全球气候变暖与国际法律合作的成果

五、全球气候变暖与国际法律合作

从人类对气候变化产生关注，到国际社会通过缔结国际条约规范人类可能影响气候变化之行为，是一个集科学、政治和法律为一体的全新的国际发展进程，反映着国际环境法在气候变化领域的新成就。这一进程大致可以分为三个阶段：（1）1992年以前的“从温室效应理论到《联合国气候变化框架公约》”；（2）1992年以后的从《联合国气候变化框架公约》到《京都议定书》；（3）从《京都议定书》到哥本哈根气候大会。

（一）从温室效应理论到《联合国气候变化框架公约》

过去数百年来，石油、煤炭燃烧等人类活动不断发展，致使大气中的温室气体（如二氧化碳等）快速增加，科学家们通过研究，认为如果让大气中二氧化碳的成倍集中增长经历一个世纪，就会使大气表面温度平均增高5度。^[62]自1853年在布鲁塞尔召开国际气象大会从而在气候变化问题上实现首次正式国际合作以来，国际社会不断推进着在这一领域的国际合作进程。1947年，根据《世界气象公约》，联合国成立了世界气象组织（替代国际气象组织）以加强各国在气象监测、卫星遥感、计算机和无线电通讯等方面的国际合作。1972年，联合国人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩召开，国际社会开始真正关注气候变化及其影响。此后，美国出版的《环境问题评论研究》和《人类对气候的影响研究》更明确指出二氧化碳是影响气候变化的重要因子。1979年，世界气象组织召开世界气候大会，大会宣言指出：“可以确信，在过去一个世纪，石油燃料的燃烧、森林减少和土地利用变化已经使大气中二氧化碳的总量增加了15％，同时以每年0.4％的速度增长，如果它持续在大气中增加，那么地球表面温度升高、尤其是高纬度地区温度升高将是不可避免的”^[63]。1985年，联合国环境规划署、世界气象组织和国际科学会委员会共同举办了二氧化碳在气候变化中的作用及其相关影响评价的国际会议，会议倡议“在必要的时候应当考虑草拟一个国际公约”以控制温室气体、气候变化和能源利用。

进入20世纪90年代以后，许多发达国家开始单方面承诺减少二氧化碳的排放。1990年12月21日联合国大会第45/212号决议通过成立气候变化框架公约政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，简称IPCC），从此气候变化国际谈判与联合国环境规划署和世界气象组织脱钩，直接由联合国大会控制。针对气候变化的诸多问题，各个国家都有自己的利益立场，并在《气候变化框架公约》的缔结和续展谈判中针锋相对。美国对气候变化的科学研究和政治谈判向来积极，但真要通过国际条约约束温室气体排放的时候，其行动又是迟缓的。美国是当前温室气体的主要排放国，既担心达到削减排放目标会花费太多资金，又害怕削减排放会阻碍国内经济发展；同时它还一直反对《气候变化框架公约》要求发达国家单方面承担减排义务（包括承诺达到削减温室气体的量化目标、发达国家必须提供技术和资金帮助发展中国家提高减排能力等）的规定。一般说来，其他发达国家如欧盟、日本、北欧国家、加拿大、澳大利亚和新西兰等在承诺达到减排目标上要比美国更积极一些；而在对发展中国家的技术转让和资金援助方面，欧盟和北欧国家的态度比较积极。而以基础四国（中国、印度、巴西、南非）为代表的发展中国家认为，气候变化主要是发达国家在工业革命以来大量排放温室气体所致，发达国家应当首先承担减排义务，发展中国家的减排义务应当在发达国家承担技术转让和资金援助的前提下进行。

在各国彼此间矛盾十分突出的情况下，本着世界气候变化和人类生存的总体利益，政府间气候变化专门委员会还是于1992年5月将公约文本提交给联合国里约环境与发展大会，大会通过了《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）并向各国开放签署。公约在1994年3月21日第50个国家批准加入公约后生效，这标志着气候变化问题正式纳入国际法调整的范围。

