全面预算管理：中国合资铁路企业的独特管理模式

第一章　全面预算管理基本理论综述

伴随着中国的崛起，世界发展潮流的改变，中国高铁已从技术跟随者发展为引领世界高铁技术的领跑者。一个崭新的新闻名词“高铁外交”由此应运而生。因此，中国正在积极向邻国及西方国家推行高铁，试想构建以本国为起点辐射开来的高速铁路网，实现逐渐通向全球这一宏图。其目的在于促进煤炭和铁矿石等能源资源进口的同时，扩大对周边国家的影响。另一方面，伴随着科技进步，如何通过加强公司治理结构和内部管理，来培养和提升企业竞争力，已经成为大家关注的一个重要话题。通过本章学习，能够系统了解全面预算管理发展历史过程，掌握预算、预算管理、全面预算管理的概念及内涵；正确理解全面预算管理的特点、目的及意义；并对全面预算管理的基本原理、主要内容和体系框架有切身的体会和感悟，为后文中国合资铁路企业实施全面预算管理现状分析中提炼的典型经验提供背景和参考。

第一节　全面预算管理发展历史简介

一、西方主要国家预算管理的产生与发展

预算观念最早起源于英国对“王权神授”观念的反抗。英国国王签署的《大宪章》（1215）就是对预算观念的具体体现，其核心观念主要是国王征税必须通过“全国公意许可”即召开的大会议（议会前身）许可方行。随后西欧各国相继效仿采纳。直到20世纪初美国管理学家F．W．泰勒的名著《科学管理的原则和方法》给经营管理界带来了巨大冲击，为今后“标准成本制度”的确定奠定了思想基础及理论基础。在随后几年里，关于预算管理研究方面的专著开始陆续出版，麦金西1922年出版的《预算控制》，德国的李汉恩在1925年和1930年分别出版了《工业成本预算》和《企业经济计划——商业预算》，这些著作的出版标志着企业预算管理理论初步形成。在理论实践方面，自20世纪20年代全面预算管理在美国通用电器公司、杜邦公司、通用汽车公司应用之后，标准成本核算基础上的预算管理实践获得了巨大的成功，这一模式很快为大型现代工商企业借鉴，成为标准作业程序，这也为普及和创新打下了基础。美国学者维恩·刘易斯1952年在《预算编制理论新解》文章中提出了预算编制的新型方法，这可以称为现代零基预算的“雏形”。20世纪70年代，零基预算在西方国家兴起，并在美国前总统卡特的倡导下得到了快速发展，使公司可以通过战略管理体系、全面预算管理体系、绩效考核管理体系、薪酬管理体系的全面对接将目标与最终的激励挂钩，实现公司战略的真正落地。

20世纪80年代后，预算管理研究发生了重大转变，西方学者在代理理论框架下，开始注意运用经济学原理来解释预算管理方面的行为特征。提出更全面的信息传递、更优的资源配置、完善的激励计划下的预算管理模式（Shields，Young；1993），这样做的最终目的是实现代理人和委托人的“双赢”。Wetizmna的模型融入了代理理论框架，分别提出了真实导向模型和松弛导向模型。在这期间，Young（1985）教授做了著名的考察试验，直接考察了真实导向型报酬计划对代理人产生预算松弛的影响。结果表明，不对称信息对预算的影响是巨大的。

随着20世纪90年代经济活动的全球化和信息技术的发展，引发了更为激烈的市场竞争。管理学领域对发展战略的核心竞争力的关注同样波及了预算管理研究。这也迫使众多学者从不同角度来改进模式。世界级管理大师杰克·韦尔奇提出了“超越预算”（Beyond Budget）这一观点。而美国哈佛大学著名管理学家詹森教授讨论了目前预算管理所带来的负面影响这一课题，并发表了一篇名为《付钱给人们说谎》（Paying PeoPle to lie）的文章，但受到了“预算管理将可能导致短期行为、阻碍企业战略性发展”之类的指责。其他管理学家及学者在预算管理这一主题下，涌现了越来越多涉及企业“战略”和“长期目标”的研究，以应对上述指责来不断完善预算管理理论。但由于研究者从不同的角度进行分析，依据不同的理论基础进行考察研究。因此，研究成果显得丰富多彩。如R．Alna Webb通过引入“声誉”概念，从非货币激励的角度扩展了代理理论的框架，用货币和非货币因素对行为的影响进行了考察。并于2002年发表的《声誉和差异调查对预算松弛的影响》一文。还有一些研究者从“以人为本”管理理念为依据，用社会心理学理论及方法对预算管理进行了研究。最为典型的代表为Abernethy （1999）等人从战略角度出发进行的研究、Lindquist（1995）等人从社会心理学角度展开的研究。另外随着科学技术的进步，美国CAM分会还曾提出过“作业管理”的概念（贡华章等2008），它提出了在流程优化、流程再造的基础上，导入企业战略管理理念来编制全面预算。在此基础上，还发展出了改进模式，即卡普兰教授的平衡计分卡预算管理方法，此方法编制的预算是目前较为先进、新颖、有效的一种预算管理方法。

