吉林省新能源产业发展研究：主要国家政策

四、主要国家新能源产业政策

能源政策要靠法律法规的形式予以确立和巩固。具体分析各国在制定有关新能源法律法规方面,有几个立法基本点和目标:一是改善环境,应对气候变化的挑战,如澳大利亚,而欧盟成员国还要完成欧盟指令给各国规定的提高新能源电力消费的比例,如德国、西班牙和英国;二是减少对进口能源的依赖,调整能源结构,促进国家的能源安全,如美国;三是推进相关产业和技术的发展。

(一)美国新能源产业政策

美国在新能源领域开发相对较早,也是全球新能源产业技术最成熟的国家之一。相对其他国家,美国新能源应用领域相对比较广泛。在发展新能源的过程中,政府牵动、市场拉动和科技推动三者缺一不可,而其中的核心环节还是政府的相关政策。

综合来看,美国的新能源补贴政策首先通过立法推动。同时美国新能源补贴政策的一个重点是补贴消费方,这样可以有效避免补贴供应方和出口企业而可能带来的贸易争端。

美国通过立法制定能源政策,从而引导能源的使用。能源政策优惠主要以财政优惠的形式出现,如税收抵扣、减税、免税和特殊融资等。最近的能源政策法案包括《2005年能源政策法案》《2007年能源独立与安全法案》《2008年紧急经济稳定法案》,以及《2009年经济复兴与再投资法案》等。美国政府在预算资金上向新能源采取倾斜措施。今年5月7日,政府推出的能源部2010财政年度预算案当中,有264亿美元用于能源部的能源与再生能源局。这项预算旨在大规模扩大使用再生能源,同时改进能源传输基础设施。预算案还用于混合动力和插电式混合动力汽车、智能电网技术以及其他科研项目。

奥巴马政府上台后不久就推出了“美国复兴与再投资计划”,准备在3年内让美国可再生能源的产量倍增,计划在未来10年内投资,500亿美元进行新能源开发,并创造500万个新工作岗位;到2015年新增100万辆混合动力汽车;到2012年做到风能和太阳能发电量占美国发电总量的10%,到2025年占到25%,实现过去30年才能达到的目标。奥巴马政府还将投资对白宫、全国各地的学校、公共建筑进行节能改造。如能实现这些目标,美国无疑又会再度走在世界的前面。奥巴马政府之所以如此高看新能源产业,一是希望以此来应对金融危机,推进美国经济的可持续增长;二是为调整能源供应结构,确保未来的能源安全;三是试图通过创建新型产业来增加新就业岗位;四是为减少温室气体排放。归根结底,美国政府此举是为了保持竞争优势,占领后石油时代的经济制高点。

奥巴马政府上台后迅速促成了《2009年恢复与再投资法》的通过,规定将划拨约500亿美元用来开发绿色能源和提高能效,其中140亿美元用于可再生能源项目,45亿美元用于改造智能电网, 64亿美元用于清洁能源项目,63亿美元用于提高能效的拨款,50亿美元用于改造家庭住房的越冬防寒性能,45亿美元用于帮助提高联邦政府的建筑能效,1890万美元用于打造“绿色交通”。

2009年6月,众议院通过了《美国清洁能源安全法》,虽然参议院对其内容存在很大争议,但该法案中的可再生能源部分已通过审议,表明国会在新能源的议题上具有基本共识。在2009年初发表的首次国情咨文中,奥巴马提出从2011年起,除国家安全、医疗和社会保障以外的政府开支将被冻结3年,但将继续在新能源、教育和基础设施等方而增加投资。由于美国当前能耗的69%用于交通业,奥巴马还要求政府投资6亿美元促进消费者购买更加节能的车辆。

美国还对生物能源进行补贴。在美国,生物能源补贴在这些领域是合法的,包括促进能源独立、降低温室气体排放、利用生物能源工厂、支持农业收入改善乡村发展。

消费者补贴也是新能源战略的重要组成部分。在美国,购买混合动力汽车的消费者会得到减税优惠。依据不同的新能源车型,得到的税收优惠差别从数百美元到数千美元不等。住房所有人如果使用节能的绝缘材料、门窗,以及取暖和制冷设备等,可以获得最多500美元的税收优惠。安装太阳能电力系统的房主可以获得30%的税收优惠,安装风力系统的房主可以获得多达4000美元的税收优惠。利用地热泵的房主也可获得最多2000美元的税收优惠。

