外商直接投资溢出机制：基于创新视角的研究

第三节　溢出机制发挥作用的制度效用

一、规则、机制和制度缺失，政府在促进FDI溢出机制发挥作用方面应扮演重要角色

经济学原理告诉我们，资源是稀缺的，应该把稀缺的资源进行有效配置，创造出更多的社会财富。对资源的配置有两个系统，即市场配置系统和政府配置系统。市场配置系统是通过价格和产量的均衡自发形成一种资源配置状态，在通常情况下是一种有效的运行机制，但市场可能出现失灵，市场本身也有缺陷，这时候就需要政府发挥作用，引导资源的流向。波特（2002）在其研究成果中也得出重要结论：政府和企业在追求竞争力提升和繁荣时应该扮演新的、具有建设性和行动性的角色，政府在某些方面应该尽量不干预，而在另外一些方面则要扮演积极的角色，政府的首要任务是创造一个支持生产率提升的良好环境。

现代经济学一般认为，市场和政府是互补的，而不是相互替代的。在市场失灵或市场缺陷的情况下，政府应参与社会经济生活。对政府而言，如何适应新的经济环境的变化是一个非常严峻的挑战——政府需要制定怎样的制度，保证FDI对东道国产生溢出效应，同时保证东道国经济不被外资控制，假设外资有一天抽走，国内企业如何自我发展，从而经济不受太大的冲击等。

新制度学派提出“契约人”概念，与新古典经济学的“经济人”假设不同，主要体现在两个方面：一是有限理性。有限理性是主观上追求理性，但客观上只能够有限做到这一点。二是机会主义。威廉姆森提出机会主义概念，认为市场交易中的人总是想尽最大努力保护和增加自己的利益，在追求自己利益的同时，又会用诡计来实现自身利益。“契约人”假设的存在使人们不得不提防市场上他人的机会主义行为，从而增加了交易成本。新制度经济学派的代表人之一诺斯（1994）认为，制度是一个社会的游戏规则，是经济增长的内生原因，他认为一旦制度形成，在一定时期就会处于一种均衡状态，他还指出一种制度一旦被一个社会所采用，不管这种制度正确与否，都会在一定时期产生自我强化倾向而不容易改变，除非借助外力才可能摆脱这种状态。当社会群体发现通过制度变迁有利可图、预期的收益大于成本时，它们就会积极酝酿，实施制度变迁。制度变迁的主要诱因是内外资企业期望获得最大的潜在利润，内资企业与外资企业之间都是基于利益最大化的考虑，双方都可能逐步调整自己的策略，向对方妥协和合作，从而获得自身利益最大化。

针对内外资企业的有限理性和机会主义倾向，政府应该制定规则，引导内资企业学习创造，通过建立激励机制，促进FDI溢出机制发挥作用。外资国际企业在东道国投资的主要目的是实现企业的发展战略，获得更大的利润；东道国企业希望FDI产生技术和管理的溢出效应，促进国有企业改制，建立符合国际规则的公司治理机制。从本质上讲，外资企业在进军东道国的过程就是对东道国资源的重新配置过程。但完全市场行为的资源配置必须具备两个条件：一是企业产权的清晰性；二是具有健全的市场环境。东道国的具体国情和市场经济发展状况，决定了市场机制在资源配置过程中的局限性。

首先，以我国为例，我国内资企业多是国有企业，产权不够明晰。国有企业所有者是一个整体概念，实际上所有者是缺位的，国有企业属于国家，政府代表人民行使国有企业的所有者权利，这本身是一个委托代理关系，国有企业的经营者也是代理者，形成一个国有企业的代理链，而政府又有多个部门对国有资产进行管理，出现多家干涉而有无人负责的局面。其次，在目前我国不发达的市场经济条件下，缺乏市场交易机制和约束机制，对于资源的配置缺乏统一的交易规则和有效的监管机制，激励机制更是空白。在缺乏激励机制和监管机制的情况下，应该正确认识政府在引进外资、促进外资溢出过程中的作用，不能一味弱化政府的作用，对政府的角色应该合理定位。政府应该给企业提供一个良好的竞争环境，通过制定政策，引导我国企业学习创新，促进FDI溢出机制发挥作用。国有企业产权不清晰，政府作为国有企业的主要股东和所有者，参与引进战略投资者符合市场规则，同时，并购市场不健全，交易机制没有完全建立，需要政府提供环境。政府应该在提供促进溢出效应的环境方面扮演积极角色，同时保证促进溢出效应制度的有效执行。政府可以利用类似于市场那样的机制更多地使用激励机制，如政府用拍卖方式购买或者出售它的资产，这都是使用激励机制的表现。政府应致力于研究如何使FDI溢出效应的机制变得更有效率，引导和控制FDI能使社会总福利增加，达到资源配置的帕累托效率。

