁路企业实施全面预算管理的必要性及局限性；并从公司治理化、预算系统化这一新观点，来进一步完善和发展中国合资铁路企业全面预算管理体系。

第一节　合资铁路企业实施全面预算管理的现状分析

当前我国合资铁路企业正处于快速发展阶段，形成其盈利能力、综合竞争力不强的原因比较复杂，很难一概而论。在构建全面预算管理体系和应用之前，首先需要熟悉合资铁路企业经营管理的现状，所谓“知己知彼、百战不殆”。对现状进行分析了解是进一步完善发展中国合资铁路企业全面预算管理体系的前提和基础，同时也将为应用的展开提供启示和借鉴。

一、合资铁路企业编制及实施全面预算管理的行业背景

全面预算管理在铁路运输企业推广之初，预算管理办法适用在我国铁路20多年来一直沿用的“铁道部—铁路局—铁路分局—站段”四级管理体制。由于铁路局和分局两级法人以同一方式经营同一资产，管理重叠、职能交叉、相互掣肘、效率不高，对铁路运输企业发展形成了严重制约。2005年3月，经国务院批准，铁道部党组实施了铁路局直接管理站段改革。改革后，撤销了41个铁路分局，使原四级管理体制转变为“铁道部—铁路局—站段”三级管理体制，至此铁道部直管站段的铁路局（集团公司）减少至18家。究其根源，改革的目的是尝试建立起现代企业制度，进一步明确铁道部与铁路局、铁路局与基层站段之间层层资产委托管理关系，明晰双方的权利和义务，达到“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的目标。公司治理结构也为铁路运输企业实行全面预算管理提供了实施基础。但是铁路运输企业是一个大“联动机”，内部机、车、工、电、辆等各专业部门必须协同作战，才能保证经营活动的正常运转。其中各个经营主体的利益取向是不完全相同的，各经营主体效率或效益最大化并不能保证总体效率和效益最优化，因此，通过全面预算管理如何搞好各经营主体间的协调关系则显得尤为重要。尽管在这种三级管理模式下，全面预算管理比原先四级管理更有效了，但仍会出现管理环节多，信息传递慢、整体配合弱、工作效率不高，时常出现责任回避，相互推诿的扯皮现象。相互之间的扯皮、推诿往往使各部门之间的目标不相一致、最明显是体现在业务计划与财务计划存在着“二张皮”的问题。

近年来开工建设的铁路新线建设项目基本上采取了原铁道部与地方政府及部分战略投资者合资建设的模式，相应成立了一大批合资形式的合资铁路公司。在产权清晰的公司制合资铁路企业中，往往选用委托铁路局进行运输生产的方式，也就是说，各合资铁路企业承担资产经营管理，运输生产委托相应的铁路局管理，最大限度地提高运力资源使用效率。合资铁路企业的创新管理方式，是实行合资铁路运输资产经营与运输生产经营相分离，即合资铁路企业负责运输资产的专业化经营，运输生产全面委托铁路局专业化经营，实行经营管理目标责任制的管理方式。铁路局经原铁道部授权，作为合资铁路企业的出资者代表、行业管理者（注：2013年撤销铁路部后，行业管理者的角色由国家铁路局担当），同时又是经营合作者和市场竞争者。因此，合资铁路企业在公司治理框架内，采用创新管理模式下，铁路局如何履行好原铁道部授予的出资者代表职能和行业管理职责，并处理好铁路局与合资铁路企业之间出资者代表与经营者之间、业务合作者与市场竞争者之间、行业管理者与运输主体之间的关系，建立两者之间的良性互动运作机制，以此达到“双赢”，是我们需要研究探索的问题。委托—代理关系下的合资铁路企业实施全面预算管理与铁路局全资控股子公司（站段）实施全面预算管理相比较，合资铁路企业新的委托管理模式和明晰的法人制度仍沿用原先全面预算管理办法，已日益突显出许多弊端。

二、对比分析全面预算管理的组织体系现状

图2－1　铁路局预算组织体系

企业的组织结构是实现企业经营战略目标的基础和保证，也是企业预算管理得以实施的载体，企业预算必须依附于一定的企业组织结构才能进行。因此，预算目标的实现必须建立在健全的预算组织体系基础上。根据铁路运输企业的性质和组织机构特点，预算组织由预算管理组织和预算执行组织两个层面组成。预算管理组织是负责预算的编制、审定、协调、调整和反馈的机构，它是各项预算管理职能的执行主体。预算执行组织则是以企业的组织结构为基础，本着高效、经济、权责分明的原则建立的，是各层次责任预算的执行主体。即预算执行过程中的责任中心，它是组织内部具有一定权限，并能承担相应经济责任的内部单位。本书中铁路运输企业是指具有法人资格，经原铁道部授权经营的各个铁路局、集团公司；合资铁路企业是指具有法人资格，合资经营的公司制中国合资铁路企业简称。铁路局具体预算组织体系如上图2－1所示。

从上图可以看出，预算管理建立有层次、有结构的组织体系，主要是为责任的划分、预算管理系统的正常运行提供了基础。全面预算管理作为企业“一把手”工程，是全员、全方位、全过程的管理。铁路运输企业全面预算管理组织结合预算执行实际情况，进一步纵向剖析还可分为决策层、管理层和执行层三个纵向立体层次。按层次看，铁路运输企业全面预算管理组织体系如下图2－2所示。