最近美国的能源政策还向核能、化石能源生产、清洁煤技术、再生发电,以及节能和提高能效提供了数十亿美元的减税优惠。

此外,美国政府十分重视基础研究工作。哥伦比亚大学国际事务学院环境科学与能源政策研究所教授斯蒂芬·科恩说,在一揽子经济刺激计划中有300亿美元资金提供给美国能源部用于可再生能源和提高能源使用效率方面的研发。

1﹒风电产业政策

风电产业发展方面,最典型的是可再生能源配额制。这一政策结合绿证交易制度适度地将市场机制引入风电发展,有利于提高风电自生能力,对世界风电的发展产生极大的促进作用。如美国可再生能源配额制(RPS)要求实施地区的电力消费中必须有规定比例的可再生能源电力,这个义务由供电公司承担。其次,实施强制性购电政策是保障风电消费的硬性措施。目前风电电价高于火电、水电电价,风电的自愿消费有限,使得许多国家制定了风电的强制性购电政策。如,美国1978年通过的公共电力管制政策(PURPA)要求公用电力公司每年必须按“可避免成本”购买合格发电设施所发电力(风电是其中之一)。

2﹒燃料乙醇产业政策

早在20世纪30年代,燃料乙醇就被开发作为车用燃料。20世纪70年代的两次石油危机,促使巴西和美国率先推行燃料乙醇发展计划,美国是以玉米为原料,现已超越巴西成为世界最大燃料乙醇生产国。美国2007年底通过的新能源法规定,乙醇年使用量到2012年将达到75亿加仑(284亿升),2022年将进一步增至360亿加仑(1363亿升),其中以玉米为原料的乙醇最多不超过150亿加仑,而纤维素乙醇产量必须达到160亿加仑。

美国大力发展燃料乙醇有下几点原因:一是国际原油价格上涨创下20年来的新高,2005年原油的平均价格在每桶超过了50美元,2007年价格达到了新高。为减少对国际原油市场的依赖,增强国家能源安全保障能力,加大能源自主能力和促进能源多元化,美国政府对燃料乙醇生产给予各种鼓励措施。二是很多炼油厂用乙醇替代了“助燃剂”作为汽油添加剂,乙醇和“助燃剂”都可以帮助其充分燃烧,但是乙醇可以减少排放到空气中的污染物。三是2005年美国能源法规定使用的燃料至少添加一定比例的可再生燃料,预计从2006-2012年,燃料乙醇产量将从151﹒4亿L增长到283﹒875亿L。四是1978年以来政府对酒精行业给予税收补贴,现在的补贴为13﹒5美分/L(美国政府对燃料乙醇生产有补贴。且对进口燃料乙醇征收14﹒3美分/L的关税,主要限制来自巴西的竞争)。五是乙醇工厂的建立和生产将带来新的就业机会,为国家经济的增长作出贡献,而且还将带动农业、农民和农村的发展。总之,高油价加之政府对燃料乙醇的支持政策导致生产燃料乙醇存在可观利润,这是燃料乙醇在全球得以发展的最根本原因。

(二)欧盟的新能源产业政策

1﹒风电产业

风电发展上表现为政策的“强制性”,如规模限定政策、强制性购电政策等。规模限定政策是对风电发展规模的宏观调控,主要对风机装机容量和风电份额做出限定,是保证目前经济性不具优势的风电在电力市场上占有足够份额的有效手段。如德国规划,到2010、2020、2050年风电比例分别上升到10%20%和50%。丹麦政府曾计划到2005年风能的利用达到10%,后调整为2003年达到16%,2006年又进一步提高到2030年总电能的40%~50%。欧盟也实行可再生能源配额制。德国规定,电力公司必须允许风电就近上网并包销电量;西班牙规定,能源供给企业必须收购可再生能源电力并给予合理的补偿。(www.chuimin.cn)

投资激励政策旨在通过拓宽融资渠道、投资补贴、税收减免等手段拓宽融资渠道,提高投资商的投资积极性。目前世界各国风电发展资金来源除政府财政出资和银行贷款外,还有私有资本投资。丹麦大多数风机是由私人或专业风能利用合作社购买的,超过15万丹麦家庭或者是风机的持有者或者占有一定股份;德国政府对风电项目给予25%的投资补贴;比利时工业与贸易部给予近海风电25%~30%的投资补贴,同时返还风电0﹒6美分/(kW·h)的能源税。生产激励政策主要是通过补贴、奖励等措施提高生产商的积极性,提高风电总产出。如,德国1989年按电量给予税收返还性质的补贴,支持风电示范项目,1991年起对风电上网提供0﹒06马克/(kW·h)的补贴《可再生能源法》修订后,对风况较好的海边和海岛前5年奖励8﹒5美分(约0﹒144马克)。以后为6美分(约0﹒102马克);对风况不好的地方,奖励0﹒178马克。此外,德国还规定风电上网电价高于平均售电价的部分可上报政府批准后在全网分摊;丹麦曾执行政府补贴政策,即国家定价风电上网电价为0﹒6丹麦克朗/(kW·h),其中电网付款0﹒33丹麦克朗,二氧化碳退税0﹒10丹麦克朗,国家补贴0﹒17丹麦克朗。