预算管理作为当今企业内部管理控制的一种有效的管理方法，它曾对现代工商企业的成熟与发展起到至关重要的作用。许多成长中的美国现代工商企业在第一次世界大战后随着世界经济衰退而陷入了困境，企业为了增强对环境的适应能力，降低企业因环境变化而造成的损失，而发展一套能够科学预测总需求量，来计划和调整企业产品供应量的方法及统筹分配资源的程序已成为必然。并且随着全面预算管理的逐步推行，高层管理者的职能逐渐集中于对资源的长远规划与对下级的绩效考核上，这样企业内部管理也就从原来的“形式”转变为“实质”。

全面预算管理最早应用于企业出现在20世纪20年代，并在西方各国很快广为运用。而且在实践应用中迅速体现出了两个显著的职能——管理和控制。管理职能就是运用预算编制，使得组织中的各部门信息按照预算目标能顺畅传递，然后由公司整合信息后做出决策。控制职能是指按照预算设定的总体目标和各部门的分目标，将组织内的相关活动进行管理和监督，并依据其预算执行情况进行奖惩。就预算管理的发展历程来看，经过预算管理理论的快速运用，其自身的理论也得到了不断地发展，功能也从最初的计划、协调，发展为兼具控制、激励、评价及监督功能的综合管理控制机制，从而在企业内部控制系统中处于核心位置。20世纪80年代，从一项调查研究中也可看出，当时被调查的400家大型美国公司几乎都运用了这个科学管理方法。因此，实践证明全面预算管理是一套行之有效的管理控制方法。著名管理学者戴维·奥利曾同样认为“全面预算管理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法之一”。具体调查情况如表1－1所示。

表1－1　20世纪80年代对美国400家大型企业的调查情况表

表1－1资料来源：J．L．齐墨尔曼，《决策与控制会计》，东北财经大学出版社2000年版，第277页。

总之，上述研究反映了预算管理理论随着快速变化的环境，发生了适应性变化。正是这些变化使得预算管理得以“与时俱进”，不仅没有阻碍竞争和创新，而且更有助于协调和发展。

二、我国预算管理的实践与发展

改革开放之前，我国一直实行计划经济，在经济管理过程中大量使用了计划管理手段，它不能等同于全面预算管理，因为其不以市场目标为导向，也没有建立健全在预测与决策的基础上，具有很强的时代性，因而并不是真正意义上预算管理中的计划管理方法。随着改革开放的逐渐深入，逐步建立和完善了我国市场经济体制，企业管理理念也从供不应求时的以产定销逐渐转变为供需平衡时的以销定产，以此安排企业产品品种、产量的生产计划。因此，企业管理控制的目标逐渐转变为从消费者需求分析出发，来努力追求企业经济效益、企业价值最大化。全面预算至此不断受到企业管理者的重视，甚至被提到完善企业经营机制和实现企业战略管理目标的高度。

20世纪90年代以后，随着经济全球化的发展，全面预算管理作为一种有效的管理手段越加受到各界的高度重视。在实现企业经营目标上，因其在应用过程中发挥的重要作用，从而实践中被一些企业大力推行。

1984年3月财政部发布了《关于加强中央级农业、电力事业费预算管理几个问题的通知》等有关预算方面的通知，至2010年已陆续出台了19个相关预算管理办法。2001年4月，财政部颁发了《企业国有资本与财务管理暂行办法》（财企〔2001〕325号），2002年4月颁发了《关于企业实行财务管理的指导意见》，这些行政规章的颁布，标志着国有企业在全面预算管理方面已经进入了规范阶段。而且全面预算管理这一科学管理理念已在我国得到广泛认同，并进入到实施和规范阶段。