《公约》第2条规定，公约的最终目标是稳定大气中温室气体的增加，使大气中温室气体的含量保持在不会引起气候系统发生严重变暖的水平，在这个水平上，生态系统通过一定时间能够自然适应气候变化，保证人类的食品不受到威胁，经济能以可持续方式发展。《联合国气候变化框架公约》还规定了调整气候变化的基本国际法律原则：（1）针对气候变化之理论不确定性问题，公约第3条第3款规定，在可能引起严重、不可避免的损害的时候，缔约方要采取谨慎措施预计、防止和避免气候变化，减少消极影响，不能以科学不确定为由延迟采取谨慎措施。（2）对待责任分担问题，公约确立了两项基本法律原则：第一，共同但有区别责任原则。发达国家应当在对付气候变化行动中承担主要责任，并且提供额外的资金和技术帮助发展中国家对付气候变化问题。第二，充分考虑发展中国家国情原则，尤其对那些气候变化容易给他们带来不利后果的海岛国家，以及那些承担公约义务将增加其不适当或不正常负担的极端贫困国家。（3）有关国家主权问题，公约提出两项基本原则：第一，以可持续发展的方式保护气候系统的原则；第二，建立互相支持且开放的国际经济体系的原则。^[64]

由于《公约》采取框架性的软性立法（而不是无微不至的硬性立法），对待科学不确定性因素方面采取了谨慎原则，同时规定了发达国家单方面义务等，再加上公约第四条“承诺”条框灵活地区分了一般性承诺、温室气体减排承诺、发达国家对发展中国家援助的承诺三种，从而得到了各国政府和人民的广泛承认，成为全球化时代国际法发展的光辉范例。

（二）《京都议定书》

在1992年联合国里约环境与发展大会之后，各缔约方为了进一步促进《公约》第二条所述之最终目标的实现，遂在《公约》第三条的指导下，按照《公约》缔约方会议第一届会议在第1/CP.1号决定中通过的“柏林授权”，又经过反复讨论、谈判，终于于1997年12月在日本京都（Kyoto）通过《京都议定书》，并于1998年3月16日至1999年3月15日间开放签字。

《京都议定书》需要在占全球温室气体排放量55％以上的至少55个国家批准，才能成为具有法律约束力的国际公约。中国于1998年5月签署并于2002年8月核准了该议定书。欧盟及其成员国于2002年5月31日正式批准了《京都议定书》。2004年11月5日，俄罗斯总统普京在《京都议定书》上签字，使其正式成为俄罗斯的法律文本。《京都议定书》于2005年2月16日开始强制生效，截至2009年2月，一共有183个国家通过了该条约（超过全球排放量的61％）。

为了促进各国完成温室气体减排目标，《京都议定书》允许采取以下四种减排方式：

（1）两个发达国家之间可以进行排放额度买卖的“排放权交易”，即难以完成削减任务的国家，可以花钱从超额完成任务的国家买进超出的额度。

（2）以“净排放量”计算温室气体排放量，即从本国实际排放量中扣除森林所吸收的二氧化碳的数量。

（3）可以采用绿色开发机制，促使发达国家和发展中国家共同减排温室气体。

（4）可以采用“集团方式”，即欧盟内部的许多国家可视为一个整体，采取有的国家削减、有的国家增加的方法，在总体上完成减排任务。(www.chuimin.cn)