（一）预算决策层

根据全面预算管理的要求，结合铁路运输企业运输生产经营管理特点和分级管理的原则，铁路运输企业应成立预算决策组织，负责预算具体组织和日常管理工作。作为铁路运输企业全面预算管理的决策机构，其对预算管理负领导责任。铁路运输企业根据近期和长远规划及经营战略，确定铁路运输企业实行全面预算管理的方针、政策，负责全局资源的统筹配置。其主要职责是：

（1）审议决定企业的全面预算的管理制度，包括预算的编制制度、考核、分析制度等。

（2）根据原铁道部下达的经营业绩考核指标，在分析客货运输市场发展变化趋势，其他业务创收水平、多元经营和控股合资铁路企业盈利能力等基础上，结合铁路局运输生产能力及运输生产布局的实际情况，审议确定铁路运输企业的年度预算目标。

图2－2　铁路运输企业全面预算管理组织体系图

（3）审议并批准年度预算方案。

（4）制定年度预算考评和预算管理责任追究办法，审议并批准年度预算考评和责任追究方案。

（5）根据预算实际执行情况及突发重大事件，审议并批准预算调整方案。

（6）定期听取全面预算执行情况的汇报，对影响预算指标落实的重大问题进行决策。

（二）预算管理层

为落实预算决策组织提出的各项要求，铁路运输企业成立预算管理办公室，其主要由财务处、计统处、人事处、运输处等相关综合和业务部门负责人组成。预算管理办公室负责实施预算编制、监督、控制、调整等日常管理工作，并对下级单位、部门负有指导、监督责任，充分发挥了组织和协调的作用。在具体实施过程中，具体预算管理可分由铁路局各部门操办，负责预算编制过程中的组织、沟通、协调和平衡，以及预算编制完成后的下达、调整、考评和责任追究，其主要职责是：

（1）制定和完善预算编制方法、预算有关定额标准和内部控制制度，协调各项预算间的综合平衡，确保各项预算间的相互匹配。

（2）组织实施年度经营目标和预算指标的测算认证工作。

（3）负责在对客货运输市场充分调查与预测的基础上，组织编制年度全面预算方案。

（4）负责向原铁道部上报年度预算，按单位、分部门分批下达年度预算，切实做好年度预算的落实，并指导下级执行单位编制全面预算。

（5）审核基层单位上报的全面预算，并向党政联席会议提出审查意见。

（6）对预算执行过程中可能发生的重大事件应充分设想，并提出应急预案。需要调整年度预算时，应提出年度预算调整预案。

（7）提出“增收节支、开源节流、控制成本”相关办法，组织编制确保预算目标实现的对策和保障措施。

（8）及时收集反馈年度预算执行的信息资料，分析预算执行情况，监督预算执行进度。

（9）为党政联席会议落实其考核职能提供准确详实的相关资料分析和考核数据，协调、处理预算执行过程中出现的问题。向党政联席会议汇报预算的执行情况，并提出奖惩方案。

（10）党政联席会议交办的其他工作。

预算管理办公室可设在财务处，负责预算编制、汇总、执行、分析、总结、考核的组织和日常管理工作。

（三）预算执行层

预算执行单位是预算的责任中心，根据责任中心不同的控制范围和责任对象，可将预算执行组织分为成本中心、利润中心和投资中心。各基层站段、各指挥部、多经投资公司应成立以站（段）长、指挥长为组长，副站（段）长、副指挥长等其他领导人为成员的预算领导组。成立以主管经营副站（段）长、总会计师为主任，财务、劳资、技术等科室负责人参与的预算工作组，负责铁路局下达的各项指标层层分解和落实，其主要职责：

（1）制定和完善本单位预算编制方法、预算有关定额标准和内部控制制度，并严格遵守全面预算管理办法和相关规定，严格执行预算审批程序。

（2）根据铁路局下达的预算指标，结合单位实际情况，确定本单位年度预算目标和预算管理原则，负责预算的具体编制、上报，并切实做好预算落实，保证预算的执行。

（3）确定预算管理的监控主体和重点，制订年度预算考评办法。

（4）根据需要，提出本单位的预算调整方案，审议并批准权限内的预算调整方案，并按规定程序上报待批。

（5）定期组织各项预算执行情况分析和预算执行结果考评，认真做好对预算执行情况的追踪与差异分析，找出原因，并严格落实预算责任追究。

（6）建立预算执行情况的监控、协调、分析、反馈、调整、奖惩管理体系。

（7）严格按“例外事项”原则，提出预算外事项申请。

综上所述，铁路运输企业预算管理组织是与其行政组织架构、经营特点以及管理方式相协调的预算组织机构。合资铁路企业采用委托－代理关系来经营管理资产，在没有新的全面预算管理理论及体系来支撑前，铁路局沿用原先路局直管基层站段的全面预算管理办法有其一定优点。但是，公司治理结构下，中国合资铁路企业一般由多方股东共同组建，作为与铁路局平等的二个独立市场经营主体，合资铁路企业应结合自身实际情况，来确定预算目标，由董事会递交股东会决策批准后的预算才是公司最终的预算目标，这样的决策程序将更符合公司法人治理结构要求，充分调动各方股东的积极性。铁路局作为出资者代表，同时又是经营合作者和市场竞争者，对预算的影响主要通过投资关系，依据相应的投资分额所占的股权来投票决策和影响预算目标。因此，如将合资铁路企业仍视同基层站段进行全面预算管理可能会产生很多深层次矛盾。因此，迫切需完善发展公司制的全面预算管理体系，以开创“双赢”的局面。

三、全面预算内容体系对比分析

不同行业、不同业务类型企业处于不同的发展阶段，其全面预算内容存在着较大的差异。全面预算的组成内容直接决定了预算管理体系的实施效果。而一个完整的铁路企业预算主要内容包括财务预算、生产预算、固定资产投资预算、人力资源和劳动工资预算、物资采购预算及其他预算等。铁路运输企业全面预算管理内容体系如图2－3所示：