二、政府应着力构建促进FDI溢出机制发挥作用的支持性系统

FDI溢出机制发挥作用的支持性系统应该是促进FDI对东道国溢出效应的多种因素的综合，主要归纳为三个方面：一是建立促进外资对东道国溢出效应的互利“双赢”的软环境；二是确认合同和产权，保证经济主体的权利不受侵害及减少经济争端的支持性制度；三是提高政府治理能力。

1.建立促进FDI对东道国产生溢出效应的互利“双赢”的环境

外资国际企业进入东道国，无论是东道国企业主动吸收外来技术，还是外资国际企业主动向东道国溢出，都需要具有相关支持性环境，最主要的是需要政府提供市场支持性平台和规范合作的制度。对于这种支持性制度，可以从以下四个方面来构建：

第一，构建全国统一的、具有相同规则的、有形的内外资企业合作及产权交易的平台。产权交易市场能为引进战略投资者提供一种商业环境和交易规则，降低搜寻目标企业信息方面的交易费用，同时保证交易的公正性，使产权交易得以顺利进行。政府应协调建立统一的产权交易信息网络，建立规范的、发达的产权交易市场，使资源得到有效整合。

第二，规范证券市场，为上市公司通过证券市场引进战略投资者建立有效通道。在市场经济发达的国家，通过证券市场收购股票进行并购是比较常见的形式。收购方通过购买上市公司的股票，占有目标企业一定比例股份后，就可以接管管理，达到并购的目的。在证券市场通过收购股票而占有控股权，无须购买整个企业，一方面可以降低并购资金数额；另一方面可以节约价值评估、谈判等交易费用，是相对比较易行的并购方式。我国证券市场在制度、规则等方面还不完善，基本还处于异常状态，这在一定程度上制约着上市公司产权交易的发展。完善的证券市场为投资者提供了一个最有效率的资本进入和退出通道，促进上市公司能引进外国投资者，在引进战略投资者的过程中促进FDI溢出效应。

第三，完善拍卖市场，建立通过招标或拍卖方式引进实力强大的战略投资者。拍卖是通过市场定价机制完成交易的方式，为有些行业的并购提供一种有效的交易平台，将成为东道国企业引进战略投资者的重要途径之一。技术先进、管理科学的外资国际企业具备了向东道国产生溢出效应的条件。目前，东道国企业引进战略投资者多数还是协议收购方式，没有通过市场竞争机制引进，没有通过市场竞争机制的资源配置不符合市场经济的规则，不能达到资源的有效配置。拍卖交易方式能发挥信息揭示功能，通过公开的、广泛的信息传播，让众多的企业来参与并购，使并购的交易价格通过竞争而达到局部均衡，从而能发现局部均衡价格，使拍卖方与竞买人之间的资源配置达到帕累托效率状态。另外，通过广泛传播信息，让实力强大、管理先进的外资国际企业或具有比较优势的外资国际企业都有机会参与竞标，体现并购参与的透明性和广泛性，并且能更多地接受监督，对竞标企业来说，也可以体现一种公平。拍卖的最佳结果是让具有竞争优势或相对具有效率的优势企业得到并购的机会，保证本土目标公司资源被有效利用，为FDI的溢出机制发挥作用提供了基本条件，从而使配置资源和整合资源达到效率最大化，实现社会福利的最大化。

第四，建立国家创新体系。国家创新体系统的核心在于国家层面上的创新制度安排以及国家创新系统各单元创新的协同。国家创新体系的基本内涵是指由政府、企业、大学、研究机构、中介机构等公共或私有部门组成的创新系统，为寻求共同的社会和经济目标而相互作用，并将创新作为变革和发展的关键动力。国家创新体系的主要功能是优化创新资源配置，协调国家创新活动，构建国家创新制度与政策体系，提供国家创新基础设施等。国家创新体系的核心是技术创新，而制度创新是国家创新体系的一个基本变量，制度因素对国家创新体系的功能和效果起到基础性作用。制度创新是指改进现有制度安排或引入一种全新制度以提高制度效率及其合理性的一类活动。制度创新是一个企业、一个地区乃至一国经济持续发展的基本前提，它通过调整制度来安排和协调经济主体利益关系，有效刺激和规范各类经济主体的行为，为经济持续发展不断注入新的活力。国家创新系统理论肯定国家在推动创新中的重要作用，并强化政府行为的主导作用。