2﹒生物质发电

由于可再生能源(包括生物质能源)的成本比较高,没有强有力的政策支持是难以发展的。为了促进可再生能源的发展,除欧盟提出了明确的可再生能源发展目标外,各成员国也结合各国的实际提出了各自的目标和要求,并采取了积极和务实的政策和措施,包括高价收购、投资补贴、减免税费和配额制度等。

高价收购是欧盟国家促进可再生能源发展的普遍做法。就是根据各种可再生能源的技术特点,制定合理的上网电价,通过立法的方式要求电网企业按确定的电价全额收购。如瑞典,实行固定电价制度,对生物质发电采取市场价格加每千瓦时0﹒9欧分的补贴;丹麦是世界上率先利用生物质发电的国家,其上网电价为每度电4﹒1欧分,政府再给予每千瓦时1﹒3度电的补贴;英国在生物质发电初期,对企业初始设备投资提供40%的资助。此外,欧盟国家对生物质发电免征各类税费,也有力刺激了生物质能源事业的发展。

投资补贴是欧盟国家促进生物质能开发和利用的重要措施。如瑞典,每年从政府预算中支出3600万欧元,支持生物质燃烧和转换技术,主要是技术研发和商业化前期技术的示范项目补贴。从1997到2002年,对生物质能热电联产项目提供25%的投资补贴。丹麦制定了每年给予生物质能生产企业400万欧元的投资补贴计划。

减免税费也是欧盟国家促进可再生能源发展的重要措施。欧盟国家对能源消费征收较高的税费,税的种类也比较多,有能源税、二氧化碳税和二氧化硫税,特别是对石油产品消费的征税水平非常高,占到汽油和柴油价格的三分之二。欧盟各国都对可再生能源的利用免征各类能源税。如瑞典是能源税赋比较重的国家,税种包括燃料税、能源税等。如果免征所有能源税收,相当于提供每千瓦时2欧元优惠电价,因此,瑞典主要依据税收政策促进生物能的开发利用,即对生物质能开发项目免征所有种类能源税。

配额制度是一项新的促进可再生能源发展的制度,主要是对电力生产商规定在其电力生产中必须有一定比例的电量来源于可再生能源,并通过建立“绿色电力证书”和“绿色电力证书交易制度”来实现。所谓“绿色电力证书”,就是可再生能源发电商在出售电力的同时,还能得到一个销售绿色电力的证明,即“绿色电力证书”;所谓“绿色电力证书交易制度”,就是要建立“绿色电力证书”自由买卖的制度。电力生产商或电力供应商如果自己没有可再生能源发电量,可以通过购买其它可再生能源企业的“绿色电力证书”来实现,同时,可再生能源发电企业通过卖出“绿色电力证书”可以得到额外的收益,这样,就会促进可再生能源发电的发展。目前,瑞典、丹麦和意大利都在推行可再生能源配额制。

3﹒生物燃料

欧盟国家先后颁布了生物燃料税收减免的政策,目前已在至少九个欧盟国家开始实施,包括法国、德国、希腊、匈牙利、波兰、意大利、西班牙、瑞典、和英国,大多数税收减免政策是在2005-2006年颁布。2006年11月,欧盟提出加大对生物燃料作物种植的扶持力度,把对生物燃料作物45欧元/公顷的补贴从17个成员国扩大到所有的25个成员国,获得直接补贴的生物燃料作物种植面积从150万公顷扩大到200万公顷。欧盟允许各成员国为多年成材的生物燃料作物提供50%的种植成本补贴,并针对新加盟的八个成员国的补贴制度期限从2008年延长至2010年。

(三)巴西的新能源产业政策

燃料乙醇产业在巴西的迅速发展主要在于生产成本的大幅度降低,主要原因有以下四个:一是以廉价的甘蔗为生产燃料乙醇的主要原料。巴西是世界第一大甘蔗生产国,2001/02年度甘蔗产量为2﹒93亿t。2002/03年度甘蔗产量达3﹒2亿t。大面积种植实现了机械化生产,价格非常便宜。巴西国土面积达851万km²。有牧场2亿多hm²,农田6 200多万hm²。除了山地和荒漠,大约还有1亿多hm²的土地未开发利用。二是原料运输半径小。巴西的燃料乙醇企业都建在蔗田里,达到了最经济的运输半径。三是产品结构合理。进行乙醇和糖联产,可以互相调剂、平衡生产,充分适应糖类产品市场行情的变化。四是基本上做到“吃干榨净”。蔗渣一般都用来发电。燃料乙醇生产企业都是电力自给,同时向公用电网送电。