图2－3　铁路运输企业全面预算管理内容体系

（一）财务预算

原铁道部规定财务预算由财务部门负责编制，但不同铁路局结合其自身实际情况，在制定全面预算管理实施办法时，具体编制部门也有所不同。如上海铁路局在实施办法中规定财务预算由财务、收入、多元经营等部门负责编制。合资铁路公司财务预算的编制可参照铁路运输企业预算编制办法执行。铁路运输企业的财务预算主要包括：

1．利润目标预算

利润目标预算包括构成企业利润总额的运输经营利润、其他业务利润、多元经营利润以及对外投资收益等。利润目标预算要在对经营中各项重大影响因素综合分析的基础上，按照企业总体发展需要结合原铁道部下达的预算目标确定，而合资铁路公司应通过公司股东会确定。

2．运营收支预算

运营收支预算包括运输总收入预算、运输营业收入预算、运输总支出预算等。根据运输生产预算、固定资产投资预算、人力资源和劳动工资预算有关指标和影响经营收支活动相关变化因素，以及相关规章和财务制度等综合平衡后编制。运营收支预算应以保证实现企业经营目标为前提。

（1）合资铁路企业运输总收入预算与铁路运输企业类似，一般根据管内线路情况、开行列车对数、单重联编组情况等编制。项目分别按旅客票价收入、货物运费收入、其他运费收入、电气化附加收入、保价收入、铁路建设基金等综合反映主要变动因素的影响程度。

（2）运输营业收入预算按照《铁路运输进款清算办法》测算，各合资公司与铁路运输企业类似一般需分别编制。其指标主要包括运输企业间及与合资铁路企业之间委托运输管理相关的清算收入以及按现行清算办法规定的各清算项目。

（3）运输总支出预算根据运输生产预算、人力资源和劳动工资预算、固定资产投资预算中，运输工作量、设备运用和修理数量预算等指标，充分挖掘内部潜力，提高支出效率，采用先进定额、标准测算编制。其主要包括人工成本、折旧费用、大修费用、机车能耗预算、设备修理和运用支出等直接、间接生产费用、营业外支出、付费支出等指标。

3．其他经营收支预算

应在业务清晰、合同规范的基础上，积极开发市场，提高经营收入质量，同时结合安置主业分流人员费用与主业关联交易以及相关多种经营单位改制等因素，按照积极、合理原则测算相关业务量并保证利润目标的原则综合确定预算。其主要包括其他业务收支、多种经营收支和投资收益等预算。

4．资金预算

按照现行经营和建设管理体制，铁路企业资金预算分为经营资金预算和建设资金预算。其主要内容包括经营性资金和投资性资金流入流出总量、资金筹集总额、筹集方式、提款时间以及资金运用中发生的相关资金成本。资金预算应根据自有资本、资金市场情况及上述各项经营收支预算、固定资产投资预算等测算资金流量情况，并充分考虑企业财务结构状况和风险承受能力确定。

（二）生产预算

生产预算又称运输生产预算，其编制要与财务预算相互衔接。其中客货运量预算、设备运用预算、设备修理预算之间要相互配比，增强各指标间的联运性。铁路运输企业一般由相关业务处室直接编制，而合资铁路企业生产预算由受托的运输生产管理部门提出预算建议，经合资铁路企业综合协调、平衡后负责编制。运输企业生产预算主要包括：

1．运输工作量预算

运输工作量预算包括旅客发送量、旅客平均运程、客运周转量、动车组开行对数、图定客车开行方案（对数、等级、编组、径路）、临客开行方案、现图分类别的旅客列车上座率；货物发送量（分主要品类）、货运结构、管内和直通比例、货物平均运程、货物周转量（电力区段周转量单列）、货物吨均收入率、专业运输专列开行方案（对数、编组、径路、挂运局）、换算周转量、货运直通周转量等。运输工作量预算应根据企业发展规划、市场需求调查情况和预算期固定资产投入、运输组织优化和设备效率提高等因素，客货运输产品结构设计、客货销售渠道选择，并统筹考虑各地区的具体情况确定。一般分别由运输、客运、货运处和调度所编制。

2．设备运用预算

设备运用预算主要包括机车、客车（含动车组）和货车运用型号、数量、完成工作量、运用效率和消耗。在既有设备不足的情况下，提出新购置设备预算（包括车种、车型、数量、时间等）。既有机车车辆加装改造项目、数量以及报废机车车辆类别、数量等。设备运用预算应根据运输工作量预算有关指标、既有和新投入设备情况、效率提高要求和生产力布局调整等因素确定。

（1）机车运用预算主要指标包括分机型配属数量、时间；分机型、分客货总重吨公里、调车机工作量、机车交路、总走行公里、货运列车平均总重；分客货运用机车台日、货运机车日产量、日车公里、单机走行率；分机种、分客货单耗等。由机务处编制。

（2）客车运用预算主要指标包括分车型配属数量、时间；旅客列车千辆公里、车辆利用率；空调车用油单耗等。由车辆处编制。

（3）货车运用预算主要指标包括运用车、部属现在车数量；货车净载重、货车日产量；货车周转时间、空率等。由运输处、调度所编制。

3．设备修理预算

设备修理预算主要包括机车、客车、线路（桥隧）设备、机械设备、信号设备、供电系统设备以及房屋建筑物、供暖设备等运输生产中运用的各项移动设备和固定设备的修理技术标准（范围）、修理工作量、施修单位、方式、完成时间等。应根据既有、新增和减少的设备数量和状态、技术政策、运用情况，按照修程修制规定，修理能力以及同期更新改造、基建等投入统筹安排。分别由机务、车辆、工务、电务、土地房产管理、计划统计、建设管理处等编制，而合资铁路企业则由上述处室提出建议预算，交由合资铁路企业汇总编制。