2.建立确认合同和产权，保证经济主体的权利不受侵害及减少经济争端的支持性制度

政府要为内外资企业竞争和合作创造出公平、公正的外部环境，依法保护外商的合法权益不受侵犯。同时，政府建立有效竞争的外部环境和创新系统的规范运作体系，为战略投资者创造一个公平、公正、安全的经营环境。我国的市场经济机制不完善，基础设施、法律法规制度框架还不健全，这些大大提高了外国企业的运营成本，给FDI带来较大的交易成本，对FDI的预期收益产生一定的影响。政府建立支持性制度以后，由于市场机制、法律法规制度框架不健全等引发的巨大的交易成本开始降低，外资企业在东道国基本实现国民待遇，外资企业在减少被管制的情况下，也开始充分享受东道国基本设施带来的优势，凭借巨大的资本实力和先进的管理经验开始发挥其在本国具有的优势。在这个过程中，外资国际企业管理模式以及降低物流成本的技术被众多的东道国企业吸收，促进东道国企业融合内外资企业的经营理念和文化，逐步适应全球性的竞争环境。另外，政府充分发挥各类型行业协会的作用，协调各方利益，减少经济争端。

3.政府的治理能力是促进FDI溢出机制发挥作用的支持性系统的基础

政府的能力建设就是政府有能力制定和完善各种促进外资企业对东道国溢出效应的政策和法规，并使各种规则落实到实处，保证政策和法规得到执行，从而能有效配置资源，对内外资企业双方的经济要求能做出有效的反应。一个有效的市场体制需要一个在许多关键领域运作良好的政府，需要具有多种功能的支持性制度以提高市场运行效率⁽⁴⁾。目前在我国，国家创新体系与创新机制不能有效运行，在很多情况下是因为支持性制度的缺乏和政府治理能力的不足，政府应该加强治理能力建设，保证内外资企业的合作与竞争能有效运行，可以设置可控制变量，引导系统内部以及内部与外部各元素之间相互作用，促进溢出效应。诺斯认为，有效率的制度能最大限度地消除人们“搭便车”的可能性，使每一名社会成员从事生产性活动的成果得到有效保护，从而使他们获得一种努力从事生产活动的激励。有效率的制度还可以最大限度地发挥生产要素的潜力，使每一名社会成员的积极性得到充分发挥。促进外资企业对东道国溢出效应的支持性系统如图6-2所示。(www.chuimin.cn)

图6-2　FDI对东道国溢出的支持性系统图

三、制度完善以后，政府在促进FDI溢出机制发挥作用方面应该是监管和引导

1.促进FDI溢出机制发挥作用的支持性系统建立以后，政府在内外资企业合作与竞争过程中主要行使监督权

一般来说，政府的决策是从公共利益角度出发的，以促进社会福利最大化为目标。政府的目标函数一般来说是多元化的，可能包括企业利润最大化、公共利益、社会目标和政治目标等，在约束条件下，政府寻求其目标函数的最大化。如果政府考虑目标函数过多，很可能会不把目标企业利润最大化放在第一位。而对企业来说，交易的唯一目标函数是企业收益最大化，新古典经济学认为并购动机的隐含假设是追求企业利润最大化。根据现代企业制度的要求，政府与国有企业之间是所有者与经营者的关系，所有者拥有股权，对企业有最终控制权，企业拥有法人财产权，对法人财产拥有管理权和控制权。从市场的角度来说，国有企业作为独立的法人有参与跨国并购的选择权，对引进战略投资者要根据自身的情况和需要，找到最适合自己的战略投资者。对战略投资者的选择，在很大程度上来说是企业本身的经营战略问题，应该是国有企业经营者根据需要而选择。政府作为所有者，对国有资产负有保护的责任，政府相关部门对于外资并购要把关和监督，保证符合国有经济战略性调整的布局和国家产业政策的要求，促进国有资本优化配置和公平竞争。同时，政府应积极防范FDI给微观经济主体带来的风险⁽⁵⁾，在东道国相关法律还不完善的情况下，这就需要作为国有企业的主要股东——政府发挥监督作用，及时制止FDI过程中的不良行为。

2.政府建立引导外资投资流向的合理机制，促进国有企业的改组和改制

政府应建立促进外资企业并购中小型国有企业的机制。面对国有企业的现状，很多国有企业等待进入跨国并购市场，希望通过外资并购进行改制、融资或提升国际竞争力。但外资并购垂青于原来处于自然垄断地位或利润丰厚的行业，如金融业、流通业、电信服务业、专业咨询业等服务业，而那些没有上市的国有企业却很少有人问津，这些企业恰是最需要引进外资的企业，急需通过外资注入实行资产重组。政府通过建立一种合理的机制，引导外资并购，使外资愿意并购这些国有企业。发达国家正在进行产业升级，一些低技术含量的产业正转向发展中国家。产业价值链包括品牌、设计、制造、营销等，凡是参与国际分工的企业，应该定位在某一个链节上。跨国公司在我国投资也注重产业链的构建，向制造业的上游和下游延伸，这应该是我国企业引进战略投资者的良好时机。政府可以创造平台，通过信息的传导，让更多的外资国际企业了解我国企业的情况，有选择地引导外资与国有企业联姻，通过看得见的利益驱动，使外资企业愿意并购中小国有企业。

