福利国家及其危机的争论：一个简要考察

6.1　福利国家及其危机的争论：一个简要的考察

在战后的西方发达资本主义社会，形成了以凯恩斯主义经济政策、贝弗里奇式的福利体制模式、干预主义国家（伴随着现代资本主义国家行政权力的不断扩张）、混合经济、党派竞争的民主政治、妥协的劳资阶级关系等为基础或基本特征的现代福利国家。从一般性的意义上讲，阿萨・布里格斯恰当地为我们提供了有关“福利国家”的最基本定义：

福利国家是指这样一种国家，在这种国家中，组织权力（通过政治和行政过程）被审慎地用于修正市场力量的运行，这种修正至少包括三个方面：第一，保证个人和家庭获得一份最低收入，而不论他们的工作或财产的市场价值；第二，减轻“社会意外”的伤害程度，这些意外（如疾病、年老或失业）有可能导致其他的个人和家庭灾难；第三，保证每个公民不分地位、不分阶级，都能得到尽可能最好的社会服务。^[2]

作为战后西方资本主义社会的一项历史性成就，凯恩斯主义福利民族国家既促进了战后经济的繁荣，又赢得了相对和平安定的政治局面，“战后几乎所有西方发达国家都或多或少对混合经济和福利国家形成了赞同的共识”。^[3]不过，20世纪70年代全球石油危机爆发，福利国家体制“开始出现裂缝……家具开始变得陈旧”，^[4]有关福利国家的危机话语一时辗转流传。约翰・基恩认为，把20世纪30年代不景气的、充满冲突的政治经济转变为战后世界官僚主义福利国家的繁荣计划，如今已经陷入绝境。“福利国家在政治的胜利已经演变成肯定的失败。福利国家所引起的问题和意想不到的后果，已经超出了它现在通过官僚主义管理手段所能解决的范围。”^[5]哈贝马斯在《合法性危机》一书中也明确指出，由于国家过多地介入经济生活，承担起取代市场和补充市场的职能，这最终导致当代资本主义社会这种官僚福利体制陷入一种新的合法性危机。对福利国家危机的解释及其解决方案的设计，成为20世纪七八十年代国家理论和马克思主义国家理论的一个主要话题，并在20世纪90年代由全球化引发了新一轮的讨论。

奥康纳关注福利国家的财政危机，他指出在国家财政开支不断增长的同时税收却受到限制，这一矛盾导致不断扩大的财政赤字，沉重的财政负担使得福利国家寸步难行。引起福利国家发生财政危机的基本原因主要有三个方面：（1）垄断资本的大规模发展，要求越来越大量的技术先进的现代化基础结构，需要有大量“社会投资”支持其发展。（2）资本主义的“国有”经济部门的日益扩大，使社会用于这个领域的支出不断增加，由于投资量大、生产率低、就业人数很多、产量提高缓慢，都加速了财政危机局面的发展。（3）旧的国家机构不断扩大，新的国家机构接连产生，这主要包括“福利机构”和“战争机构”两种，他称之为“福利—战争国家”，这些沉重的预算开支加重了福利国家的“财政危机”。^[6]奥康纳对福利国家财政危机的分析深刻影响到后人对福利国家危机的系统分析。

在《合法化危机》一书中，哈贝马斯则将晚期资本主义国家划分为经济、政治和文化三个系统，并分析了当代资本主义福利国家的经济危机、合理性危机、合法化危机和动机危机的总危机趋势。哈贝马斯认为，在晚期资本主义社会，由于凯恩斯主义福利国家的政治、经济干预在一定程度上缓解了经济危机，社会危机从经济系统转移到作为政治系统的国家，主要危机是政治系统的合理性危机和合法化危机。合理性危机是指“一方面，国家必须发挥集体资本家的功能，另一方面，只要不消灭投资自由，相互竞争的个别资本就不能形成或贯彻集体意志。这样就出现了相互矛盾的命令，一方面要求扩大国家的计划能力，旨在推行一种集体资本主义的规划，另一方面却又要求阻止这种能力的扩大，因为这会危及资本主义的继续存在。于是，国家机器就左右摇摆，举棋不定，一方面是人们期待干预，另一方面则是被迫放弃干预；一方面是独立于自己的服务对象，但这样会危及系统，另一方面则是屈从于服务对象的特殊利益。”^[7]合法化危机则是指“国家不能把资本主义经济过程中功能失调的效果保持在选民可接受的程度内，如果国家在自我降低其可接受性的临界点方面仍然是不成功的，那么，合法化的消解就成为不可避免的事情。”^[8]在哈贝马斯看来，“不能随时用来满足行政系统要求的僵化的社会文化系统，是加剧合法化困境并导致合法化危机的唯一原因。”^[9]因为，随着福利国家对经济干预的加强，也加强了对生活世界的管制，结果导致思想匮乏、文化贫困，社会文化系统不再能提供晚期资本主义和福利国家的合法性支持，由此陷入了总危机之中。对于晚期资本主义以及福利国家的总危机趋势，哈贝马斯认为，“（应该）设法摆脱固执于福利国家模式和倒退到资产阶级形式法的两种选择，并建立两种模式之间或多或少的混合”，亦即通过以交往理性、商谈伦理、生活世界为基础的“民主法治国”来解决之。^[10]

