保险集团监管共同框架及偿付能力研究

2009年6月，国际保险监督官协会（IAIS）在台北执委会上初步确立了IAIS战略调整的总体框架，框架核心体现在两个方面：一是从单纯注重个体机构的微观审慎监管向关注金融市场整体状况的宏观审慎监管转变；二是从各个国家自行制订监管标准向逐步制订全球统一的监管准则转变，即着手建立全球统一的保险监管规则——“国际活跃保险集团监管共同框架”（Common Framework for the Supervision of Internationally Active Insurance Groups）（简称“共同框架”）。该战略调整是IAIS针对金融危机的一项重大决策，不但对国际保险监管影响深远，而且具有重要的跨领域影响。

一、产生背景

与国际银行监管普遍遵循巴塞尔协议的情况不同，国际保险监管界目前尚未建立全球统一的保险监管规则。发达保险市场之间，发达市场与新兴保险市场，各自使用着不同的监管标准，一些不发达市场尚未开始偿付能力监管。这种各自为政的状况，使得跨境监管合作困难重重，不但造成跨国保险集团的东道国和母国监管措施不相协调，更重要的是对跨国保险集团的风险状况缺少整体性监管，导致监管套利和监管空白。同时，复杂多元的监管制度和监管报告规则给保险机构造成了较大负担，不利于提高保险服务效率。

作为拥有170多个成员的全球核心保险监管组织，IAIS始终将推动全球保险监管规则趋于统一作为重点工作。考虑到组织成员的多样性和复杂性，IAIS一直以来采取循序渐进的方式，制定《保险核心原则》，开发相应监管标准，再通过培训、讲座等形式，帮助成员提高监管能力，逐步整合国际保险监管规则。这一方式虽在执行中争议较少，但由于IAIS标准都是原则性要求，缺少具体操作措施，不具有强制性，因此，在整合效果上不很理想。

全球金融危机中，特别是美国国际保险集团（AIG）危机爆发以来，国际金融保险集团监管受到了国际社会的高度重视，国际保险界要求建立全球统一的保险监管规则的呼声日益高涨。2009年6月，IAIS响应20国集团号召，在中国台北召开执委会议，决定启动战略调整，全面推进国际保险监管改革。战略调整的核心之一，就是建立全球统一的保险监管规则“共同框架”。可以说“共同框架”是保险领域的巴塞尔协议，将构筑全球保险监管规则平台，为保险与银行、证券监管的相互衔接提供规则接口。

二、进展情况

2009年7月21日，统一规则工作组召开第一次电话会议。会议选定来自瑞士保险监管机构的IAIS技术委员会副主席莫妮卡·玛什勒女士担任该工作组组长，并通过了工作组的2009年工作计划（至2010年1月）和近期任务。该工作组由来自16个国家和地区的保险监管者组成。中国保监会是工作组成员之一。

（一）“共同框架”工作计划

2009年10月，IAIS执委会通过决议，正式启动全球共同框架工作。“共同框架”将按照4个阶段逐步推进：第1阶段，在研究保险集团审慎监管理论和实践的基础上，就法律形式、定性和定量监管等方面开展规则设计；第2阶段，对“共同框架”监管方法进行参数设定；第3阶段，对“共同框架”的实施影响开展评估；第4阶段，开始“共同框架”的全球实施。第1阶段规则设计分4个步骤。一是提出框架结构；二是确立规则制定顺序；三是明确工作分工；四是完成最终设计。2010年6月，“共同框架”正式开始进入设计阶段。

（二）共同框架的总体框架

“共同框架”的总体架构已基本完成，包括4个模块（Modules），每个模块内包含4个层级，构成一个矩阵结构。4个模块包括适用范围、国际活跃保险集团、监管机构、实施方式。每个模块的4个层级由高到低分为要素（Elements）、框架准则（ComFrame Standards）、参数（Parameters）和技术规范（Specification），逐级明确具体内容。各基础单元的开发按优先顺序分为A、B、C等级，以12个月为一个工作周期，依次在第1、2、3个工作周期内完成。下面概括介绍4个模块的基本内容：

