西汉关中旱灾和政府应对措施–第四辑长安历史文化研究

西汉关中旱灾及政府应对措施⁽¹⁾

潘明娟

（西安文理学院　长安历史文化研究中心　副教授）

选择西汉（包括新莽时期，从公元前206年至公元24年，共计230年）关中的旱灾及政府应对措施作为研究对象，原因有二：一、秦汉时期是我国历史上灾害多发群发期，从气候波动的角度看，秦汉是气候较为温暖期，这一时期的旱灾具有时段上的典型性。二、关中平原作为西汉畿辅地区，各级政府对防灾救灾非常重视，荒政较为完善，由灾前预防、减灾抗灾和救灾救荒组成的减灾救荒体系比较系统化和全面化，因而又具有典型的标本研究价值。

对于西汉旱灾的研究，《汉代自然灾害初探》^[1]统计出两汉425年内各种自然灾害420次，后来有学者总结了西汉灾害的特点。^[2]对于关中地区旱灾的研究，没有专门的研究。《中国灾荒史记》《陕西省重大自然灾害综合研究与防御对策》《中国古代重大自然灾害和异常年表总集》^[3-5]等都涉及西汉关中旱灾次数的统计。关于西汉时期政府的灾害措施研究，有学者分析了政府的救灾措施^[6]，认为在以经治国思想指导下，汉代“荒政”已经逐渐形成为一套系统严密、内容相当广泛的社会保障制度，包括灾前预防、灾时抗御、灾时赈济、灾后补救恢复四个配套环节^[7]。值得称道的是《禳灾与减灾：秦汉社会自然灾害应对制度的形成》（段伟，复旦大学出版社，2008）对秦汉禳灾与减灾制度的形成与演变做了细致的探讨与研究，为我们研究西汉政府面对关中旱灾的应对措施及制度提供了研究方法与思路。

在前贤研究的基础上，本文试图关注西汉畿辅地区——关中的旱灾特点，分析并评价政府应对措施的得失。

1.西汉关中旱灾特点

根据《史记》《汉书》记载进行统计，西汉关中共发生旱灾31年次⁽²⁾，这些灾害具有以下特点：

1.1旱灾爆发具有明显的阶段性

西汉230年间，关中地区发生旱灾31年次，平均每7.42年发生1次，频率为0.135次/年。以每10年为一个时段整理旱灾发生次数，如图1所示，可以看出，前106—前97年的10年间旱灾爆发3年次，最为频繁；前206—前197年、前56—前47年、公元5—14年三个时段则没有旱灾发生。

图1　西汉关中地区旱灾次数

根据关中旱灾发生的情况，大体可以分为四个阶段进行考察。

表1　西汉时期各阶段关中旱灾次数及频次

第一阶段：汉高祖元年（前206年）至文帝后元七年（前157年）。50年间关中发生旱灾5年次，平均每10年发生一次。从西汉关中旱灾发展态势来看，这一阶段灾害相对较少，比较缓和，属于灾害发生的低谷期。

第二阶段：从景帝元年（前156）开始到武帝后元二年（前87），70年间关中爆发旱灾13年次，平均5.4年爆发一次。爆发频次为0.186次/年，明显高于西汉230年间0.135的频率。这一阶段中，武帝末年关中旱灾最严重，从前109年开始期间前107、前105，到前100、前98、前96年，到前92年，基本上旱灾隔年爆发，具有明显的群发性和连锁性，同时严重性旱灾偏多。

第三阶段：从昭帝始元元年（前86年）到元帝竟宁元年（前33年），54年间关中爆发旱灾5年次，平均10.8年爆发一次，爆发的频率是四个阶段中最低的，为0.093次/年。这是继武帝时期旱灾频繁严重出现之后的一个低谷期。

第四阶段：从成帝建始元年（前32年）到刘玄更始二年（公元24年），56年间关中爆发旱灾8年次，平均7年爆发一次，是关中旱灾活动频繁的高峰期。其中，爆发频次以成、哀年间为最，成帝时期从前18年开始，前14、前13连年大旱，是持续时间较长的严重性旱灾。

1.2严重性旱灾偏多

按照史籍记载的描述，可以把灾情分为一般、严重、极严重三个等级。“一般”等级，在记载中仅称“旱”，如前193年的“夏旱”记载；若记载中有“大旱”者为“严重”程度；若不仅有“大旱”的记载，同时，文献还有“天下旱”（前177年）、“江河水少”（前190年）、“民渴死”（前107年）等描述性语句，或持续时间为两个季节以上（前147、前105年），则为“极严重”旱灾。