在吸收奥康纳和哈贝马斯思想的基础上，奥菲对福利国家危机的分析富有代表性。奥菲将当代资本主义社会形态划分出经济子系统、政治—行政子系统和规范子系统。资本主义福利国家在战后成为整个社会系统的中心，一方面要维系资本主义市场经济关系的运转，另一方面又要通过福利保障和福利供给维系民族大众对国家的合法性支持。但由于商品交换形式是资本主义经济运作的根本原则，劳动力的商品化是市场关系的根本方面，国家必须维持这种商品化关系和市场原则，而福利体制本身却必须以劳动力的“去商品化”为基础，因此资本主义国家的福利供给必然要破坏资本主义经济的商品交换关系。福利国家徘徊于“去商品化”和“行政再商品化”之间使其陷入了“奥菲悖论”：“福利国家令人尴尬的秘密在于：尽管它对资本主义积累的影响很可能是破坏性的，然而废除福利国家所带来的影响将简直是毁灭性的。由此产生的矛盾就是：尽管资本主义不能与福利国家共存，然而资本主义又不能没有福利国家。”^[11]奥菲认为，这种困境不可能在资本主义制度中得到避免和解决，而代替福利国家的新自由主义的“更多市场，更少国家”的方案也是不可行的。对此，他提出一种基于新社会运动的民主社会主义为其解决方案，并坚称“民主社会主义已经转变为生态社会主义。生态社会主义强调抵制并阻止资本主义理性化过程进一步盲目发展的必要性。”^[12](www.chuimin.cn)

与奥菲和哈贝马斯不同，法国调节学派更关注福特主义生产范式本身的危机。阿格利塔和博耶尔等人认为，福特主义难以适应集体福利服务，低生产力增长率和高工资意味着劳动密集的福利服务限制了资本积累，解决的方法是“更彻底地转变集体消费的生产条件，使积累可以通过非生产劳动进入剩余价值的劳动之中。”^[13]在调节学派看来，福利国家的危机根源在于福特主义生产范式本身的衰竭和危机，凯恩斯主义福利国家深刻受到福特主义生产范式的结构限制。因此，问题不在于福利国家的危机，而在于产生这种福利国家的生产范式本身的危机，解决危机的手段只能在经济领域即积累体制的变迁中寻找。

福利国家遭遇的最大攻击是来自右翼的新保守主义者或新自由主义者，如哈耶克、诺齐克等人提出要回归古典自由主义的最小国家，他们“大肆宣扬收缩社会福利的思想，依靠私人部门和市场力量来实现经济增长及提供各种人类服务，其目标是大幅度减少福利资本主义中的‘福利’因素。”^[14]在20世纪七八十年代的英国和美国，保守主义势力掌握了国家政权，推动了针对福利国家的所谓撒切尔主义“私有化”和里根主义“减税”的改革运动。然而有趣的是，在撒切尔时期的英国与里根时期的美国以及其他奉行“紧缩”福利制度的发达国家中，政府预算不降反升，财政赤字有增无减，^[15]而且由于对福利政策的重要修改，引发了各种激烈冲突和社会的广泛不安定。^[16]保罗・皮尔逊和赫尔曼・施瓦茨在考察了福利制度的危机与保守主义的改革及其引发的社会政治经济后果之后，得出的重要结论是“福利制度不仅仅是博兰尼提出的针对现代资本主义的保护性反应，它们是现代资本主义的一个基本组成部分。”^[17]

也有学者认为福利国家的矛盾可以从福利体制自身的改革当中找到解决方案。相比于福利国家的危机及其替代性的左、右不同方案，吉登斯主张走“第三条道路”，既反对完全取消福利国家的右翼，又反对坚持传统福利国家模式的左派。他说：“第三条道路政治应当接受右派对福利国家提出的某些批评……某些类型的福利机构是官僚化的、脱离群众的、没有效率的，而且，福利经济有可能导致违反设计制度之初衷的不合理结果。但是，第三条道路政治并不把这些问题看成是应剔除福利国家的信号，而把它们视为重建福利国家的理由。”^[18]由此，他提出以积极的福利取代消极的福利，让市场和社会在福利政策和福利供给上发挥更大的作用。近年来，随着全球化进程的加剧对福利国家构成的重大挑战，吉登斯也开始提倡用“社会投资国家”来取代“传统福利国家”。他认为，传统福利国家依赖于国家对经济的宏观控制，然而“在全球化的市场中，国家对于经济的控制不再适用了，这也是为什么要使国家更多地向社会投资的方向转化的一个原因。最好的社会类型是在竞争的市场、富有活力的公民社会和有效的政府之间达到一种平衡。”^[19]