从预算模式与预算编制起点方面来看，余绪缨（1984）最早提出预算管理概念并进行讨论。国内关于预算管理的研究是随着预算管理在国内的实践发展而发展的，许多研究者从不同方面，借助不同理论成果来发展预算管理研究。运转（2007）从实务的角度介绍了如何从利用Excel工具进行手工编制全面预算，过渡到利用信息化技术进行全面预算的编制；郎永建（2005）最早通过博弈的方法来分析全面预算管理系统。直至2009年仍有人在不断完善该理论，如最近蔡靓萌，陈佳鹏（2009）从对全面预算管理涵义的完整界定入手，利用博弈论，对全面预算管理体系构建的原理进行了分析。在理论实践方面，随着西方企业预算理论与方法被成功引入和应用，作业基础预算、平衡计分卡预算等西方预算方法相继在我国的企业实践中得到了应用。其中成功推行全面预算管理最具代表性的企业有：上海宝钢集团公司、中国新兴铸管集团公司、华润集团公司、中国化工进出口公司等。我国全面预算管理无论是在理论创新方面还是在实施应用方面的快速发展由此可见一斑。其具体推行情况根据2001年调查如表1－2所示。

表1－2　我国企业推行全面预算管理内容与比例情况

表1－2资料来源：《全面预算管理不是计划和预算的简单转换——全面预算管理问题研究之二》、《中国财经报》，2001年1月18日。

全面预算管理在我国广泛应用的实践中随之也出现一些问题，其中主要问题是预算与战略、激励机制及作为预算动因的非财务指标相互脱节，从而弱化了预算的功能等，这些不足需要在今后的实践过程中不断加以完善和补充。所以，问题的解决似乎不是企业单方面需要就能做到，还需要对预算管理进行研究的学者专家与企业都来研究解决。

三、铁路企业运用预算管理的发展进程

铁路的网络运输特性决定了铁路运输生产的性质和特点。形象地说，完成“运输产品”必须经过几个甚至十几个铁路企业协同“作战”才能完成。而这一性质和特点也进一步决定了铁路企业具有巨型网络集团公司的属性。一些发达国家有关集团公司的管理经验和我国集团公司管理实践中的探索经验都证明，全面预算管理是集团公司管理唯一有效的方法。

随着铁路管理体制改革的深化，铁路企业实行全面预算管理势在必行。2000年，国务院办公厅转发的国家经贸委《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》，明确要求国有大中型企业要实行全面预算管理。为了在铁路推行全面预算管理，2002年铁道部颁布了《铁路企业实行全面预算管理试行办法》，自此，铁路行业开始了全面预算管理的不断完善之路。该办法要求各铁路局、公司要建立相应的预算管理机构，明确全面预算管理的实施范围，将全年各项收入、支出、利润均列入相关预算。各铁路局、公司是利润考核中心及收入考核中心，基层站（段）如机务、车辆、工务、电务等单位则主要是成本责任中心。原铁道部对各铁路局、公司的考核主要集中在收入指标、运量指标、利润指标的完成情况及成本费用开支情况上。考核强调的是预算的执行性，预算指标完成情况的严肃性，严格控制超预算行为的出现。当时这一模式重在考核，而对预算基础体系、预算目标、预算编制、预算监控和分析则缺乏很多细化的规定及操作规程，因此在试行之初还相对缺乏必要的弹性和灵活性。

2003年济南铁路局、广深铁路集团公司作为铁道部首选的全面预算管理试点单位率先进行了试行。当时铁道部的办法试行中主要是从铁路行业整体来规范，其并未具体规定各单位应如何结合本单位实际制订预算管理实施细则，也未明确业务预算或财务预算具体预算编制质量标准，尤其是未明确各责任中心在划分责任时应遵循什么样的原则。同年3月铁道部又召开了全路信息工作会议，促进了信息系统建设的步伐，进一步加大了全面预算管理所需的硬件设施投入，为今后铁路运输企业推行全面预算管理提供了强有力的技术支持。

经过一年的成功试点，2004年铁道部决定开始在全国铁路运输企业推广全面预算管理。铁道部下发了《关于2004年铁路运输企业开展全面预算管理有关问题的通知》，文件要求各铁路局、广深集团公司等要扎扎实实地推进全面预算管理。这些制度的规定为铁路运输企业推广全面预算管理打好了制度保障基础。随着在应用中对预算管理地不断深入认识，铁路各个单位、各个部门的预算管理具体实施办法逐步形成。2006年铁道部颁布了《铁路运输企业全面预算管理暂行办法》，其中心思想是积极发挥全面预算管理在统筹配置铁路企业资源中的作用、提升铁路企业整体经营管理水平，以进一步挖掘铁路企业经营效益。2009年4月铁道部颁布了《铁路企业全面预算管理办法》。同时，各个铁路局、公司为进一步加强合资铁路企业财务管理，又分别下达了具体的预算管理办法。因此，从上述铁路企业全面预算管理历史进程来看，预算管理仍处在不断完善和发展过程中。通过这些年的不断完善，铁路行业全面预算管理理念已深入人心，但是目前新建合资铁路开通运营后，基本都实施委托运输管理，新的管理方式在实践中随之也出现一些磨合期不适现象，其中主要问题是预算与战略、激励机制及作为预算动因的非财务指标相互脱节，从而弱化了预算的功能。因此，结合合资铁路企业采用委托管理模式这一现状，需进一步发展完善全面预算管理以提升合资铁路财务管理。铁路运输企业实施全面预算管理历史进程如图1－1所示。