如表2所示，西汉时期关中地区爆发的极严重等级旱灾7年次，占全部旱灾的22.58%，在230年间，平均每33年发生一次极严重旱灾，发生频次为每年0.030次。其中，发生在前158、前147年的极严重旱灾相隔只有10年，而爆发于前107、前105年的极严重旱灾相隔只有1年。

表2　西汉关中地区极严重旱灾

西汉时期关中地区严重程度的旱灾18年次，占58.06%，平均13年发生一次严重旱灾，爆发频次为每年0.078次。其中，发生于前129、前124年的严重旱灾相隔4年，爆发于前100、前98、前92年的三次旱灾前后相隔只有7年，前14、前13年则连年爆发严重性旱灾。一般程度的旱灾仅出现6年次，占19.36%，换句话说，33年发生一次一般程度的旱灾，爆发频次最小，为每年0.026次。可见，关中严重性旱灾和极严重旱灾偏多。

1.3旱情主要集中在夏季

从爆发季节来看，西汉关中的旱情主要爆发在夏季。

31年次的旱灾中，有29年次可以分析出旱情爆发的季节，其中夏季爆发的旱情为18年次，占62.07%，秋季爆发4年次，占13.79%，春季5年次，为17.24%，另有2年次的旱情从夏季一直持续到秋季。

在关中18年次夏季爆发的旱灾中，极严重旱灾3年次，占夏季旱灾的16.67%，严重旱灾11年次，占夏季旱灾的61.11%，一般旱灾只有4年次，占夏季旱灾的22.22%；在4年次秋季爆发的旱灾中，极严重旱灾1年次，严重年次为2，一般程度的旱灾仅有1年次；在5年次春季爆发的旱灾中，极严重旱灾为1年次，严重年次为3，一般程度的旱灾1年次。另外2次从夏季持续至秋季的时间较长的旱情，均为极严重性旱灾。

2.西汉政府对关中旱灾的应对措施

关中为畿辅之地，旱灾爆发影响深远，政府非常重视关中旱灾的应对措施。

2.1灾前预防措施

为了有效预防旱灾，西汉政府推行了一些有战略意义的措施。

2.1.1兴建水利工程

从《史记·河渠书》《汉书·沟洫志》来看，西汉关中的水利工程有郑国渠，灌溉面积达4万顷之多，在一定程度上保证了旱时的农田灌溉。汉武帝时期，由于旱灾连年爆发，灌溉工程的修建提上了议事日程。汉武帝时期关中的水利建设以元封二年（前109）旱灾爆发为界，之后不到20年间，爆发7年次旱灾，分别为前109、前107、前105、前100、前98、前96、前92年，其中2年次极严重旱灾，3年次严重性旱灾，一般程度的旱灾只有2年次。因此，关中兴起水利工程修建的热潮，相继开凿白渠、成国渠、灵轵渠、渠等，加上之前开凿的龙首渠和六辅渠，关中成为具有一定抗旱能力的灌溉区。

2.1.2完善仓储制度(www.chuimin.cn)

贾谊《论积贮疏》、晁错《论贵粟疏》等，体现西汉时人对储粮备荒有很高的认识。汉代仓制已相当完备，国家大粮库太仓就设在“长安城外东南”（《三辅黄图·卷六》），除此之外，关中地区还有华仓、甘泉仓等。同时，郡国均设有自己的地方粮库，如京师仓。

2.1.3农业生产技术的进步与推广

汉武帝时期，搜粟校尉赵过在关中农民所创的“甽田法”基础上形成“代田法”适合在高旱之地种植庄稼，这种耕作法有三个优点：除草处理、抗风处理、抗旱处理。区田法也是一种抗旱高产的耕作方式，出现于汉成帝在位时期的关中地区，而成帝时期正是西汉旱灾爆发的第二个高潮期。可见，农业技术的进步与旱灾爆发有一定的联系，旱灾频繁在一定程度上促进了耕作技术的进步。