模块1明确了共同框架的适用范围，确认了国际活跃保险集团（IAIG）的认定标准和方法。IAIG应当符合保险核心原则规定的保险集团标准，并满足国际活跃和规模两个标准，即至少在3个司法辖区经营，且境外毛保费收入占比10%以上；总资产不低于500亿美元，或毛保费收入不低于100亿美元。全集团监管机构牵头相关监管机构，建立监管联席会议，采取有限自由裁量权，最终认定IAIG，并确定IAIG的监管范围。

模块2提出了IAIG遵守的监管要求，包括定性要求、定量要求、报告和披露等三个方面。在定性要求方面，要求IAIG构建全集团的公司治理框架和全集团的风险管理框架，在单个法律实体和集团层面，定期进行自我风险和偿付能力评估。从全集团风险管理的角度，监测保险集团的法律结构和管理结构，报告集团战略和经营变化，识别内部交易和风险敞口。在定量要求方面，要求IAIG制定详细的投资策略，开展覆盖全集团的承保、理赔、再保险、负债评估、资产负债和集团精算管理。采用国际会计准则（IFRS）或类似方法对资产和负债进行经济评估。采用全资产负债表法，以风险为基础，使用标准法或内部模型，计算资本充足率，并辅以压力测试和情景分析。在报告和披露方面，明确了IAIG向监管机构报告和向公众披露的信息内容。

模块3明确了监管机构如何监管。明确了全集团和相关监管机构进行监管的具体流程，开展信息交流的方式，不同监管机构的监管职责，建立监管联席会议的具体办法，开展危机管理的方案和进行风险处置的消费者保护要求。

模块4规定了共同框架如何实施。明确了执行共同框架时监管机构应满足的监管权力和责任、监管能力、组织保证和资源等要求，设置了实施共同框架的过渡期安排，设立了同行审议和同行互助等实施促进性措施，提出建立宏观审慎监管数据汇集平台。

三、总体特点

“共同框架”是国际保险界面向跨国保险集团提出的监管体系，引领了后金融危机时代全球金融集团监管的发展。从总体框架来看，“共同框架”有4个显著特点：

（一）覆盖了保险集团监管的全部重点内容

一是覆盖了从监管规则到监管实施的全部过程。模块2属于保险集团监管的规则部分，分别从基础概念、集团总体要求和具体监管规则等三个方面，确定了保险集团监管的整体规则框架。第3模块属于监管规则的实施部分，分别从监管合作和实施方式两个方面，确定了保险集团监管的实施办法。二是覆盖了从单一保险实体、到保险集团、再到跨国保险集团的全部保险主体。“共同框架”在单一保险实体监管的基础上，确立了保险集团监管的总体框架，并特别强调全球范围的跨国保险集团监管，凸显了国际保险监管规则制定者的独特地位。三是覆盖了从机构到业务的全面集团事务。在机构上，明确了单一实体、保险集团和跨国保险集团的三层次主体框架；在业务上，促进对跨行业综合经营进行全面监管覆盖，确立了通过跨领域协约开展综合经营监管的实施方式；在机构和业务的关系上，重视业务变化与组织结构的内在联系，突出了结构监管和业务监管的一致性。

（二）确定了集团监管有待解决的重大基础性概念(www.chuimin.cn)

一是“保险集团”的定义。金融保险集团的主体构成和组合方式纷繁复杂，没有明确的“保险集团”定义，全球共同框架就失去了存在的基础。“共同框架”对“保险集团”的定义，将为保险集团监管确定全球统一的主体范围，厘清集团主体之间的关系类别。二是“跨领域集团监管者”的定义。金融子行业界线日趋模糊，跨领域概念难以界定。借鉴国际金融对于区分金融监管属性的研究成果，“共同框架”将完成对“跨领域集团监管者”的定义，为分业监管体制下的金融集团监管，提供分工与合作的理论基础，确保了分业监管制对金融控股集团的有效监管。三是“国际活跃保险集团”定义。“国际活跃保险集团”与系统风险、大而不能倒、跨境监管合作等诸多重大课题关系密切，但尚无明确定义。此概念的界定将为最终解决上述问题奠定基础。四是跨境监管合作。应对全球金融危机，跨境监管合作至关重要。但国际金融界对跨境监管合作的内容、方式和程度，尚未形成一致意见；一些监管机构对于监管合作的意愿和主动性不强。这些问题的明确，将有助于推动全球监管合作的广泛开展。