图1－1　铁路运输企业实施全面预算管理历史进程

第二节　全面预算管理的概念、作用和特点

一、预算与预算管理

（一）预算的概念

“预算”（budget）一词起源于法文baguette，意思是用皮革制成的袋子或公文包。在19世纪中期，英国财政大臣有一种习惯，即在提出下年度税收需求时，常在英国议员们面前打开公文包，展示他所需要的数字材料，因此，财政大臣的“公文包”就指下年度的岁入岁出预算数。大约在1870年时，budget一词正式出现在财政大臣公文包中的文件上，这就是预算概念最初的来源。

预算在不同的领域中因应用的背景与范围不同，其含义也有所不同。我们日常生活中所讲的预算，常常是指国家、机关团体、事业单位预算。而企业领域运用的预算则有其特定的含义，是企业内部管理控制的一种手段和制度安排。国外对于企业预算管理的理论研究比较多，有许多不同的见解。比较典型的观点有：（1）克里斯·阿吉里斯（Chris Argyris）把预算定义为一种由人来控制成本的会计技术。（2）哈罗德·比尔克曼（Harold Bierman Jr．）则认为有两类预算：一类为预测，告诉经理人员他在未来可能处于何种地位；另一类为标准，告诉经理人员预定的效率水准是否已经维持或达到。（3）弗雷姆根（Fremgen）认为预算是一系列广泛而协调的计划，以财务条件表达。（4）查尔斯·T．霍恩格里（Charles T．Horngren）认为预算是行动计划的数量表达。（5）格伦·A．韦尔什（Glenm A．Welsh）则认为企业预算乃是一种涵盖未来一定期间内所有营运活动过程的计划，它是企业最高管理者为整个企业及其各部门预先设定的目标、策略及方案的正式表达。在我国，长期以来人们总是将预算与计划相联系，但是企业预算所具有的计划功能与计划经济中的计划有着本质的区别，它是指在企业的战略目标指引下，为合理利用企业资源，提高企业经济效益，而对企业的生产、销售和财务等各个环节进行的统筹安排。为了正确理解预算的内涵，我们需要理清几个相关概念。

1．预算不同于预测

预测是在科学基础上，对未来不可知因素、变量以及结果的不确定性进行主观判断。这种主观判断式的预测是以科学、合理、可靠的预测基础及方法为前提。其预测结果是否准确，具有一定风险性。而预算是以预测为基础，根据预测结果提出的对策性方案与规划，旨在趋利避险，以求实现较好的结果，力避风险。所以，二者有一定联系性，但存在着本质的区别。尽管科学的预测方法和准确的预测结果直接影响着预算编制基础及预算目标导向的正确性，甚至直接影响了预算水平及预算质量的高低。但是，二者在编制基础、目标等方面存在着明显的不同。

2．预算不等于财务计划

预算是企业全方位的计划，其贯穿于企业生产经营管理活动全过程，主要包括生产预算、销售预算、财务预算等各种职能预算。预算需要企业各部门、人员共同组织执行，是一个综合性管理系统。预算管理具有很强的内部协调与平衡功能，因此，预算管理的范围远远超出了企业财务管理的范畴。另外，预算可用价值形式或实物形式表示；而财务计划只是其中的一部分，由财务部门编制并执行控制，只能用价值形式表示。

（二）预算管理的概念

预算管理是将企业的决策目标及资源配置方式以货币的形式加以量化，并实现企业内部管理活动或活动过程的总称。其是企业围绕预算而展开的一系列管理活动，包括预算的编制、预算执行、预算分析、预算调整、预算考评等多个方面。预算管理是一种管理机制，根本点是使预算成为一种自动的管理机制，而不是单纯的管理手段。它是目前国外公司普遍采用的一种现代管理机制。通过预算管理的约束手段，可以有效地规范投资者与经营者、经营者与各部门及职工之间的关系；通过预算管理中的激励机制，可以提高企业内部管理的法律效力，明确企业内部各环节、各部门和各员工责、权、利的关系，有利于提高管理效率与实现企业经营目标；通过预算管理的监督和控制手段，可以确保企业资产的完整性和安全性。而在具体实施过程中，预算管理重点因企业情况不同，分别采用不同的预算管理模式。如以销售为核心的预算管理模式，以利润为核心的预算管理模式，以成本为中心的预算管理模式或以现金流为核心的预算管理模式等等。可是采用以上所提到的管理模式，都是单一层次的。也就是说，是以解决某一个问题而提出的管理模式。但是，社会上更多的企业，是需要兼顾物流、生产、营销、人力资源等多个层次的系统管理。而能够体现系统管理思想的那种管理模式，就是下面所介绍的全面预算管理，该模式能较好解决企业管理中存在的不足。