此外，《京都议定书》第2条还要求各缔约方在实现其量化的限制和减少排放温室气体承诺时，为促进可持续发展，还应根据本国情况执行和（或）进一步制订相关政策和措施，包括：（1）增强本国经济有关部门的能源效率；（2）保护和增强《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的汇和库，同时考虑到其依有关的国际环境协议作出的承诺；促进可持续森林管理的做法、造林和再造林；（3）在考虑到气候变化的情况下促进可持续农业方式；（4）研究、促进、开发和增加使用新能源和可再生的能源、二氧化碳固碳技术和有益于环境的先进的创新技术；（5）逐步减少或逐步消除所有的温室气体排放部门违背《公约》目标的市场缺陷、财政激励、税收和关税免除及补贴，并采用市场手段；（6）鼓励有关部门的适当改革，旨在促进用以限制或减少《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的排放的政策和措施；（7）采取措施在运输部门限制和（或）减少《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体排放；（8）通过废物管理及能源的生产、运输和分配中的回收和利用限制和/或减少甲烷排放；等等。与此同时，《京都议定书》还要求各缔约方应采取步骤分享它们关于相关政策和措施的经验并交流信息，包括设法改进这些政策和措施的可比性、透明度和有效性。

《京都议定书》是人类历史上首次以法规的形式限制温室气体排放，其意义重大。《京都议定书》遵循了《公约》确立的原则，要求发达国家从2005年开始承担减少碳排放量的义务，而发展中国家则从2012年开始承担减排义务。多数发展中国家对此表示支持，但是，作为全球温室气体排放量最大的国家，美国布什政府在2001年3月却以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为借口，宣布拒绝批准《京都议定书》，从而导致发达国家与发展中国家之间甚至发达国家之间在批准、落实《京都议定书》方面的巨大分歧。与此同时，政府间气候变化专门委员会已经预计从1990年到2100年全球气温将升高1.4℃～5.8℃。目前的评估显示，《京都议定书》即便能被彻底执行，到2050年之前也仅可以把气温的升幅减少0.02℃～0.28℃。正因为如此，许多批评家、环保主义者特别是最不发达国家、小岛国以及受干旱、沙漠化以及洪水影响的非洲国家都质疑《京都议定书》的价值，认为其标准定得太低根本不足以应对未来的严重危机，必须尽快采取更有力的措施，通过联合行动以减缓全球气候变暖的趋势。

（三）哥本哈根联合国气候变化大会

2009年12月6日至18日，联合国气候变化大会在丹麦首都哥本哈根举行。由于此前《联合国气候变化框架公约》的192个缔约国于2007年在印度尼西亚巴厘岛召开的联合国气候变化大会上承诺就加大应对气候变化措施的力度展开谈判，并制订了将在2009年年底达成为《京都议定书》2012年第一承诺期到期后的温室气体减排问题达成一份新协议的“巴厘路线图”，因此国际社会普遍对哥本哈根会议抱有极高期待。全世界119个国家的领导人和联合国及其专门机构和组织的负责人出席了会议。会议的规模及各方面对会议的关注足以体现出国际社会对应对气候变化问题的高度重视，以及加强气候变化国际合作、共同应对挑战的强烈政治意愿，并向世界传递了合作应对气候变化的希望和信心。

会议最终通过的《哥本哈根协议》强调了各国对抗气候变化的强烈政治意愿以及“共同但区别的责任”原则。同意在公正和可持续发展的基础上，彼此间加强长期合作以对抗气候变化，并强调建立一个全面的应对计划并争取国际支持的重要性。《哥本哈根协议》各国同意，从科学角度出发，必须大幅度减少全球碳排放，并应当依照政府间气候变化专门委员会第四次评估报告所述愿景，将每年全球气温升幅控制在2摄氏度以下，并在公平的基础上行动起来以达成上述基于科学研究的目标。

《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）附件一的《京都议定书》缔约方将继续减排，美国等《公约》附件一的非《京都议定书》缔约方将承诺履行到2020年的量化减排指标。发达国家的减排行动及向发展中国家提供的资金将根据有关的准则进行测量、报告和核实。《公约》非附件一缔约方，即发展中国家在可持续发展框架下采取减缓行动，最不发达国家和小岛屿发展中国家可以在自愿和获得支持的情况下采取行动。

