欧盟偿付能力监管历史及保险公司研究

一、历史背景：《罗马条约》及其对保险业的影响

1957年3月25日，法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡6国政府首脑和外长在罗马签署了《欧洲经济合作条约》和《欧洲原子能共同体条约》，（后来人们称这两个条约为《罗马条约》）。同年7月19日至12月4日，六国议会先后批准了此条约，条约于1958年1月1日正式生效。该条约的生效标志着欧盟的前身——欧洲经济共同体的正式成立，并确定将建立一个共同市场作为其总目标。

《罗马条约》涉及的内容极其广泛，其核心内容是：建立关税同盟和农业共同市场，逐步协调经济政策和社会政策，实现商品、人员、服务和资本在共同体内的自由流通。关于保险业，条约提出了在欧洲建立一个统一的自由竞争保险市场的目标。在该市场内，只要保险公司将其总部设在某个成员国，即可在其他所有成员国中自由经营。

由于各成员国在消费者利益保护及公众利益等方面的差异，其各自的监管规定在目标、目的和实施强度方面的要求大相径庭，这成为实现共同市场目标的主要障碍。协调和统一各成员国之间保险监管的法律法规成为欧盟委员会的工作重点，这主要通过颁布欧盟指令的方式来实现。

二、偿付能力0（1957～2002年）

受20世纪30年代大危机的影响，早期欧盟各国对保险业的监管，主要致力于维持市场的安全与稳定，以市场监管为主，而偿付能力尚未成为监管核心。但市场监管容易引起效率低下，影响欧盟保险市场一体化的进程。随着放松监管的呼声越来越高，终于在20世纪70年代，转向采用英国监管模式，即对公司市场行为不干预，以偿付能力监管为主，标志性事件为两项“第一指令”的颁布。

欧盟（当时的欧洲经济共同体）分别于1973年和1979年颁布了“非寿险第一指令”和“寿险第一指令”。这两项指令的颁布，标志着欧盟向建立自由市场迈出了第一步。两项“第一指令”用于协调不同成员国之间的保险业务经营。特别地，以Campagne教授的研究成果为理论基础，这两项指令规定了欧洲经济共同体下的保险公司需要满足的偿付能力要求，规定保险公司需建立资本缓冲机制，以应对保险业的不确定性。两项指令的主要内容概括如下：

（一）非寿险第一指令

该指令规定的最低偿付能力要求为分别以保费收入和赔付金额为基础计算的资本要求的较大值。其中，1）基于保费的最低偿付能力要求为：毛保费在1000万以下部分的18%，毛保费在1000万以上部分的16%；2）基于赔付金额的最低偿付能力要求为：平均已发生综合理赔在700万以下部分的26%，平均已发生综合理赔在700万以上部分的23%。

在实际资本方面，指令具体说明了哪些资产可以用作支持偿付能力的资本，并将资本金分为最低保证金和最低偿付能力额度两类。如果保险公司的实际资本低于最低偿付能力额度，监管机构将要求该保险公司提交改善财务状况的计划书；如果保险公司的实际资本低于最低保证金，监管机构将要求保险公司提交短期的财务融资计划。此外，监管机构还可以限制或暂停该保险公司对资产的自由处置。

（二）寿险第一指令

寿险第一指令与非寿险第一指令在内容上基本类似，主要差别是对最低偿付能力要求的具体规定上。对寿险的资本要求是以技术准备金和风险保额为基础，具体是：4%的技术准备金＋0．3%的风险保额。

寿险第一指令和非寿险第一指令颁布实施后，欧盟先后在1988年至1992年期间，下发了关于寿险和非寿险的第二指令及第三指令，对非寿险第一指令和寿险第一指令进行了修正和完善。直到2002年正式颁布“偿付能力Ⅰ”之前，都没有对偿付能力的规定再进行本质的修改。在起草非寿险和寿险第三指令时，欧盟曾讨论过是否需要检视偿付能力相关的规定，但是当时为了尽快实现共同保险市场的目标，把对偿付能力规定的修改推后到下一步的工作计划中。

