法官教育培训制度现状及实践-全球化中的东亚法治

二、法官教育培训制度的现状

（一）基本情况

在我国，法官教育培训是指为保证法院群体成员适应任职要求和工作发展的需要，而对其法律知识、业务能力、办案水平等方面进行的教育培训工作。

改革开放时期的特殊国情决定了中国法官教育培训的办学任务是双重的，即学历教育与岗位培训相结合。以国家法官学院为例，在学历教育方面，与中国政法大学、香港城市大学合作举办博士、硕士生班；在业务培训与思想教育方面，除了举办各级各类审判人员岗位培训班外，通常还会举办新闻宣传及舆论引导业务培训班、信息文稿工作培训班、后勤服务管理培训班、司法技术辅助工作研讨班等，开展加强社会主义核心价值体系和社会主义法治理念教育，深入开展创先争优和“发扬传统、坚定信念、执法为民”以及“人民法官为人民”主题教育实践活动，等等。据介绍，国家法官学院教育培训的宗旨，在于实现“一个目标”（树立社会主义法治理念、提高司法能力）；强化“三个能力”（做群众工作的能力、化解社会矛盾的能力、解决实际问题的能力）；提高“四个技能”（适用法律能力、驾驭庭审能力、制作文书能力、诉讼调解能力）。2011年度，国家法官学院共举办各类法官培训班72期，培训法官达12869人；全国各级法院共培训法官和其他工作人员14.2万人次。^[31]

当前中国法官教育培训工作的发展状况和工作特点是：（1）办学体制，分为国家法官学院和省级法官培训机构两级培训（部分省区目前已开始建设第三级培训机构）；（2）培训种类，分为法官任职培训、法官续职培训、法官晋级培训、预备法官培养、短期专项培训等；（3）师资队伍，分为专职教师、聘请法官兼职教师、聘请社会兼职教师、各国法官培训资源共享等；（4）教学方式，采取集中授课与分组讨论结合，理论教学与案例分析结合，高端研讨与互动式教学结合，以及现场教学、情景式教学、菜单式教学等方式；（5）教学内容，包括前沿法学、审判实务、职业道德、国外司法与法学以及国际交流与研讨等；（6）工作原则，实行统一管理、统一规划、归口负责、分级实施的方针；（7）质量控制，采取统一规划、统一要求、统一管理、统一教材（含案例教程）、统一考核的办法。

近年来，国家法官学院还大力发展网络培训，通过互联网学习和答问，扩展了受训者规模，降低了教育培训成本。同时借助于互联网内容链接的优势，包括法律法规库（33万个法律法规），司法案例库（15万个教学案例），司法解释库（5 000个司法解释），法学本科课件网络课程（30门北京大学法学课件），法学文献资料库（2万篇法律文献）等，极大地丰富了教学内容，提高了培训质量。

（二）存在问题

如前所述，我国的法官职业培训工作经过近30年的发展，取得的成绩是显著的，法官队伍的总体水平有了很大提高，增强了法官适用法律、驾驭庭审和制作裁判文书的质量，提高了审判质量。但是，这种教育培训与发达国家的法官职业培训相比，与司法改革方案所预期实现的职业化、专业化目标还有不小差距，在很多方面还需要不断地提高和完善。具体来说，我国法官教育培训主要存在以下几个问题：(www.chuimin.cn)

第一，教育培训的功能定位不清。现有的法官培训主要是一种在职培训，缺少职前培训环节^[32]，目的主要是提高法官队伍的学历水平，实质上类似于改善法官低素质的补习课。首先，我国没有建立专门的法官任职前培训机构，法科毕业生走出学校后，直接到法院工作，缺乏学历教育和职业实践的中间锻炼环节。也许有人说，法学本科或者硕士生通过全国统一司法考试后进入法院工作，一般必须先担任书记员，这项制度可以保证后备法官在一定年限的实务工作中，通过资深法官的传授获得经验，从而在某种意义上能起到职前培训的实际作用。但是，这种制度并没有明确以法律形式固定下来。书记员处理案件的实际能力是自身与法官“师傅”一同办案获取的，能力与经验获得多寡因人而异，带有太多偶然和不确定因素，也没有一种客观的评价制度对这种“培训”的效果作出衡量。其次，在改革开放初期，面临政法工作的巨大需求与人才断层的矛盾，的确需要大力提倡在职学历教育。但是当大多数在职培训者都拿到大专以上文凭后，真正属于职业素质、技能的培训却相对不足，难以因应时代变化的需要和培训重点的转移。最后，全国法官培训发展不平衡，东南部的法官教育培训发展较快，北京、上海等巨型城市已经转变观念，逐步探索适合法官发展的崭新培训方式和培训机制。与此同时中西部地区则由于经济不发达，高学历人才缺乏，工作条件艰苦等，其法官教育培训仍停留在在职学历、学位培训阶段，继续教育、终身教育尚无从谈起。