当然，我们还需要提到埃斯平—安德森。安德森以其《福利资本主义的三个世界》一书而成名，此书被学界称之为福利国家研究的一部“开创性的著作”。他从劳动力的去商品化这一分析维度，首次对福利国家体制进行了分类学式的描述，将福利资本主义划分为三个世界。后来研究福利国家体制的著作几乎都无法绕开或忽视安德森作出的奠基式贡献。^[20]在后来的《转变中的福利国家》一书中，埃斯平—安德森指出，尽管福利国家已经备受批评和指责，但“福利国家的经济成果肯定不能忽视。但是，我们不应该忘记，在经济效率背后的唯一可靠的基本原理是：经济效率将产生福利。因此，社会公民权利的观念也可以延伸到21世纪。”^[21]在安德森看来，尽管福利国家陷入重重的危机之中，但是福利供给仍然是保障公民社会权利的重要方面，福利理念深入了现代的公民思想之中，而进一步提高公民的福利水平，关键在于如何提高经济效率、提高公民的劳动积极性，福利体制不仅不应当废除，而且应当伴随着生产方式的变迁而得到重构。

20世纪90年代以来，越来越多的学者把福利国家的危机根源归结为全球化的冲击，著名政治哲学家约翰・格雷甚至认为全球化的发展直接导致了福利国家的死亡。^[22]确实，从表象上看，全球化要求民族经济在贸易、金融和劳动力流动方面的开放性与弹性化，这无疑严重削弱了民族国家在充分就业和经济增长这些领域中进行宏观经济管理的传统政策自主性，产生于全球化的许多压力继而严重地冲击了福利国家的传统劳动市场、税收体系、社会支出与社会保障制度。^[23]也正因此，约什卡・费舍认为，“欧洲社会福利国家真正的问题在于全球经济的新秩序……各民族国家经济空间最终失去了它们的宏观经济调控能力。”^[24]无疑，全球化、区域化的发展直接冲击了福利国家作为民族国家的根基，故中国学者周弘认为，“欧洲一体化的深入发展给民族福利国家的继续发展亮出了红灯，这种强迫刹车的行为是非常及时的，因为福利国家保护的只是主权国家界限内的国民，而这种分割的社会保护并不适应欧洲的社会现实。”^[25]但是，像罗德里克和赫尔曼・施瓦茨这样的学者则指出，“除非全球化造成意想不到的政治后果破坏了整个市场体系，（否则）全球化意味着我们对福利的需求会更大。这是一个既带有规范性又有一定实际意义的结论。”^[26]而且，全球化“并没有强迫各国废除福利制度，也没有产生抱有一致的‘新自由主义’政策偏好的政治联盟。相反，大多数国家选择了围绕市场形式的管制来重新格式化福利制度。”^[27]应该说，全球化确实给福利国家的生存和发展造成了一定的威胁与挑战，但是否如新自由主义者或极端的全球化论者所描绘的那样严重却仍然备受质疑。对全球化持强烈质疑和批判态度的赫斯特和汤普森强调，在全球化的世界，福利国家仍然有“用武之地”，在受约束的框架内，福利国家仍旧可以利用其政治资源作出明智的选择。在他们看来，社会民主主义的议程不仅可行而且比经济自由主义的议程更有效。^[28]事实上，费舍本人也认为“处于全球化时代的欧洲不应该放弃自己的民主成就和经济成就的这一重要组成部分。”^[29]

与奥康纳、奥菲、哈贝马斯、吉登斯、安德森等理论家考察福利国家危机的时代相比，杰索普所处的20世纪末21世纪初，无论福利国家本身还是福利国家理论，都面临着新的时代背景和历史条件。杰索普指出，凯恩斯主义福利民族国家在当代的重构，关键在于全面而系统地分析各个维度出现的可能危机，而这需要综合各种理论解释的成果。杰索普遵循调节学派的路径，更为强调资本主义因重组积累策略、政治策略以及发展出新的调节模式、治理机制而发生的深刻变革，并且追随安德森和吉登斯等人，杰索普坚持认为福利观念、福利体制及其重构在当代资本主义发展阶段中仍然具有巨大的重要性。一如米什拉指出的，“福利国家（体制）是资本主义的功能性伴随物——这种信仰……隐含在新马克思主义观点中。”^[30]杰索普也不例外。在杰索普看来，正是资本主义经济层面上发生的结构调整和重组、全球化带来的新时空定位和尺度的相对化以及治理、元治理的出现，使得资本主义国家和福利体制正在走向新的未来。