三、偿付能力Ⅰ（2002年至今）

1994年中，欧盟颁布了第三代保险指令，废止了各成员国对产品价格和产品的管制，促进了保险市场的进一步开放；与此同时，偿付能力监管的重要性越凸显。在1994年4月，应欧盟保险委员会的要求，成立了一个以Helmut Müller博士为组长的工作组，该工作组旨在研究偿付能力相关的问题。经过广泛的征询及调查，包括向各成员国和三个欧盟组织（代表欧洲精算师的精算顾问团、代表欧洲保险行业的行业协会以及代表欧洲相互制保险公司和联合保险公司的行业协会）——发出了调查问卷，工作组于1997年提交了一份研究报告——Müller报告。报告认为将偿付能力监管体系细分为最低保证金、保证金和偿付能力额度的方法应当继续保留，同时建议适当提高最低保证金的标准。

对于非寿险业务，Müller报告建议计算偿付能力额度时至少使用以下三个基础：保费收入、赔付金额和准备金。同时，工作组中有些人认为投资风险没有得到充分的反映，需引进第四个基础：投资资产，计算拟采用与美国RBC规则或欧盟银行规则类似的方法。

对于寿险业务，Müller报告建议不应继续增加其偿付能力额度，因为技术（承保）风险已反映在0．3%的风险保额中。工作组中的大部分人也同意投资风险已在4%的技术准备金中得到反映。一小部分人建议对投资风险基于美国RBC规则或欧盟银行规则，采用类似于非寿险的方法。

部分人员建议，新的偿付能力监管体系不仅要涉及偿付能力额度，还应当涉及偿付能力额度的构成及保证金。同时，工作组希望，即使在保险公司的准备金和偿付能力满足监管要求的情况下，监管部门也可以采取干预措施。

在1997年发布Müller报告之后，1997～1998年欧盟共召开了四次专家会议，还咨询了欧盟的几家行业协会。在第一次会议上，决定进行模拟测试，以分析如下两个因素对保险公司财务状况的影响：一个因素是非寿险的第三个指标“准备金指标”，另一个因素是提高最低保证金标准。1998年9月完成了模拟测试工作。最终结论是：第一，非寿险准备金指标的作用值得怀疑，因为该指标对于保险公司并没有明显影响；第二，对于小型保险公司，需要大幅提高最低保证金标准。

在上述模拟测试工作的基础上，2000年出台了新的寿险和非寿险指令草案，2002年3月5日，欧盟通过了偿付能力Ⅰ号寿险指令和偿付能力Ⅰ号非寿险指令，分别对寿险和非寿险的最低资本要求进行了修订。

对非寿险业务，主要修改是把保费收入数据被分为两部分：，一部分是5 000万欧元（以前是1000万欧元）以下的部分，另一部分是5 000万欧元以上的部分；理赔付金额的水平从700万欧元提高至3 500万欧元。除了机动车第三方责任保险之外，其他非寿险业务的偿付能力额度边际均提高了20%。

对寿险业务，主要修改是要求实际资本必须具有较高的质量，对于投资连结保险引入了上年度管理费用的25%作为偿付能力额度边际。

另外，欧盟偿付能力Ⅰ要求保险公司无论何时都应达到偿付能力要求，这强化了对保险业的监管，并且扩大了保险监管机构的介入权。

Müller报告更重要的意义在于，指出了欧盟未来的法规应当更富有灵活性，以适应金融服务业的快速发展。分析显示，欧盟偿付能力Ⅰ监管体系已经发挥了良好的作用，但并不能保证未来依然能持续有效地进行监管。报告还指出，非常有必要在将来对欧盟偿付能力体系进行重新评估，采用更加合理的方法精确地计量风险。工作报告提出了改进该体系的草案，同时大致描述了未来可以开展的一些工作（例如，欧盟偿付能力Ⅱ体系的建设）。