（三）固定资产投资预算

固定资产投资预算由计划管理部门负责编制。投资预算主要包括：

1．基建项目投资预算

基建项目投资预算包括投资项目、投资主体、项目总规模、分年度投资进度；当年交付投产项目、资产数量、金额、时间等。预算应根据路网规划、运输生产需要、工期要求、资金筹集能力和设计施工能力，在充分考虑社会效益和经济效益的基础上统筹安排确定。

2．更新改造投资预算

更新改造投资预算包括投资项目、新增资产数量、金额、时间，以及既有资产中需报废的类别、数量、金额和时间等。预算应根据运输生产要求，既有设备运用情况和技术政策，并结合基建、大修预算安排，按照轻重缓急程度确定。

3．机车车辆购置（含车载设备等）预算

根据装备购置规划、装备技术进步和结构调整、既有线提速及电气化改造、新线竣工投产等对装备的需求，并考虑机车车辆制造周期等情况将购置规模分解安排，确定年度购置预算。

（四）人力资源和劳动工资预算

人力资源和劳动工资预算由劳动工资管理部门负责编制。铁路运输企业人力资源和劳动工资预算主要包括：用工总量（分别运营、其他业务、多种经营、建设等单位用工人数、职工人数、其他从业人数）、运输业劳动生产率、劳动用工工资总量（与用工总量口径一致的职工工资总额、其他从业人员劳动工资等）、人均工资和职工工资增长幅度等。根据运输生产预算、固定资产投资预算等有关指标、国家和原铁道部工资分配政策，综合考虑劳动组织改革和劳动生产率提高要求、员工素质和数量变化等情况，以及劳动用工工资报酬待遇要求和企业承受能力确定。

（五）物资采购预算

为达到优化资源配置、合理安排采购资金、降低采购成本、保证物资供应的要求，物资采购预算由物资管理部门负责编制。其根据预算期内运输生产经营需要，从内外部购买的各类物资，主要根据运输生产预算、投资预算、期初存货情况和期末存货经济存量，并考虑物价变动等情况编制。

（六）其他预算(www.chuimin.cn)

根据铁道部主管业务部门要求和自身经营业务具体情况，确定其他各项预算内容和预算指标体系。而合资铁路企业根据公司股东会要求和自身经营业务具体情况，确定其他各项预算内容和预算指标体系。

四、对比分析全面预算编制程序与方法的运用

（一）全面预算编制程序

铁路运输企业编制的预算服从于原铁道部下达的指标、预算及要求。它所属预算执行单位的预算编制则服从于铁路运输企业下达的指标、预算及要求。铁路运输企业和所属单位要统筹协调生产经营各项指标间的经济、数量关系，形成完整、科学、相互衔接的预算指标体系。铁路运输企业所属预算执行单位按照上级明确的预算工作要求，实事求是、完整准确地向铁路运输企业提报各项预算建议，并根据本单位实际情况，在铁路运输企业下达预算的基础上，编制和分解落实各项预算指标。因此，根据上述预算编制要求，铁路运输企业预算编制程序采取“自下而上，自上而下，上下结合”的程序并采用“两上两下”方式。全面预算编制程序如图2－4所示：

图2－4　全面预算编制程序

1．铁路运输企业所属预算执行单位的业务部门按预算内容编制各项生产预算建议，财务部门则编制运输总支出、其他业务收支和资金等预算建议，经综合平衡提出本单位预算建议方案，报上级相关业务和财务部门。

2．铁路运输企业相关部门将所属预算执行单位上报的预算建议方案进行汇总分析，围绕企业运输生产经营目标和主要经营指标，提出预算建议方案。根据年度经营目标的总体要求由财务部门牵头，并与业务部门协商进行综合平衡、修改完善后形成预算草案，报原铁道部审批。

3．根据原铁道部下达的预算，铁路运输企业对各项业务预算和财务预算进行细化分解，编制执行预算，经铁路运输企业党政联席会议批准后下达各单位执行预算，并报原铁道部批准或备案。

4．铁路运输企业所属各预算执行单位根据上级下达的预算目标和各项指标，编制分解预算，经执行预算单位党政联席会议审议批准后下达，并报上级批准或备案。

从上述预算编制程序可以看出，合资铁路企业比照铁路运输企业参照执行全面预算管理办法，从公司资产委托管理关系、现有的专业技术人才不足等方面的现状分析，合资铁路企业执行现行全面预算管理办法会产生很多弊端。

（二）全面预算编制方法

企业采用什么方法编制预算，对预算目标的实现有着至关重要的影响，从而直接影响到预算管理的效果。正确选择预算编制方法是保证预算科学性、可行性的重要前提，常用的预算编制方法有固定预算法、增量预算法、滚动预算法。由此派生的更具灵活性的预算编制方法有弹性预算法、零基预算法和概率预算法。常用的预算方法具有稳定性、简便性的特点，工作量较小。而衍生的预算方法具有灵活性、有效性的特点，适应性较强。各种预算方法各有优劣点，铁路运输企业应根据自身的业务特点和管理需要，选择适当的方法进行预算编制，要尽量避免无科学性的“经验预算”出现。不同的预算内容可选用不同的预算编制方法，比如，折旧费用可以选择固定预算法、管理费用可选择增量预算法、财务预算可选择滚动预算法、业务量可选择弹性预算法、对外捐赠可选择零基预算法等等。目前，原铁道部对预算编制应采用何种方法并没有明确的规定，各个铁路运输企业侧重的预算编制方法也不统一。但在实践中铁路运输企业最常采用的方法分别是固定预算、弹性预算、滚动预算和零基预算。