2.2灾时的赈贷和灾后减灾重建措施

史籍记载中央政府应对关中旱灾的措施很多，主要有以下几种类型：

2.2.1赈贷措施

赈贷措施，包括赈济与贷款，最主要的手段就是开仓廪以救济灾民。关中旱灾后，政府发放各级粮仓中储备的粮食，为灾民准备口粮和种子。如前158年，关中爆发极严重旱灾，政府“发仓庾以赈民”（《汉书·卷四》）。昭帝时期因“往年灾害多”而“遣使者振（赈）贷贫民毋种、食者”（《汉书·卷七》）。前48年，因为连年灾害，元帝下诏：“以三辅、太常、郡国公田及苑可省者，振业贫民。”（《汉书·卷九》）

赈贷是旱灾发生时紧急应对的最好措施，可以有效缓解灾害造成的人员伤亡，救民于水火。然而，如果不能有效执行，好的救灾措施仍是空谈。由于连年“枯旱霜蝗”，王莽时期屡次遣使“振贷贫乏”，同时，对灾民“置养澹官以禀之”，但由于官吏贪污，赈灾的收效并不显著，百姓“饥死者什七八”（《汉书·卷二四》）。

遇到极严重旱灾，政府的赈贷只是杯水车薪。前120年关中旱灾严重，加上山东水灾，政府的赈济显得捉襟见肘，“天子遣使者虚郡国仓廪以振贫民，犹不足，又募豪富人相贷假。尚不能相救”，甚至汉武帝下诏“举吏民能假贷贫民者以名闻”（《史记·卷三十》），在国家储备不能满足赈贷需要时，由政府出面提倡和奖励义赈。可见，赈济措施只是救灾的应急手段，若仓廪储备不足或受灾民人众多，则首尾不能相顾。

2.2.2减免租赋和迁徙灾民

为了稳定社会秩序，西汉统治者在灾害发生后，会出台一些减轻租赋负担、增加土地耕种的措施。可耕田地的增加，直接导致粮食产量的增长；上缴赋税的减少，又可使得灾民能掌控的口粮和种子迅速满足需求。这种措施，有利于灾区快速恢复正常的生产和生活。

发生于前158年的极严重旱灾，关中灾民一直无法恢复，直至前156年，仍有诏书“其议民欲徙宽大地者，听之”（《汉书·卷五》），就是政府出台的增加灾民可耕土地的措施。公元前120年政府“徙贫民于关以西，及充朔方以南新秦中七十余万口”（《汉书·卷二四》），是在赈贷之后紧急出台的灾民迁徙措施。公元前48年，元帝下诏“江海陂湖园池属少府者，以假贫民勿租赋”（《汉书·卷九》），为灾民提供田地。减免租赋是灾后重建的重要手段。汉昭帝始元二年下诏：“往年灾害多，今年蚕麦伤，所振贷种、食勿收责，毋令民出今年田租。”（《汉书·卷七》）不仅减免灾民所贷，而且免掉田租。前71年的关中大旱，宣帝明确下令免去租赋“郡国伤旱甚者，民毋出租赋”（《汉书·卷八》）。

2.2.3厉行节约

旱灾造成社会财富明显匮乏，为了减灾与重建，西汉政府往往厉行节约、禁止奢靡，以保证社会财富能够集中用于灾区、灾民的灾后重建。厉行节约的措施一般有以下几种：第一，皇帝厉行节约。如，前158年的旱灾，文帝下诏“减诸服御”，节约从皇帝开始。宣帝时期下诏“令太官损膳省宰”，汉元帝“其令太官毋日杀，所具各减半”“罢角抵、上林宫馆希御幸者、齐三服官”等（《汉书·卷八》），都是皇帝个人节约开支的记载。第二，政府厉行节约。主要是减少官俸或裁减官员人数，以减少政府支出。前158年的旱灾，汉文帝不仅自己节约，在上述“减诸服御”的基础上，还实行一个措施“损郎吏员”，裁减官吏人数。第三，社会厉行节约。景帝时期因为关中旱灾而“禁酤酒”（《汉书·卷五》）。因为酿酒对谷物的需求量极大，耗费大量谷物，禁止酤酒可以间接增加灾民所需谷物。