四、偿付能力Ⅱ（计划于2014年实施）

在2002年2月启动欧盟偿付能力Ⅰ号指令之前，欧盟偿付能力监管体制主要以20世纪70年代确定的整体框架为主，未进行过实质性的改动，甚至欧盟偿付能力指令Ⅰ本身也并没有改变偿付能力的计算方法，仅仅是调整了最低保证金等要素，以便更好地反映保险公司面临的实际情况（如通货膨胀影响）。

欧盟偿付能力Ⅰ本身的定位就是一个过渡性框架，后期必然要被更为合理的监管框架所替换。在欧盟偿付能力Ⅰ号的框架下，各项监管指标的计算简便，实施成本较低。但是偿付能力Ⅰ号存在诸多缺陷：不能区分保险公司的真实风险水平；不能反映保险公司整体风险管理水平；不能适用于对金融保险集团的监管。

由于上述诸多不足之处，结合Müller报告的建议，保险委员会（现在的欧盟保险与职业年金委员会）在第23次会议上同意对保险公司的财务状况进行更基本且范围更广的审查。这种审查还包括尚未考虑的风险类别：投资风险（市场和信用风险）、操作风险、流动性风险和资产负债匹配风险。

在1999年发布的题为“保险公司财务状况全面审查（欧盟偿付能力Ⅱ审查）”的文件中，委员会首次提出了新项目的框架，认为需要在如下六个方面进一步讨论：

（1）技术准备金：主要为非寿险技术准备金的统一程度，包括准备金贴现、建立平衡准备金、已发生未报告（IBNR）／已发生未充分报告（IBNER）准备金。

（2）资产／投资风险：投资风险是保险公司面临的重要风险，财务结果中60%—85%的变动可以归因于投资的波动性。另一个要讨论的问题是资产评估规则。

（3）资产负债管理：将考察如何使用非传统风险转移工具、衍生产品、巨灾债券等控制和转移风险，也应该充分关注流动性要求。

（4）再保险：再保险安排的质量问题一直未受到明显关注。另外，关于财务再保险和非传统风险转移工具的研究成果以及对欧盟再保险监管框架的普遍研究至关重要。

（5）计算偿付能力额度方法论：准确反映真实风险的方法论，应当简单、可行、稳健、透明，并且能够反映组合多元化的风险分散效应。

（6）会计体系：会计体系连接着前面的五个关键方面，且对负债也有影响。

2001年5月，委员会启动了欧盟偿付能力Ⅱ指令项目，审核有关审慎监管欧洲保险公司的框架，并决定将项目分为两个阶段：第一阶段截止到2003年，是主要确定总体框架的设计阶段；第二阶段是集中制定具体规则的技术阶段。当年，欧盟理事会通过了拉法鲁西程序（Lamfalussy Process），以获得更加灵活高效的管理方式，加快决策过程，提高欧盟层面监管规则的统一程度。

（一）偿付能力Ⅱ第一阶段

欧盟偿付能力Ⅱ的第一阶段开始于2001年5月，到2003年秋季结束。目的是确定新的偿付能力体系的高层次框架，找出现行监管框架的不足，以及调查研究偿付能力评估的新方法和新技术。(www.chuimin.cn)

欧盟保险委员会偿付能力分会在第一阶段启动了四个项目：

1．毕马威咨询公司（KPMG）：背景知识和最新市场发展研究

主要研究及成果是：2002年5月发表了KPMG报告，针对当时偿付能力监管的不足，讨论了保险业风险、技术准备金、资产压力测试以及各种风险缓解技术（再保险、资产负债管理和业务组合分散化等）。

2．寿险小组：审视技术准备金计算规则和资产负债管理方法

主要研究及成果是：针对保证利率、长寿和死亡风险、分红条款、投连产品合同以及保单选择权等问题讨论了技术准备金的原则和方法，以及保费充足性的原则。

项目小组认为，现有指令已经包含了大部分必要的审慎原则，但有些原则仍需加强或添加，建议补充的原则包括消费者保护、公平市场行为、投连产品信息披露、风险管理和监管检视等。另外，应改进技术准备金计算使用的利率，可参考当前市场利率或引入弹性规定。