1．固定预算是编制预算最基本的方法，它是根据预算内正常的、预计可实现的某一业务量水平作为基础而编制的预算。换而言之，它是指某预算期间内编制财务预算所依据的成本费用和利润信息都只是在一个预定的产销业务量的基础上确定的预算。一般适用于企业生产经营管理活动中的某些相对固定的成本费用预算或数额比较稳定的预算项目。

2．弹性预算是在按照成本习性分类的基础上，以业务量、成本、利润之间的依存关系为依据，以区分固定成本和变动成本为基础，对预算期内能够适应不同业务量而编制的一系列预算。一般适用于与预算执行单位业务量有关的成本（费用）、利润等预算项目。

3．滚动预算是在基期预算基础上，随时间的推移和预算的执行，预算期间始终自行延伸一个固定周期而连续不断地进行预算编制，一般适用于管理基础比较好，生产经营活动与预算期间关系比较紧密的预算项目，如合资铁路企业收、支、利预算的编制。

4．零基预算是对预算收支以零为基点，不考虑其以往情况和现有的费用开支水平，而是从实际需要出发，逐项审议预算期内各项支出的必要性、合理性及各项收入的可行性以及收支数额的大小，从而予以确定收支水平的预算，一般适用于管理基础工作比较好，不经常发生或者预算编制基础变化较大的预算项目，如重大采购项目一般会采用此方法。

铁路运输企业预算执行单位根据预算管理办公室的不同要求，采用不同的预算编制方法编制相关预算，一般选择采用固定预算和弹性预算相结合的方法编制预算。

第二节　现行全面预算管理体系存在问题的原因剖析

合资铁路企业参照铁路运输企业预算管理办法以来，虽然取得了一些成效，但由于存在公司治理结构、委托—代理关系的约束，在具体实施应用过程中，仍存在很多问题。通过上述分析及对问题的进一步解析，更好地为完善发展中国合资铁路企业全面预算管理体系提供理论基础。

（一）预算意识薄弱，缺乏全员参与的积极性。

合资铁路企业全面预算是集财务预算、生产预算、固定资产投资预算、人力资源和劳动工资预算等为一体的综合性预算体系，预算涉及公司资产管理部门、计划财务部门、综合管理部门、受托铁路运输企业等各个单位及部门，需要全员、全过程参与方可实现公司年度经营目标。而公司部分管理人员对预算管理还存在一些认识上的偏差。

1．认为预算对公司整体战略、年度目标进行细化缺乏明确手段，预算管理与公司战略没有多大关系。普遍简单理解为预算就是成本控制。

2．认为预算是财务部门对勾稽关系严密的一系列表格进行编制，是财务部门的事情，并不能有效提高各部门的生产经营效率。

3．认为企业内外部环境会不断地变化，难以预测或者认为预算只是编给上级看的，与实际工作关系不大，以至于可能使预算流于形式。

4．认为预算费时费力，执行效果也不好，大可不必实行。

总之，这些认识都将导致合资铁路企业全面预算管理缺乏积极性、主动性和自觉性。

（二）公司预算与铁路运输企业战略目标、经营目标不匹配

全面预算管理以企业战略目标为导向，企业价值最大化为管理主线。目前，合资铁路企业多数全面预算管理没能紧紧围绕公司自身的战略目标，甚至有的合资铁路企业开通以来，还没有制订过明确的战略目标，认为铁路运输企业作为出资者代表，它的目标就是合资铁路企业战略目标。从上述问题进一步分析发现，主要是由于部分管理人员认识不到位，将合资铁路企业委托－代理关系与原先基层站段全资控股管理两个概念混淆起来。铁路局应以出资者代表身份参与、影响公司战略方向，公司战略目标最终通过决策机构如股东会、董事会来形成。而在实际生产经营过程中，由于原有惯性管理思想模式作用，公司往往会参照基层站段简化处理全面预算管理。使得合资铁路企业没有依据公司实际生产经营情况及公司的资本结构等相关信息来确定公司自身的战略目标，造成预算管理与企业的战略目标存在严重脱节。同时铁路运输企业与合资铁路企业之间年度预算过程，缺乏与董事会、股东会等决策机构必要的决策程序。使铁路局作为股东，对合资铁路公司预算管理，更多地关注铁道部下达各个铁路局的整体预算目标而忽视合资铁路企业作为平等的独立法人主体其自身战略目标，只重视控股一方预算目标，而忽视其他股东的预算目标，股东各方容易出现预算目标不一致或与合资铁路企业长期战略目标及规划产生冲突，从而影响了合资铁路企业预算管理的主观能动性，间接影响了合资铁路企业战略目标的实现。

（三）全面预算管理组织不健全，责任目标分解下达不到位

预算组织是全面预算管理体系正常运转的基础，它以企业自身的行政组织机构为依托。完善的预算组织是实现预算目标的前提和保障。合资铁路企业由于大多是刚开通运营不久，合资铁路企业在行政组织与预算组织结构设置方面还不能完全符合运营管理的需要，从而致使预算目标的分解下达落实不到具体部门、具体管理人员头上，出现相互推诿责任的现象。