二、全面预算管理的内涵

所谓全面预算管理，就是现代企业建设中的一个体系和系统工程，是一种具有整合作用的制度安排。它是以对市场的科学预测为前提，以企业的战略目标为中心，综合考虑企业日常生产经营过程中经济活动的各个方面，以货币形式总括地反映企业在一定期间内所应实现的战略目标和要完成的任务；然后进一步分解落实到企业内部各个层次，借以预计并达成未来期间的经营状态和经营成果的一个计划、控制和考核系统。它综合反映了企业内部不同层次、不同部门在预算期间内应完成的目标，是连接企业内部各层次和各部门之间沟通的桥梁。换言之，它是企业权力机构对未来一定期间的经营思想、经营目标、经营决策的财务数量说明和经济责任约束依据。因此，全面预算管理实际上是对企业未来的一种管理，体现了全面性、全员性和全过程性。如今现代企业管理的发展已打破传统职能管理的界限，将企业视为一个整体，在战略目标的指导下从事企业内部的综合协调管理，强调企业计划、组织、控制等职能一体化。因而在现代企业管理中，如何进行各部门之间的协调就变得非常重要。而全面预算管理是实现各部门协调的一个很好的手段。实践证明，企业全面预算管理是一项重要的管理工具，能帮助管理者进行计划、协调、控制和绩效评价。2002 年4月10日财政部印发的《关于企业实行财务预算管理的指导意见》中，将全面预算管理界定为：全面预算管理是利用预算对企业内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调企业的生产经营活动，完成既定的经营目标。其重点强调：

（1）预算本身并不是最终目的，更多的是一种实施企业战略的手段，同时还是企业战略与经营绩效之间联系的工具。

（2）预算真正要发挥其支持战略目标实现的作用，需要与企业管理体系相结合，形成一个完整的控制系统。

（3）企业的战略规划与预算、预算与绩效、绩效与薪酬之间构成一个密不可分的有机整体，形成一个完整的企业管理控制系统。

由此可见，全面预算管理是一种科学管理方法，它是集制度、机制、方法为一体的综合管理体系，以市场和企业战略目标为导向，是以企业全员、全方位、全过程参与监督管理的立体式系统管理方法和管理策略。

三、全面预算管理的作用及特点

（一）全面预算管理的作用

企业作为市场经济的主体，以企业战略目标为导向，根据企业内外部环境变化实时作出适应性调整变化，以谋求企业的生存和不断发展。这就需要将企业视为一个整体进行科学管理。全面预算管理作为系统的科学管理机制和手段此时便发挥了重要作用。其主要强化企业管理的计划、组织、协调和控制职能，注重企业内部平衡、协调管理，综合统筹企业整体资源，从而达到企业资源配置最优化，进一步提高企业整体的管理效率和经济效益。另外，全面预算管理还能进一步促进现代企业制度的完善和科学管理水平的快速提升，其作用主要体现在以下几个方面。

1．有利于贯彻落实企业战略目标

企业经营活动全过程运用全面预算管理，可以有计划、有步骤地将企业的长期战略目标分解成以年度为时间单位的各个具体目标，并将其具体化，以明确企业各部门、各层次以及个人所要达到的具体预算目标。预算管理的过程就是将企业的总体目标分解、落实到各个部门的过程，从而使各部门都明确了自己的工作目标和任务。预算管理通过确定企业生产、销售、分配及筹资等活动的具体目标，加以执行与控制，分析并调节预算差异，从而全面落实企业战略目标分解而成的具体行动方案。同时，通过业绩考核与评价，应努力激励员工各自完成已具体下达的预算任务，从而保证企业战略目标的全面实现。

2．有利于建立有效的经营管理机制

预算管理对企业各部门及其各责任主体的日常经营活动进行了规范，便于企业的经营活动有目标可循，有制度可依，消除了目标不明晰的现象。全面预算将企业经营管理全过程纳入了统一的预算计划之中，通过编制全面预算，企业的战略目标和年度目标将分解落实到各个责任部门及单位，使各个责任部门及单位的工作目标与企业的总体目标相一致，明确了各个责任部门及单位的目标和活动范围，实现其组织重构和业务流程再造，完善了机构设置和业务流程的合理性，理顺了各级之间、各部门之间、各责任单位之间的权责划分和机构职能关系。通过全面预算管理的综合协调平衡，促进了企业内部各个责任部门及单位之间的相互协调，消除了企业内部无效益性的成本耗费，从而保证了企业整体资源的最优配置，最终实现企业总目标。