20世纪20年代初,巴西就在汽油机上使用过100%的乙醇。此后,又不断通过立法,引导和推进乙醇汽油的消费和生产。1931年,巴西提出推广乙醇燃料的首部法规及首部乙醇燃料生产技术标准,要求民众在汽车上使用乙醇含量为5%的汽油,而政府用车则要求使用乙醇含量为10%的乙醇汽油。1977年,政府规定,汽车必须使用含乙醇至少20%的混合燃料,并要求机动车发动机做出相应调整。此后在1980年,法律规定将乙醇比例提高到22%,现在则为25%。1999年,巴西政府鼓励20万辆出租车和8万辆政府用车采用100%的乙醇作为燃料,并对生产和消费乙醇给予一定补贴。

从1982年开始,巴西对乙醇燃料汽车减征5%的工业产品税,使用乙醇燃料的残疾人交通工具和出租车免征工业产品税,部分州政府对乙醇燃料汽车减征1%的增值税,在乙醇燃料汽车销售不旺时曾全免增值税。巴西还通过补贴、设置配额、统购乙醇以及运用价格和行政干预手段鼓励使用乙醇燃料。除此之外,巴西政府还和私营部门共同投资扩大甘蔗种植面积,兴建大批以甘蔗为原料的乙醇加工厂。为鼓励农民种植甘蔗,政府为农民提供了法定农业专项低息贷款。同时巴西政府还注重利用外资,吸引国外大型金融机构在当地设立分支机构,让农民从国际金融机构得到贷款。

在乙醇能源计划出台初期,巴西政府便开始组织科研机构、高等院校和企业开展乙醇汽油和乙醇燃料汽车的研发工作。1979年首辆乙醇燃料汽车研制并试验成功,经过近30年的不断改进完善,巴西乙醇燃料汽车的整体技术已相当成熟。2003年,大众汽车(巴西)公司推出了首款“灵活燃料”汽车,可同时使用乙醇燃料和汽油,大获成功。包括通用和福特在内的其他汽车生产商也如法炮制。到去年,巴西新生产的汽车中有将近3/4都是“灵活燃料”车。这些“灵活燃料”汽车在动力、功率、加速性能、装载量、行驶速度、行驶里程等方面完全能够与汽油机汽车比肩。

(四)日本的新能源产业政策

1﹒光伏发电产业政策

日本是最早推行太阳能产业支持政策的国家。早在1974年就执行了“阳光计划”,当时规定以居民屋顶并网发电为主要目标,对光伏系统实施政府补贴,初始的补贴达到了光伏系统造价的70%。2006年日本政府把补贴取消后,太阳能产品的安装量大幅下降。招商证券研究数据显示,2008年日本的太阳能装机容量约是300兆瓦,相比德国的1700兆瓦差距很大。看准补贴政策成功带动日本太阳能产业发展,日本政府决定于2009年恢复已中断3年的家用太阳能补贴政策。因此,重启太阳能政策也意味着日本市场将由此激活。尽管现在还没有日本对于太阳能政策的具体细节,但之前各国太阳能政策的出台,都极大地刺激了当地市场的壮大。

2﹒地热发电的政策

2005年日本地热发电装机容量52万千瓦。经产省预计,2020年增加到2倍以上即120万千瓦,2030年增加到190万千瓦;适当修订有关法律,为推动新能源的合理开发利用,日本政府2003年发布了“新能源特别措施法(RPS法)”,该法律要求每家电力公司必须义务地开发一定量的新能源用于发电。当前,为了促进地热能源的充分合理运用,日本政府正研究解除RPS法中上述规定,仅要求电力公司采取特定方法发电即可,不做开发量的约束。另外,关于发电设施的选址,放宽在国立公园内的地热电力开发相关限制,但要求电力公司要配合政府开发目标去合理选择;在技术及资金上给予援助。为了在技术上及资金上援助地热发电,日本经产省牵头成立了由电力公司负责人、相关学者组成的研究会。2009年4月,对地热电站的前期投资给予资金援助;补贴开发费用,为普及地热发电,日本经产省强化援助扶持政策,增加开发地下资源建设发电设备的相关补助。目前政府补助2成开发费用,正研究将补助提高至三分之一。预计2010年开始实施,正在拟订详细计划。