（四）对行业管理关系、委托合同关系认识不清，造成“代位”、“越位”现象

铁路局对合资铁路企业之间具有投资与被投资关系，反过来，合资铁路企业对铁路局之间通过签订委托合同，具有委托与受托关系。两者看似复杂的关系，如果能按不同性质进行细分，那么落实到预算管理关系中也就不会很复杂了。

首先，铁路局对合资铁路企业投资关系主要通过投资股权的比例来达到控股管理。路局作为控股方，同时又作为行业管理者，可通过股东会或董事会进行影响。达到上下战略目标的一致。而铁路局对合资铁路企业具体预算管理则不应过多地参与其中，因为参与预算管理越多，关系也就越理不清，责权也就越模糊。

其次，合资铁路企业作为委托方，依据与铁路局签订的委托合同，应加强对受托基层站段的监控管理。及时将受托方反馈的相关信息进行汇总、分析、整理并提出改进措施，然后由总经理办公会议上报董事会审议批准，并抄报铁路局。以便铁路局进一步加强对其所属受托基层站段的预算管理。这样，只要理清了中国合资铁路企业委托管理模式下复杂的管理关系，那么通过全方位、全过程、全员预算管理，便可轻易落实预算管理之中相关责、权、利。因此，委托管理关系下的公司作为独立法人企业具有十分重要的意义，铁路局与合资铁路企业之间的管理关系处理不当将会严重损伤公司经营者的积极性。同时，在日常工作中，由于权责划分不清，控股方容易将股东会、董事会架空，常常会出现“代位”或“越位”现象，使董事会的“应行使好决策权”变成一句空话。

（五）缺少必要的基础资料和专业人才，造成预算编制不够合理

好的预算管理确实能给企业带来好的经营效益，但前提是企业生产经营管理各环节能按预算管理体系规范化、制度化进行管理。预算管理作为一项系统工程，它涉及企业管理的方方面面，与实际相吻合的预算指标是预算编制、执行得以顺利开展的前提，但是，合资铁路企业的预算目标，由于年初股东会下达的预算目标具有刚性，在执行过程中缺少调整机制，在执行过程中容易脱离客观实际，执行起来有难度，并且董事会等决策机构也缺乏应有的自主权，形成一些制度管理欠缺。主要表现为：

1．由于合资铁路企业缺少自有的战略目标，预算目标的制订又往往为以铁路运输企业分批的目标即控股方的目标为合资铁路企业的年度预算目标，这样容易使预算的编制脱离合资铁路企业本身实际经营情况。另外，铁路运输企业与合资铁路企业从投资关系来看，缺乏股东各方的沟通协调。这样容易使公司预算目标不能很好地配合铁路运输企业实现其总体规划和战略目标。

2．委托管理模式下，合资铁路企业管理基础工作薄弱，相关成本定额、运输工作量等指标编制不够完善，无法提供有效的数据来支持预算编制。相关专业人才专业不对口，也造成了对各预算指标、定额的合理性审核缺乏技术支持，造成一定的审核难度。预算编制只能根据以往数据简单汇总增减或主观经验判断为主，预算编制缺乏科学性。最终导致预算失真，执行不力，无法起到预算管理所应达到的效果。

（六）预算奖惩机制不健全，容易形成奖惩不到位

考核合资铁路企业年度预算目标实现与否，没能体现在预算管理的全过程考核。主要是以简单的运输总收入、旅客发送量、成本支出指标、利润指标挂钩，而没能将考核指标细化到具体职能部门及每个员工的职责之上。即使能够细分，预算考核落实责任之前，预算分析仅限于财务数据对比，缺乏业务部门的参与，缺乏问题的原因剖析。因此，预算奖惩也就形同虚设。预算考核这种只重视财务指标考核，轻业务指标考核，只重视经营管理层考核，轻职能部门及员工的考核，这样的考核机制就起不到真正预算管理全员、全过程、全方位的作用。

（七）缺乏独立的预算管理反馈机制

快速的预算管理反馈机制是保证预算管理能高效运行的制度保障。合资铁路企业目前的反馈机制不够完善，各责任中心、部门没有建立相应的预算管理基础台账，对预算实际执行情况缺乏深入了解。因此，合资铁路企业除了本单位各责任部门要建立预算监控体系外，还应依据与铁路运输企业委托合同关系，与受托基层站段建立起实时分享其预算监控信息的机制。通过铁路运输企业授权，受托基层站段预算执行结果及相关信息实现与委托方共享。对委托管理中出现的问题，应实时定量、定性分析并提出对策，及时上报合资铁路企业预算管理部门即总经理办公会议审议批准，并将预算审议意见及时抄报受托铁路运输企业，以便更好地落实预算执行。

（八）预算基础体系不完善，预算编制方法比较单一

由于合资铁路企业大多刚开通运营，而且没有独立的预算管理体系，只是参照铁路运输企业预算管理办法执行预算。因此，在预算执行过程中，不能很好地结合公司实际经营情况，制定出完善的合资铁路企业全面预算管理体系及相关制度。如预算基础体系（含预算管理制度、预算编制方法、预算考评体系等）在合资铁路企业制度建设中不够完善。另外，预算编制方法也比较单一，比如收入预算一般采用以往数据简单汇总增减或根据以往开行车次加主观经验判断为主，因此，为了能提高收入预算的可靠性，建议引入概率预算方法，以提高收入预算的准确性。