3．有利于加强基础管理工作，控制日常经济活动

全面预算管理体系主要包括预算组织体系、预算管理制度、预算编制方法、预算管理程序、预算报表体系、预算考评追责制度等，是一项系统的制度安排。全面预算管理将企业各个部门、各单位的内部管理制度、内部管理办法、内控制度等有机统一起来，形成一个系统的企业管理制度，极大地促进了企业基础管理工作水平。在日常经营管理中，各部门在预算执行过程中要以分解下达的各自预算目标为依据，通过实际执行情况与预算目标对比分析，找出脱离预算目标的差异并分析原因，形成预算执行分析报告，及时反馈给各相关预算责任部门及单位，并采取相应对策，确保预算目标能按期完成。

4．有利于协调责任部门工作

全面预算管理促进了企业内部各部门间的沟通、交流与合作，减少了相互间的冲突与矛盾。全面预算使企业的经营者站在企业整体运行的高度来考虑各部门、各环节之间的相互关系，以明确责任，达到整体协调，避免责任不清而导致相互推诿。同时，能积极调动企业各部门的主观能动性，促进企业整体与长期目标的最终实现。在实际工作中，各个责任部门或单位在业务经营管理过程中可能会从局部、各自利益最大化角度出发，来安排预算目标。但按照系统论的观点，局部利益最大化并不一定代表整体利益最大化，所以应当从企业整体最优化的角度去制订预算目标。因此，全面预算是本着整体最优化原则协调各个责任部门或单位的经营活动，以提高企业运作效率，保证企业整体利益最大化。(www.chuimin.cn)

5．有利于业绩考核与评价

全面预算是企业目标数量化和货币化的体现，其用定量的形式说明整个企业各个责任部门或各单位以及每个员工应努力达到的目标，为绩效考核评价提供了衡量标准，便于对各部门实施量化的绩效考评和奖惩制度，也便于对员工实行有效的激励以及行为控制。同时，全面预算管理还对企业各部门及其员工的工作进行了规范，使企业经营活动有目标可循，有制度可依，消除了朝令夕改、企业经营活动随意性强的现象。

（二）全面预算管理的特点

全面预算管理以战略化、系统化、一体化为理念进行科学管理，目前已成为众多国内外企业选择的一种现代管理方法。其主要特点可以归纳如下几个方面：

1．全面预算管理具有全员性、全额性、全程性。

全面预算管理的核心就在于“全面”二字上。全面预算一般包括生产预算、销售预算、财务预算等各职能预算，预算内容主要以营业收入、成本费用、现金流量为重点。而铁路运输企业结合行业特性，其全面预算是主要包括财务预算、生产预算、固定资产投资预算、人力资源与劳动工资预算、物资采购预算及其他预算为一体的综合性预算体系。预算内容涉及财务与非财务、货币与非货币的各方面。

全员性是指预算过程的全员参与，通过预算目标的层层分解，使人人肩上有预算指标任务。同时，通过企业各部门对预算制订过程的参与，把企业整体资源通过透明的程序进行配比，达到资源的有效配置和利用。

全额性是指预算金额的总体性，不仅考虑财务预算，更重要的是还包括生产预算等各个方面。不仅关注资金供给、成本费用的控制，还要考虑目标客户的需求、企业自身生产能力等资源的协调和配置。

全程性是指对企业生产经营过程进行全程预算。即预算管理不仅要对预算指标进行设定、预算的编制与下达，更重要的是要对预算的执行过程进行监控、分析和调整，以便于对预算执行情况进行考核与评价，真正发挥预算管理的权威性和对经营活动的指导性。

2．全面预算管理具有战略性。

企业战略管理是从企业内外部环境的分析入手，以市场为导向，为适应市场变化而发展起来的一种管理思想。企业通过确定战略发展目标，制订和实施战略计划与具体方案，监控和评价企业战略执行业绩，并在必要时进行适应性战略调整，是一个制订战略规划，控制和评价战略实施的过程。全面预算管理是将企业整体资源进行一体化管理的方法，其从实现企业整体经济效益最大化出发，通过预算目标层层分解，对一切有悖于效益最大化原则的预算目标都将进行优化，使得预算目标更加明确而合理，以提高企业的管理效益，保证企业生产经营活动全过程朝着企业既定的战略目标运行。显然，要实现企业战略目标，就必须通过全面预算管理将企业战略与员工的具体日常经营活动联系起来。因此可以说，全面预算管理过程中本身蕴含有企业战略性。