2.3禳灾措施

禳灾措施是与“天”“神”等沟通、祈求解除灾害的方法，西汉时期一般由各级政府主持，包括各种祈祷祭祀活动以及天人感应的应对措施等。

2.3.1祈祷祭祀活动

“雩”在先秦已作为祈雨的措施来举行，《周礼·春官》记载，司巫“掌群巫之政令。若国大旱，则帅巫而舞雩”。“雩”是西汉时期祈雨的主要祭礼，是禳灾制度中应对旱灾的重要措施。“其夏旱雩祀，谓之大雩。”（《汉书·卷二七》）昭帝始元六年由于夏旱，就举行了大雩之礼。西汉董仲舒的《春秋繁露·求雨》把一年分为春、夏、季夏、秋、冬五时，每个时节都有各自的雩祭求雨的礼节。“雩祀”是政府出面主持的祈祷祭祀活动。

根据阴阳五行说，宇宙事物均有阴阳，一旦均衡破坏，就出现灾异。旱灾是阳盛阴衰的表现，所以，“以《春秋》灾异之变推阴阳所以错行，故求雨，闭诸阳，纵诸阴，其止雨反是”（《汉书·卷五六》）。因此，应对旱灾的祈祷祭祀措施，除了“雩祀”之外，还要抑阳助阴，例如，前105年大旱时实行“女及巫丈夫不入市”的措施，前81年大雩之后“不得举火”，就是为了求雨。

2.3.2天人感应的应对措施

西汉社会流行天人感应思想，人们认为灾异是天谴，因此，旱灾发生，皇帝与政府承受巨大压力，渴望以简洁有效的方式如自责、改元、求谏言、选举贤良等解决灾害的负面影响。如文帝后元年下诏自责“间者数年比不登，又有水旱疾疫之灾，朕甚忧之。愚而不明，未达其咎。意者朕之政有所失而行有过与？乃天道有不顺，地利或不得，人事多失和，鬼神废不享与？何以致此？将百官之奉养或费，无用之事或多与？”又征求谏言“其与丞相列侯吏二千石博士议之，有可以佐百姓者，率意远思，无有所隐”。汉武帝创建年号，本为纪年方便，每六年改元一次。可是，由于旱灾频发，改元成为政府的应对手段之一，前100年，汉武帝明确表示为祈求甘雨而改元“天汉”，之后灾害来临时改元成为皇帝应对措施之一。前46年，由于旱灾严重，元帝下诏自责“朕之不德”，同时下诏“丞相御史举天下明阴阳灾异者各三人”。成帝鸿嘉二年也因水旱疾疫之灾连年而至，要求“举敦厚有行义能直言者”，希望能够“闻切言嘉谋，匡朕之不逮”。新莽时期，连年旱灾，王莽年年下诏自责，直至败亡。

3.对西汉政府应对旱灾措施的评价

鉴于文献记载较少，西汉时期三辅的地方政府如何应对旱灾不得而知，中央政府的应对措施，虽然并不是完全针对关中地区的旱灾，但以上措施也体现了西汉政府应对旱灾的最高水平。

从现代的视角来审视西汉政府应对旱灾的措施，可以发现：

（1）禳灾措施。按照科学思想来看，禳灾措施对旱灾能否免除没有任何影响。当然，有些措施实行后，灾害消失了，但那只是巧合而已。因此，西汉孔光就认为：“俗之祈禳小数，终无益于应天塞异，销祸兴福，较然甚明，无可疑惑。”（《汉书·卷八一》）同时，在全社会热衷于祈雨的情况下，不利于各级政府有效组织灾民积极抗旱。但是，从心理角度来看，禳灾措施的举行，使灾民心中有了期盼，对未来抱有信心，因而能够坚持到灾害结束，这可能就是古代禳灾措施能够流传千年的原因。

（2）从现代的旱灾应对来看，西汉政府灾前的预防措施如水利工程的建设、仓储制度以及农业耕作技术的更新在一定程度上缓解了灾害对社会的破坏力度，灾时的赈贷措施和灾后减灾重建措施等，也是比较有效的，具有先进意义。这也是后世政府面对旱灾的主要应对方式。但是，由于政府工作效率差、信息传播慢等方面的原因，某些救灾措施出台较晚，往往在旱情发生后一两年、百姓无以为继的时候才由皇帝下诏颁布。毫无疑问，这会降低减灾、重建措施的成效。因此，只有正确的灾害预防、灾时救助以及灾后重建的应对措施是不够的，还需要建立及时、有效、信息畅通的旱灾反应机制。

旱灾是我国气候灾害中影响较为严重的灾害之一，研究西汉关中旱灾发生的规律以及政府应对措施，可以为现代防灾、抗灾、减灾提供历史的借鉴。

参考文献

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