（三）体现了国际前沿的保险监管理念

一是体现了IAIS最新监管理念。2005年，IAIS突破传统保险监管理念，提出“偿付能力、公司治理和市场行为”的三支柱监管框架，强调公司治理对于保险公司监管的重要作用。“共同框架”秉承这一思想，将公司治理和偿付能力作为保险集团监管的两个主要方面，体现了国际保险监管的新理念。二是对定性监管的创新性发展。定性监管不但获得了与定量监管相同的地位，而且成为一个独立的组成部分，充分强调了定性因素对集团监管的特殊意义。“共同框架”突破传统上单纯从财务角度实施并表监管的局限，重视集团组织架构和业务关联，重视集团整体的危机管理，将定性监管提升到了保险集团的战略层面。这是对三支柱监管理念的创新性发展，是国际金融监管界的一项重要理论成果。三是国际前沿的定量监管。以风险为基础的偿付能力监管是“共同框架”确定的定量监管方法。对保险公司的风险敞口进行区别分类，并根据风险类别对监管资本进行结构性管理，是以风险为基础的偿付能力监管的重要特征。除传统偿付能力监管内容，全资产负债表方法下的经济价值、资本质量、压力测试等国际前沿的定量监管内容，包括内部模型这样在保险领域尚未得到广泛接受的监管措施，都纳入了“共同框架”的视野。特别值得注意的是流动性要求，它并非传统保险监管十分强调的内容，但在金融危机中却对金融集团内运行良好的保险子公司造成严重影响，成为“共同框架”定量监管的重要措施。

（四）突出了保险集团监管的宏观审慎特性

一是全过程的危机管理机制。跨国金融保险集团的系统性影响，使“共同框架”具有了显著的宏观审慎特征。保险集团结构和业务监管的预防、应急和处置模式，体现了事前、事中、事后的全过程危机管理思想，是保险业宏观审慎监管的重要内容。二是系统重要性保险机构的针对性措施。“大而不能倒”金融机构对金融体系的负面外部性，需要进行宏观审慎监管，克服“大而不能倒”造成的道德风险。共同框架提出的关注集团结构与业务变化，建立应变计划、破产“遗嘱”、“围栏”策略等许多内容，都是具有针对性的宏观审慎监管措施。三是宏观审慎监管平台。数据管理是宏观审慎监管重要的基础性工作。作为全球性的保险监管组织，IAIS具有得天独厚的优势地位，能够通过“共同框架”的广泛实施，创建统一的国际保险监管数据平台，为成员提供不可替代的宏观审慎监管数据采集和分析服务。

四、对我国的启示

（一）应当高度重视集团风险

“共同框架”从风险管理的角度，运用定性及定量方法以及监管合作与配合，对集团业务结构、业务混合以及业务发展进行全面的评估。具体体现为两点：一是监管范围。“共同框架”所评估的机构将不仅限于集团内保险实体，而且考虑将集团内非经营性控股公司、非保险受监管金融服务实体、非保险不受监管金融服务实体以及其他机构也纳入整个监管体系。所评估的项目从集团的法律、组织、管理结构、到业务决策和交易，再到压力环境下的应急预案以及解决方案机制等，涵盖集团开展业务的全过程风险管理。二是监管方式。针对IAIG可能出现的风险，“共同框架”采用定性和定量方法，分别从公司治理、内部控制、偿付能力、资产负债匹配和流动性等角度，从事前的风险预防及排查、事中的风险捕捉及评估以及事后的风险控制与处理的整个过程，设计了较为详细的机制，覆盖了各个环节。“共同框架”本身将不直接处理系统性风险。但是，IAIS认为，当共同框架得以实施并产生影响后，监管当局将拥有有效的工具和手段去发现和管理系统性风险，并在可能的情况下降低这类风险。