第三节　合资铁路企业运用全面预算管理的必要性和局限性

随着中国高速铁路建设的快速发展，铁路运输企业传统的预算管理理念和手段已不能完全适应新形势下高铁经济快速发展的需要。不管采用委托管理模式还是自营管理模式，中国合资铁路企业在公司法人治理结构下，只有全面预算管理新理念的出现和应用，才能切实解决好中国合资铁路企业所面临的许多结构性、深层次管理难题。因此，中国合资铁路企业急需发展完善一套适合当前形势下的科学管理理论，以提升企业市场竞争力。当然全面预算管理也并非万能，有其一定的限制条件，企业在完善发展全面预算管理体系时应该引起重视。

一、全面预算管理的必要性

（一）全面预算管理可确保实现企业的战略目标

预算管理是保证企业年度预算目标实现，支持年度规划乃至企业战略目标的重要管理手段，从而全面提升企业的管理水平。战略往往具有宏观和抽象性，预算细化了企业整体战略目标。通过预算指标的细化，可以让企业每一个领导、员工都能明确企业战略发展方向以及各自的权利和责任，使企业战略规划具有可操作性。而自下而上的预算反馈信息也可以让企业高层更加了解合资铁路企业的实际情况，帮助其更好地认清形势，趋利避害，最终实现企业整体战略目标。

（二）全面预算管理可理顺委托—代理关系

全面预算管理以委托—代理理论为基础，关键是明确了企业组织内部分级管理关系，通过分权、授权，对企业内部的所有事项进行了责、权、利划分。全面预算管理可明确股东会、董事会、经营班子成员、职能部门及基层管理者的权责范围。依托与铁路局委托合同关系，进一步理顺了合资铁路企业与铁路局，铁路局与基层站段之间委托代理关系。也就是说，通过全面预算管理，合资铁路企业规范了各个利益主体对委托企业具体的预算投入、预算效率效果及相应的预算收益。并通过合资铁路企业对受托铁路运输企业及其基层站段在执行过程中的监控反馈，可清晰反映出各个责任主体的实际投入产出与预算的投入产出差额，从而分析其对合资铁路企业预算目标的最终影响程度。

（三）全面预算管理可加强与铁路运输企业生产经营活动的协调统一

全面预算管理有利于各个责任中心落实责任，通过与责任匹配的权利授权，也让各个责任中心对自己的预算目标负责。在实际工作中，铁路运输企业基层站段在进行受托工作时，各个责任中心更多地考虑，是局部利益最大化，但其并不能代表全局利益最大化。合资铁路企业通过对铁路运输企业、铁路运输企业对其基层站段授权，从总体最优化出发，来加强各个责任主体的生产经营活动的协调统一，保证合资铁路企业即委托企业利益最大化。

（四）全面预算管理有利于落实责任与权利，改善公司绩效考核

全面预算对预算期企业应达到的经营目标和各项指标标准进行了规定，从而为判断企业生产经营活动的成效提供了重要尺度。通过全面预算管理，可以确保企业有效实施为实现年度经营目标而定的经营策略，寻找企业与其他同行业企业的差距大小及差距产生原因，便于采取措施防范风险，落实相关责任，加强基础管理，提高管理水平，从而进一步促进企业绩效考核的作用。

（五）全面预算管理可加强整体规划与控制，有利于实施动态管理

全面预算管理过程涉及合资铁路企业与铁路运输企业及其所属受托基层站段和公司各部门的所有经营活动，预算目标的确定为各部门及相关责任主体确定了具体可行的努力方向，为他们提供了行动的准则。全面预算管理同时还是事前、事中、事后控制的有效工具，便于管理层在全过程控制和监督业务执行情况，及时发现执行中出现的偏差并分析原因，督促相关责任主体采取有效的改进措施。因此，全面预算可根据环境变化实时督控，对实现经营目标及战略目标过程进行动态控制。

二、全面预算管理的局限性

中国合资铁路企业要充分发挥企业资源的总体优势，实现效益最大化，必须寻求一种新的管理手段以使经营管理水平得到突破，全面预算管理正是满足了这种需求。在实际应用中，中国合资铁路企业没有独立的全面预算管理体系，只是参照执行铁路运输企业相关全面预算管理制度，因此，实行全面预算管理是中国合资铁路企业提高管理水平的必然要求，当然，全面预算管理也不是万能的，也有其一定的局限性。

（一）预算不是决算，并非精确科学

全面预算是在预算期间，结合企业实际经营情况和前期预算基础上，通过分析、预测和对未知事项的预判，而汇总的各项经济活动结果。因此，全面预算数据与决算数据并不能完全相符。企业经营环境的变化，也可能会造成预算与未来经营结果相差较大，从而出现了预算调整。所以，企业经营管理者绝不能拘泥于预算，缺乏必要的灵活性。更不能因预算标准化损害企业的弹性。

（二）预算管理不是经营管理，两者并非等价替代关系

企业经营管理与预算管理两者有时独立、有时交叉。但从管理范畴分析，预算管理与企业经营管理是在同一体系、同一组织结构下，更多体现后者包含前者的关系。日常经营管理过程中，预算管理为经营管理决策提供支持，经营管理为预算管理的落实提供保障，但这并不能说二者具有等价或替代关系。在实际经营活动中，经济事项的发生应由企业管理者根据企业年度经营目标或战略目标来确定，而不是由预算管理来决策确定。经营管理者不能因为预算，对实际经营活动事项不加分析而去放弃，损害企业的整体目标。

（三）预算不是领导参与、决定就可，而是全员积极参与方行

全面预算管理是一个全方位、全过程、全员参与的综合性系统工程，其中任何一个环节、过程的缺失，都可能影响企业总体目标的实现。合资铁路企业从预算管理过程来看，涉及股东会、董事会、经营领导班子、各职能部门、受托单位等管理与非管理人员，任何一点出现问题，就可能会对全局产生重大影响。因此，在预算执行过程中，为保障预算实施效果，需要全员共同投入积极参与才能实现企业既定的目标。