第二，教育培训的师资力量相对不足。我国的法官队伍庞大，业务素质参差不齐，法官教育培训的任务繁重，但我国的法官教育培训的师资却非常缺乏，而且现有师资配置中法律院校的教授、学者占了很大的比例，这种配置的缺陷是教授、学者们虽然理论水平较为精深，但缺乏审判实践，对审判中的难题常常是远水解不了近渴。^[33]教授、学者的讲课往往让参加培训的法官们感觉很深奥，因为教授专家们有时所讲的高论带有一定学术批判性质，这与法官们日常实践中所遇到的实际案件相差甚远，再加上法官队伍学历学识水平参差不齐，甚至根本听不懂、听不进去，而培训也就流于形式，国家花费了大量的人力、物力、财力却获益很少，不能不说是一种法律资源的浪费。具有一支高素质、法律实务经验丰富的教师队伍是建立和完善法律职业培训制度的关键，是实现职业培训目标的先决条件。

第三，教育培训的方式比较单调，主要还是采用了教师满堂灌的填鸭式教学方法，法官在课堂上比较被动，师生缺乏交流与互动，培训往往是“头痛医头，脚痛医脚”，带有一定的临时性和指令性。这种方法难以突出法律培训的实务性、职业性，缺乏亲和力和吸引力。笔者认为，我们推定法官在其法学教育阶段已经掌握了必要的法律理论和基本知识体系，进入法院工作后参加法官培训，应该是一种专业性、技术性比较强的培训，理应不同于普通高等学校的法学教育。然而，实践中的有些法官培训却不区别对象，把高级法院、中级法院和基层法院的法官放在一起培训，形式主义严重；有些在大城市的高级法院才会碰到的期货、股票、知识产权和国际经济法等方面的内容，对于多数基层法院法官来说，其在办案中难以甚至根本涉及不到，学起来自然如同嚼蜡；绝大多数培训就是讲授者一个人从头到尾在台上唱独角戏，不与台下产生互动，也让法官们兴味索然。^[34]以上种种，造成的直接后果便是法官接受培训的积极性不高，其司法技能也难以有效提高。其实，法官作为司法实务者应当精于司法技巧和操作，善于有效运用司法权，对法官的教育培训理当加强业务培训和案例实践教学，充分调动法官的积极性和主观能动性，提高其司法技巧和实践操作能力。日本的司法研修除了理论和业务培训以外，经常针对审判工作中出现的新情况、新问题举办各种研讨会，对一些疑难案件如何审理等进行个案解剖，具有很强的针对性和指导性，此外还为学员提供专门的研究时间及国内外考察机会等，其培训方式多样灵活，值得我们借鉴。此外，培训的方式决定着培训的成本和效率。在法官培训时还应注意应用新的科技成果，如建立以信息技术为支撑的现代远程教育体系，以减少费用、提高效率。从技术上讲，对于我国二十多万庞大的法官队伍来说，集中式授课只能是杯水车薪，唯有将多媒体及网络的优势充分发挥在培训领域，才能使广大法官得到及时的法律信息和同步提高。^[35]

第四，培训内容与审判实践存在较大差距，缺乏理论与司法实际的衔接。我国《法官法》第24条规定：对法官应当进行有计划的理论培训和业务培训。因而我国法官教育培训的基本内容是理论培训和业务培训。法官职业化、专业化要求对法官培训不能仅仅局限于法律知识和法律条文的理解，而且要加大对法官审判技能和职业精神的培训，培养法官的理性思维，增强法官分析问题、解决问题的能力，增强法官的政治、经济、社会、人文等知识的理解，进一步增进对现代司法价值和理念的认识，提升对职业内涵、职业道德、职业纪律和职业精神的理解。据此对照，目前我国法官培训的内容离法官专业化、职业化要求还有一定距离。例如：（1）法官培训的内容多侧重基本知识和理论的灌输，而对于现实中遇到的复杂问题的解决、疑难案件的处理、审判技能的提高等较少涉及，这使得接受培训者很难有极大的热情投入到学习中去。（2）东部地区已经对培训内容作了丰富和扩充，但是对提高法官内在修养内容重视不够；中西部地区培训的落脚点仍放在通过考试、获得资格的学历教育上，而对提高审判技能、更新和完善法官的知识结构则在所不问，两个地区法官教育培训的内容都不能满足法官现实审判的需要。（3）培训的内容应当与时俱进，能够对社会生活中经常出现的热点问题、疑难问题进行探讨寻求最佳解决途径。但这个问题说起来容易做起来难，实践中有典型案例支撑和高水平理论作指导的培训并不多。（4）对法官职业道德的培训重视不够，往往流于形式，不得已而为之。只有具有良好的职业道德，才能严于律己、刚正清廉、不徇私情，才能在审判中自觉抵制一切不良外来影响，严格执法，公正判案。亟须加强现代司法理念、法律思维和法治精神的培训。