近年来，保监会针对保险公司的公司治理、内控制度、偿付能力、风险管理等先后出台了一系列规定。面对相继设立的保险集团，2012年又出台了《保险集团公司管理办法（试行）》，总体上有效地维护了整个保险行业的健康发展。但随着保险公司规模不断扩大，尤其保险公司集团化发展日趋明显，我国目前的监管规定突显出一些问题：一是多适用于单一保险公司，适用集团的不多；二是多属定性监管，定量监管缺乏；三是多为正常条件下的业务监管，缺少压力条件下的应急计划和解决方案。“共同框架”的监管制度设计为我们提供了非常有益的借鉴，我们应以此为契机，系统地梳理我国的保险法律法规，从以规则为基础的监管逐步过渡到以风险为基础的监管，特别是亟须研究加强对大型保险机构的并表监管，以从集团层面分析和评价风险，满足日益复杂的全集团范围的风险管控要求。

（二）应进一步加强监管合作

“共同框架”一项非常核心的内容就是如何确定集团的监管主体以及明确集团各相关监管者之间的角色分工。为确定跨领域“集团范围监管者”，并使其担负相关职责，共同框架确定了需要解决的概念和流程机制问题，以及各有关监管当局应采取的合作机制与工作流程。

此次金融危机暴露出的一个严重问题就是对于大型金融机构的监管机制存在缺陷，导致出现监管真空和监管套利，从而为风险的滋生与繁衍提供了土壤。“共同框架”通过制定统一的监管标准和信息交换平台，使各相关监管者对IAIG实施有效的监管并进行信息沟通与合作，从而实现监管资源共享，避免单打独斗，通过监管合力有效控制集团跨领域及跨境经营的风险。

我国目前对金融业实行分业经营、分业监管体制，监管覆盖比较全面。为适应改革发展的需要，考虑到金融业综合经营的趋势，金融监管部门之间建立了联席会议制度。另外，我们还与美国、英国等国家和地区签署了各种合作文件，加强对跨国保险集团的监管。但综观以上合作机制，多属原则性框架，缺乏较为实质性的具体工作机制和操作细则，其所发挥的作用比较有限。为了加强金融监管部门协调配合，提高监管的有效性和效率，我们应在之前良好合作的基础上，一是完善跨部门监管联席会议机制，明确各相关监管者之间的角色分工，确定详细的权利和义务，强化共同分析和评估集团层面的风险，逐步实现监管互认和信息共享；二是积极参与和建立跨境监管联席会议机制。为及时掌握我国境内外资保险公司的境外母公司经营情况，防范风险向我境内传递，一方面，我们应积极参与其他国家或地区保险监管部门针对其境内的国际大型保险公司所建立的监管联席会议机制；另一方面，为了争取主动，我们也应探索建立针对某些公司的跨境监管联席机制。

（三）监管原则和标准应与国际接轨

IAIS目前出台的监管文件有三类，分别为核心原则、标准和指引文件，这些都属于原则性文件，供成员参考。成员可以根据各自市场情况选择是否遵守，非强制执行。与IAIS其他监管文件不同，“共同框架”将制定具体的标准和规定，并对适用的成员具有强制性。虽然“共同框架”目前提出两种实施选择，但不论是选择加入，还是自动适用于所有成员，都是一旦适用于某个成员，该成员将必须依照“共同框架”对IAIG进行监管。这意味着全球保险监管规则开始逐步走向统一。

如前所述，我国目前采用的保险监管手段和方法与“共同框架”相比，尚有一定差距。根据“共同框架”制定计划，从开始制定到最终实施，至少需要4到5年，我们应充分利用这几年时间，深入研究“共同框架”的各个部分和要素的具体内涵，特别是关于公司治理、偿付能力、并表监管等定性和定量监管方法对我国保险业的适用性和差异性，查找差距，不断提高监管水平，尽早与国际接轨，避免国际监管规则对我造成过大压力和冲击。

（四）我国应更多地参与国际监管规则的制定工作

IAIS“共同框架”工作旨在建立全球统一的、能够有效地对国际活跃的保险集团进行监管的规则。目前，保险业尚未形成全球统一的偿付能力监管模式，国际保险监管格局的变化，为我国参与和影响国际金融保险监管规则的制定，提供了一个千载难逢的机遇。我们应抓住这一难得的历史机遇，全面参与国际保险监管的制度设计和标准制定，深入研究和把握相关国际规则的具体内涵，实质性地参与有关讨论、管理和决策，增强我在国际舞台上的影响力和主动性，促使国际保险监管规则考虑中国保险市场发展的具体情况，反映中国保险业的现实利益和发展诉求。