3．全面预算管理以市场为导向，具有动态性。

企业的一切生产经营成果都是为市场提供产品或服务的，其以市场为导向，注重市场对企业所提供产品或服务的反映与评价。反之，如果企业脱离了市场导向，企业管理便会失去其生产经营的方向和目标。而企业预算目标的确定以及各种生产业务预算的编制基本上都是以市场预测为根本出发点，市场环境的不断变化会使预算的基础条件随之发生改变。因此，要注意把握市场的特点和变动，揣摩市场规律，提高企业预算管理的应变能力，在预算执行过程中，要根据情况的变化，依据预算管理事先确定的预算调整方案进行适应性的预算调整。也就是说，在预算执行过程中，如果市场环境、企业内部生产条件和企业的战略目标发生变化时，预算调整就成为一种必然性，这就需要预算具有一定的弹性。因此，预算管理的这种动态变化，本质是在减少企业经营风险，使企业生产经营活动更加有序化。

4．全面预算管理以价值形式定量描述为主，具有普遍适用性。

预算主要是用货币为单位表示的，它用价值形式反映企业在未来某一特定时期的有关生产经营活动、现金收支、资金需求、成本控制以及财务状况等各个方面。即以价值形式为主定量描述企业生产经营全过程，对企业进行全方位的控制。铁路运输企业生产经营过程与其他企业有很大的不同，其主要整合的是铁路运输服务这一业务流，所以除一些以非价值形式表示的预算外，其他以价值形式定量描述的全面预算管理基本原理都是一样的，其普遍适用于不同行业的企业。

5．全面预算管理以生产业务预算为基础，以财务预算为核心，具有整体性。

全面预算管理从横向看，以企业生产业务预算为起点，财务预算为核心的一个完整体系。各个部门的工作内容都是相互关联的，某部门的预算目标未完成，会影响其他部门的预算执行。从纵向来看，预算包括编制、执行与控制、考核与奖励等各个环节，每个环节丝丝相扣，紧密相连，共同形成完整的预算体系。

6．全面预算管理具有系统性、科学性。

全面预算管理与企业传统的计划相比，其是建立在更系统、科学的基础上。首先，预算指标体系科学、完整，相互勾稽，比较真实地反映了经济活动的内在联系。二是，基础资料充实，预算是在多年历史数据基础上，依据对市场的合理预测以及不同类型资料编制而成的，使用的资料丰富。三是，计算方法先进，包括模糊数学预测模型在内的计算方法等都能在全面预算管理中得以运用。最后，执行过程高效，预算标准确定合理。

第三节　全面预算管理的基本程序及其目的、意义

一、全面预算管理的基本程序

全面预算管理本质上是一个以预算为标准的管理控制系统。上级管理部门通过预算的方式确定工作任务和业绩标准，由下级管理部门执行；为了保障下级管理部门的执行过程符合预算规定的目标和标准，上级管理部门必须安排专人或组织对下级管理部门的预算执行过程和结果进行监控和计量；然后，将实际执行情况与预算标准进行比较，并编制反馈报告送达上级管理部门；上级管理部门根据预算执行情况，决定是干预下级管理部门的预算执行过程，还是允许其继续运行下去，最终达到促使下级管理部门完成预算目标的目的。全面预算管理的基本程序如后图1－2所示。

图1－2　全面预算管理的基本程序示意图

二、全面预算管理的目的和意义

近年来开工建设的铁路项目基本采取了原铁道部、地方政府及部分战略投资者合资建设的模式，相应成立了一批合资铁路公司。在产权清晰的公司制合资铁路企业中，各铁路局是投资者、股东，主要通过股东会来影响公司重大经营决策。在法人治理结构中，双方是独立、平等的两个市场经营主体。而采用委托运输生产模式，有利于运输资源配置、强化专业管理、运输安全有序可控，效率效益全面提高。其主要是通过合同、契约的方式，把合资铁路公司的运输生产交由中标铁路局来进行专业化管理，目前一般通过“协议委托”方式，来明确合资铁路公司所在区域的铁路局进行运输生产委托。随着铁路改革的不断深化，受托单位可以通过公开招投标方式在全国铁路范围内来选择中标铁路局，以最大限度地整合资源、提高运力资源使用效率。合资铁路企业在公司治理框架内，在委托运输管理模式下，委托与受托双方如何建立两者之间的良性互动运作机制，以此达到“双赢”，是我们需要研究探索的问题。因此，合资铁路企业为达到预定的盈利目标，以“预算管理”为抓手，从一个企业内部控制的角度，来构建适合中国合资铁路企业实情的全面预算管理体系，将对整个中国合资铁路企业具有重要的理论和现实意义。