3．非寿险小组：审视技术准备金计算规则

主要研究及成果是：监管机构缺少一套分析理赔处理的共同数据，因此有必要要求保险公司按照统一模式提供统计数据。最好将准备金统一于相同的审慎水平之下，并在这方面建立有关稳健理赔管理和准备金实践的原则和指令。此外，评估偿付能力状况时应考虑平衡准备金的作用。

4．伦敦工作组：研究欧盟偿付能力不足和接近不足的情况

主要研究及成果是：2002年12月发表了夏尔玛报告（The Sharma Report），研究了保险公司的偿付能力风险，以及如何更好地监控这些公司的风险管理。确认了保险公司面临的12种风险，并为保险公司监管设计了8类工具。

12种风险主要包括：不当的政策（战略投资）、相互制保险公司的目标冲突、业务风险、保险集团跨境管理风险、高额预期回报／长期利率保证风险、承保风险、资产负债不匹配风险、销售策略失当、巨灾／再保险规划不足、关键职能外包等。

8类工具包括：深层原因—内部原因（管理、治理和所有权）、深层或触发原因—外部原因（一般性原因和保险特有原因）、失败的内部程序、人员或系统的不足、风险决策及后果—投资、信用、ALM风险、风险决策及后果—承保和技术准备金、风险决策及后果—再保险风险、风险决策及后果—其他风险和一般工具、补救工具等。

对于新的监管方法，伦敦工作组给出了一般性看法，认为应在监管控制、阻止措施和经营自由之间保持合理的平衡。

通过上述在第一阶段的4个项目，得到的主要结论是：

（1）资本要求对于保险业监管来说是必不可少的，但只是众多允许监管介入的预防性手段中的一种。除偿付能力以外的因素，如内部管理不当，同样也会造成保险公司的破产。

（2）对整体财务状况评估方法的研究发现，应采用更加基于风险和从经济角度来评估偿付能力。

（3）对保险业可以采用一个类似于巴塞尔协议Ⅱ（BaselⅡ）的“三支柱”结构，结合定量和定性手段，并且加强整体框架的透明度。

2003年3月，欧盟委员会关于欧盟未来实施的审慎监管体系的设计说明—《欧盟未来的审慎监管体系设计》出炉。新的偿付能力框架将包括如下主要特征：

►采用适用于保险行业的巴塞尔协议“三支柱”方法；

►采用基于风险的方法；

►采用资本要求的两级法；

►更有效地对保险集团和金融集团进行监管；

►促进审慎标准的进一步融合，特别是与其他国际组织的融合。

（二）偿付能力Ⅱ第二阶段

第二阶段主要为技术阶段，具体内容为制定监管制度的具体结构，并从不同的层级同时开发欧盟偿付能力Ⅱ在立法和管理上的方案。

从2004年起至2012年年中，欧盟委员会向CEIOPS（欧洲保险和职业养老金监督官委员会）对偿付能力Ⅱ的咨询框架进行了三轮意见征询和两次修订工作。其间，共进行了5次QIS测试工作，覆盖全部30个成员国，共计2 520家保险公司参与。2007年颁布了偿付能力Ⅱ指令草案，于2009年末通过了欧盟偿付能力Ⅱ指令。2011年1月，EIOPA替换CEIOPS成为新的监管权威机构，对欧盟偿付能力Ⅱ继续进行修订。目前偿付能力Ⅱ第二阶段的方案、技术标准及指引工作仍在进行中。

欧盟偿付能力Ⅱ第二阶段的主要进程和相关内容具体可见表2．1。可以发现，欧盟偿付能力Ⅱ从研究、规划、讨论、测试到实施经过了漫长的过程。欧盟偿付能力Ⅱ的基本时间表是由2007年2月提出偿付能力Ⅱ指引的讨论稿开始，它是基于2004～2006年这段时间对多方意见和咨询结果的综合讨论稿；2012年之前完成细化工作并形成正式文件；大约在2014年初正式实施（见图2．1）。

表2．1　欧盟偿付能力Ⅱ第二阶段主要进程

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图2．1　欧盟偿付能力Ⅱ建设时间表