（四）预算不是解决企业一切管理问题的唯一金钥匙

铁路运输企业有其独特的特点，其需要各部门、各单位协同配合才能完成产品运输，在市场信息瞬息万变的情况下，有不同的管理方法、不同的方案可供选择，以解决经营过程中出现的问题。运用预算管理毕竟只是其中一种科学管理方法，对各种问题并不能全部解决。管理方法中有时看来微小的差异，都可能影响到管理问题中的本质。因此，预算管理并不是解决一切问题的法宝。

第四节　合资铁路企业应用全面预算管理经验的启示

一、从公司治理化的角度

铁路运输企业作为铁道部出资者代表，一般情况下，拥有合资铁路企业绝对控股地位。这种投资关系具体表现为铁路运输企业与合资铁路企业之间具有母子法律关系、母子产权关系。在委托运输生产模式下，两者的管理关系通过协议或合同来确定委托与受托关系。也意味着两者在法律地位上是平等的，在《公司法》规定的治理框架下，都是合法进行生产经营、管理活动的主体。并且这种法律关系也是明确公司治理的基本准则。同时铁路运输企业拥有对合资铁路企业受益权、转让权和控制权等。其中核心是通过介入合资铁路企业的股东会或董事会来行使控制权。

因此，铁路运输企业需要对合资铁路企业的日常经营管理把握其中的控制力度。总的原则是，不因疏于管理而导致合资铁路企业失控，同时也不因过于干预而使合资铁路企业失去法人独立经营资格和经营活力。总之，铁路运输企业要整合整体资源并发挥整体价值最大化作用，必然需要对合资铁路企业的经营管理明确控制底线即管理控制的最低边界。而这一底线主要是由“利润管理、资产管理、风险管理”构成的三位一体式的三角形控制体系组成。

首先，对于利润管理而言，预算管理通过利润导向确定合资铁路企业目标利润，使铁路运输企业与合资铁路企业之间形成上下一致的利润规划，并将这一规划落实到公司年度经营目标之中。其次，对于资产管理而言，资产经营管理责任的确定是预算管理的基本前提，铁路运输企业通过对合资铁路企业资产的投入、确认与计量来构成一个完整的全面预算管理体系。最后，风险管理需要通过预算手段与经营过程的预警机制来控制，适时用预算反馈分析方法，对合资铁路企业的经营风险、财务风险等安全性进行风险监控。

管理关系下控股公司定位与管理底线如图2－5所示：

图2－5　管理关系下控股公司定位与管理底线

从上图可以看出，铁路运输企业战略目标对建立其控股合资铁路企业的战略目标有着重大的影响。并通过三大控制底线来保证合资铁路企业预算体系的正常运转。而在实务界，面临的最大问题是如何将铁路运输企业三大控制底线与控股合资铁路企业全面预算管理体系结合起来，来指导合资铁路企业预算控制。反过来，合资铁路企业全面预算管理又如何来支持铁路运输企业的战略规划，这将在第四章、第五章与具体内容结合起来讲述，而这里只是作为一个理念先简单介绍一下。

二、从预算系统化的角度

全面预算管理是由一系列不同经济内容及其相互间关系而构成的有序整体，是一个系统化工程，在企业管理控制系统中起着核心作用。而合资铁路企业在委托管理模式下，却没有独立的全面预算管理体系，经常不能完全结合公司实际生产经营情况及公司治理结构作出有效的管理决策，因此，构建适合合资铁路企业的预算，应从以下三个方面来考虑预算管理系统化问题。

1．预算制度系统化

全面预算管理体系主要包括预算组织体系、预算管理制度、预算编制方法、预算管理程序、预算报表体系、预算考评追责制度等。其中最重要的是预算管理程序，在全面预算管理体系中处于的核心位置，是联系各项体系的枢纽和纽带。构建适合的合资铁路企业预算体系不仅应包含上述内容体系，而且更重要的是在预算管理程序中包含铁路独特的预算平衡体系。使总量预算与分项预算、生产业务预算与财务预算、投入与产出、预算指标间达到综合平衡，从而形成完整的预算管理体系。

2．预算指标系统化

目前合资铁路企业编制的预算指标相对比较简单，一般以数量指标、价值指标为主，很少使用质量指标。不能综合地反映企业各项经济关系的内在联系。数量指标是反映现象总规模水平或工作总量的指标。价值指标是用货币单位计量的总量指标，价值指标按其货币单位所起的作用，可分为现行价格价值指标和固定价格价值指标。由于不同现象的价值量不存在差异，因此，具有可加性，综合性很强。运用价值指标能够较好的综合反映企业整体的经济发展水平。而运用最少的质量指标是反映现象总体相对水平或工作质量的统计指标，又分为相对指标和平均指标，分别用相对数和平均数表示，它们通常是由两个总量指标对比派生出来的，反映现象之间内在联系和对比关系。全面预算管理控制中，应该用质量指标来对生产经营过程进行大量分析、对比，为预算决策层提供决策依据。因此，合资铁路企业在构建预算指标体系、尤其是预算报表体系时，应该加强重视预算指标的系统化。

3．预算管理关系系统化

铁路运输企业对合资铁路企业之间具有投资与被投资关系，反过来，合资铁路企业对铁路运输企业之间通过签订委托合同，具有委托与受托关系。因此，两者看似复杂的关系，只要理清关系并将预算管理关系系统化，便可在预算管理工作中轻易落实相关责、权、利。