3.政府引导建立符合国际规范的公司治理

外资的注入会使企业的股权结构发生变化，经营控制权也可能改变，需要企业建立符合市场规则的管理制度，政府应该做的是，促进国有企业建立符合国际规则的公司治理。完善公司治理包括建立完善治理结构和治理机制两个方面。目前，大型国有企业通过建立现代企业制度来改革它们的治理结构，使所有权和经营权分离。在公司治理机制方面，加强监督机制、激励机制和用人机制方面的建设。

基于对以上分析，本书认为我国的宏观经济环境是影响FDI溢出机制发挥作用的外部因素，在这个方面，政府应该发挥积极作用，形成开放的、适度竞争的竞争环境。政府在国有企业中的特殊地位及我国市场体制和相关法律体系的不健全决定了政府应该在促进FDI溢出效应过程中扮演重要角色，保证国有企业的改制和改组。政府应该充分考虑我国的市场环境和法律环境等配套环节还不够完善、政府自身的治理能力还存在差距等现状，把重心放在自身治理能力建设和提供并购市场支持性制度上面来，保证内外资企业之间的合作顺利进行，达到国有经济战略调整和提高国家竞争力的目的。我国政府对FDI的促进政策可以分为三个阶段：第一阶段，主要是提供激励性优惠政策，吸引更多的外国投资者进入我国；第二阶段，主要是注重完善FDI在我国运营的规则与制度，促进FDI的合理化与规范化；第三阶段，主要是强调本土企业与跨国公司的竞争与协作，促进FDI对我国的溢出效应。

在充分考虑宏观经济环境的前提下，应该更多的从微观企业角度考察影响FDI溢出机制发挥作用的因素。这可以通过两个方面来实施：一是政府引导，通过激励机制和优惠政策，鼓励企业自主研究开发和进行人力资本的投入，通过投资教育提高我国劳动者素质等要素禀赋条件；二是通过设置机制，促进我国微观企业自我加压，建立创新机制，积极挖掘吸收能力和创新能力，主动吸收外资国际企业的先进的技术和管理理念等。同时，提升企业规模，减少与外资企业的竞争力差距，在与外贸国际企业竞争的过程中，促进溢出效应。

政府在促进FDI溢出机制发挥作用中的角色定位要合理：政府提供信息，引导投资，使其符合国有经济布局战略性调整和国家产业政策的要求，但不要直接干预企业的选择，应该根据企业的需要和经营战略而定。政府应该建立和完善合作的市场化机制，但政府不要直接参与到企业的运作过程中，但有最后的监督权。对内外资合作企业的发展战略规划和整合，政府不要干预，但对于关系到国家经济安全的领域，政府要发挥积极作用，保证国家对经济的控制力。

【注释】

(1)商务部发布的2004年度《中国流通产业发展报告》指出，国内物流成本比发达国家高一倍，主要表现为中国流通企业的组织化程度很低，实行连锁经营规模少，规模效应不明显。中国商业网点的连锁化程度仅为5%，而世界发达水平却超过了20%。

(2)沃尔玛在供应商的钱还没有付清之前，已经有70%的商品已被卖出。

(3)Irving Gershenberg（1987）选取了肯尼亚41家制造业企业的72名中高层管理人员作为研究对象，他认为跨国公司十分擅长培养和发展管理人员的管理技能，经过一段时间后，部分经过培训的管理人员加入其他的企业工作，从而将这种技能扩散，从而体现为对本地企业产生了溢出效应。见陈涛涛：《外商直接投资的行业内溢出效应》，经济科学出版社，2004。

(4)格林德尔指出：有些国家面临政府低能的困境，庞大臃肿的、奉行强行干预政策的公共部门，却经常在制定和执行政策、履行日常的行政职能方面表现得无能为力。见程漱兰：“为市场构筑支持性的制度”［J］，《管理世界》，2003年第5期。

(5)内资企业面临的风险主要包括：连续抵押、滚动并购、恶意收购等。连续抵押是指一些外资为了获取抵押贷款和融资用于再收购而采取的策略；滚动并购是指外商通过并购并控股某企业，进而控股该企业旗下的控股子公司，这样滚动发展，触及更多境内企业，达到其垄断的目的；恶意收购是一些跨国公司为了垄断东道国市场，采取全行业收购或者收购主要企业，达到挤垮其他企业的目的。