首先，全面预算管理系统以其全面性、系统性和战略性前瞻眼光的管理思想，对当代企业管理有着极为现实的指导意义：

（1）有利于整合企业整体资源，发挥企业最大优势。

（2）有利于领导者将“定性”管理变为“量化”管理，由被动性管理变为主动性管理，从而有效地将经营风险、财务风险限定在可控范围内。

（3）可以使管理者从“事后财务”逐步过渡到“事前财务”，从而将主要管理者从繁重的核算管理转变为有计划的财务管理。

（4）有利于落实企业的战略目标，稳步实现战略计划，保证企业可持续性健康发展。

其次，实施全面预算管理是实现企业战略意图和资源配置的有效手段，针对铁路运输企业而言有着更深远的意义。

（1）实行全面预算管理可以有效提高铁路运输企业的经济效益。

（2）实行全面预算管理可以快速促进铁路运输企业现代企业制度的建立。

（3）实行全面预算管理可以促进协调各部门之间的关系，使各部门的经济活动协调一致。

（4）实行全面预算管理可以强化对铁路运输企业的监管。

（5）实行全面预算管理是实现铁路快速发展战略的有力保障。

总之，通过设计科学合理的预算管理体系，使各职能部门和下属子公司在企业战略目标的指引下统一行动，以提高企业经营效率，来保证企业战略目标的实现。西方发达国家的企业基本上都已经实施了全面预算管理制度，世界知名的大公司都以预算来作为管理控制和业绩评估的客观指标，这已成为当今现代企业管理发展的方向。目前，我国企业界业已意识到这一发展趋势，已经加快了追赶的步伐，在全面预算管理理论引进的同时，众多的大型企业已加快了这方面的实践工作。因此，推行全面预算管理对中国企业建立现代企业制度，提高管理水平，增强竞争力有着十分重要的意义。

第四节　全面预算管理的主要内容及其体系框架

一、全面预算管理的主要内容

全面预算管理是一个科学的系统工程，它包括确定预算目标、编制预算草案、审批预算，以及预算的执行、控制、调整、核算、分析、报告、考评、奖惩等环节。其主要内容如下：

（1）将企业的经营目标分解细化为预算期内的预算目标；

（2）通过“自上而下、自下而上、上下结合”的程序编制预算草案；

（3）经过法定程序审查、批准全面预算；

（4）企业各部门、各环节在经营活动中全面执行预算；

（5）对预算过程进行全程监督和控制；

（6）对各预算执行部门或单位的预算执行情况进行计量和核算；

（7）通过预算分析，及时发现预算执行过程中出现的各种偏离预算标准的情况，并随时采取有效措施，纠正偏离预算标准的误差，对于因为不可抗力引起的偏差，进行实事求是的调整；

（8）编制各项预算执行情况的反馈报告，将反馈报告与预算标准进行对比、分析；

（9）对各部门、各环节预算执行结果进行考评和奖惩兑现。

在全面预算管理系统中，各主要环节的内容与相互关系是：预算目标是预算编制的依据，而预算编制是预算目标得以具体化和量化的过程。预算编制是实施全面预算管理的关键性一步，预算编制的准确与否，不仅关系到预算目标能否落实，而且直接关系到全面预算管理的成败，必须予以高度重视；预算审批是全面预算管理的必要程序；预算执行是全面预算管理的核心，是将预算变为现实的关键；预算调控是全面预算管理顺利实施的保证；预算分析是全面预算管理的重要内容；预算考评和奖惩兑现是预算管理不可或缺的环节，如果缺乏考评和奖惩环节，全面预算管理就会变得虎头蛇尾，起不到应有的作用。

二、全面预算管理体系框架

全面预算管理以企业战略为导向，是一种集系统化、战略化、人本化等理念为一体的现代化企业管理模式。通过对业务、资金、信息、人员的整合，对下级管理部门明确、适度的分权和授权等管理手段来实现企业资源的合理配置，达到业务协同、战略有效贯彻、经营持续改善、价值稳步增加的目标。企业结合实际情况，确定预算目标。通过预算编制、执行和调控、考评和激励等环节来提升管理效率和企业经济效益。预算本身并不是最终目的，更多的是充当一种在企业战略与经营绩效之间相互联系的工具。其全面预算管理体系如图1－3所示：

图1－3　全面预算管理体系