第五，培训体制机制尚待进一步完善。按照《法官培训条例》的规定，法官培训实行两级管理体制。最高人民法院统一领导全国法院的法官培训工作，高级人民法院领导本辖区人民法院的法官培训工作。最高人民法院设立国家法官学院，承担拟任高、中级人民法院院长、副院长的任职资格培训；晋升高级法官的晋级资格培训；最高人民法院法官的续职资格培训；地方各级人民法院高级法官的续职资格培训；地方法官培训机构的师资培训；以及最高人民法院指定的其他培训。高级人民法院设立省级法官学院、法官进修学院、法官培训学院等法官培训机构，省级法官学院或其他法官培训机构承担：拟任基层人民法院院长、副院长的任职资格培训；地方各级人民法院拟任法官的任职资格培训；地方各级人民法院一级以下法官的续职资格培训；最高人民法院指定的或者委托的其他培训。然而，在实际操作中，处于审判第一线的中级及以下法院培训机构面广量大，培训质量难以得到可靠保证。首先，是由于中级法院培训机构普遍没有专职教员，全靠临时兼职教员授课。这些兼职教员本身审判任务压力很大，没有教学经验经，又没有专门时间去备课、调研，没有名师当然出不了高徒。而参加国家法官学院培训的院长们，普遍不亲自办案，审判业务对他们来说并不是最紧迫的事情。处于审判一线迫切需要扩展、充实审判知识、经验的法官轮不上高级别专业培训，而参加高级别专业培训的领导又不直接从事审判工作^[36]，这种培了不用，用了不培现状很不合理。其次，培训周期相对较长。培训周期的长短直接影响着法官的接受效果，一是审判业务本来繁忙，周期太长会影响法官正常工作的进行；二是时间太长记忆和理解的效果会有所降低。按照《法官培训条例》的规定，培训的时间一般一至三个月。从某种程度上说一至三个月的培训周期提供了充分的学习知识的时间保障，但是由于授课内容理论性强，与现实审判实践相差很大，容易使法官产生厌倦心理，效果往往并不理想。最后，考核机制欠缺合理性、科学性。学好学不好，参加培训不参加培训，对晋职、晋级影响不大，奖惩不力，缺乏统一的法律制度规定。甚至有些地方法院的培训以培训之名行旅游消遣之实。

第六，法官出国培训需要厉行节约，适度有效。范愉教授曾对法官出国培训进行了实证考察，认为其虽然对个人和法官整体素质的提高有一定的积极意义，但总体上看作用有限，成本过高、效益过低，效果不佳。论文分析了海外培训热的时代和制度背景，主张确有实际需要的法官培训应以国家和地方法官学院等培训机构为基础，以法官行为规范、职业道德和业务培训为主要内容。建议认真审核法院的教育培训经费，将每年用于出国培训的大量资金节约下来，直接转化为办案法官的职务津贴或工资奖金，提高基层法官的生活水准；严格限制各种脱产学习，使法院的人力资源有效地用于审判工作，减少办案压力，提高办案质量；逐步取消在职攻读学位；法官的待遇不应与学位挂钩，法官评估主要应根据审判工作业绩，而不是以外语和学术论文为标准。最终目标应是建立法官身份保障制度、任职前培训制度和有效的普遍继续教育制度。^[37]

第七，培训任务与实际容量存在较大矛盾。在“诉讼爆炸”、“犯罪率猛增”的现阶段，国家经济社会发展对司法审判提出巨大挑战，但是两级法官培训机构的实际容量却十分有限，其工学矛盾日益突出，培训经费捉襟见肘，培训质量提高缓慢。此外，由于体制结构所限，国家法官学院与其32所省级分院的资源整合十分困难，迟迟不能实现优秀师资全国共享或者“好钢用在刀刃上”。即便是目前大力发展网络教育培训，也有领导者观念更新、网络技术、知识能力考核以及有效管理等一系列难题。