在发达国家提供应对气候变化的资金和技术支持方面，要求发达国家根据《公约》的规定，向发展中国家提供新的、额外的，可预测的、充足的资金，帮助和支持发展中国家的进一步减缓行动，包括大量针对降低毁林排放、适应技术发展和转让以及能力建设的资金，以加强《公约》的实施。在资金的数量上，要求发达国家集体承诺在2010至2012年间提供300亿美元新的额外资金。在采取实质性减缓行动和保证实施透明度的情况下，发达国家承诺到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元，以满足发展中国家应对气候变化的需要。同时，将建立具有发达国家和发展中国家公平代表性管理机构的多边基金。这些资金中的适应资金将优先提供给最易受气候变化影响的国家。

在减缓行动的测量、报告和核实方面，作为《公约》非附件一缔约方的发展中国家，只有获得国际支持的国内减缓行动才需要根据缔约方大会通过的指导方针，接受国际的测量、报告和核实。自主采取的减缓行动只接受国内的测量、报告和核实，有关结果每两年一次以国家通报的方式予以通报，通过明确界定的准则和确保国家主权得到尊重方式进行国际磋商及分析。

显然，由于参会各方的分歧巨大，此项《哥本哈根协议》并非一个翔实可行的行动计划，而更像是一个宣言式的联合文告。诸如发达国家的中期减排目标的确定，用于帮助发展中国家资金的落实，发展中国家减排行动的国际测量、报告与核实等问题都还没有明确的说法，这也恰恰反映出应对世界气候变化任重道远，还需要未来各国继续拿出政治诚意，进一步凝聚共识，以及更艰苦努力的妥协和谈判。

（四）后哥本哈根时代

在后哥本哈根时代，围绕着气候变化问题的国际分歧和争端依旧存在。《哥本哈根协议》中所规定的碳减排的实质是在全球资源和环境总量有限情况下的一种权利与责任的分配，而当前欧美发达国家正在设立各种碳壁垒，试图利用本国或者本地区的市场力量，向他国分摊碳减排的代价。而在这其中，利用所谓的“碳关税”问题设置重重壁垒，将是未来发达国家建立另类霸权的新趋势。

碳关税制度是指，拟用排污权交易机制的国家根据进口产品在生产过程中所排放的二氧化碳总量，或者根据进口产品来源地的国家所排放的二氧化碳排放总量或削减的二氧化碳总量所征收的一种特别费用，从而确保进口产品与本国产品承担相同的气候变化减缓成本。^[65]2009年6月，美国众议院通过《清洁能源安全法案》，根据该法案的规定，从2020年起，美国将针对不接受污染物减排标准的国家实施贸易制裁，具体的措施将表现为对未达到碳排放标准的外国产品征收惩罚性关税。2011年5月，欧盟宣布从2012年1月起将航空业正式纳入欧盟碳排放交易系统，飞经欧盟的航空公司可免费获得碳排放配额的82％，剩余份额中的15％将由航空公司通过拍卖的方式获取，其余的3％的排放量将被分配给高速成长中的航空公司以及行业后来者。希望通过这样的机制来保证欧盟航空业的二氧化碳排放不再增长并且可以逐年下降。这被普遍认为是欧盟在实质上将要对航空业征收碳关税了。而2012年5月，法国新任工业复兴部部长表示将重启萨科齐政府曾经提出的在欧盟边境征收碳关税的计划，并宣称计划已经在欧盟委员会的议事日程之中，该部长还特别表示碳关税是一种“对外税收”。

另一方面，由于发达国家在资金和技术研发上的雄厚实力，在低碳经济领域已经有相当的技术储备和社会民意基础。如果在强大的内外政治压力下，发达国家承诺大幅度减排并且采取切实有效的行动，可能会对其国内低碳转型产生强大的倒逼效应。发达国家或许会“因祸得福”，在低碳经济时代重新获得长期持续发展的潜力，并且重新拉开与发展中国家的差距。届时，发展中国家不仅将面对发达国家减排成功之后更大的全球减排压力，并且将面对低碳经济时代发达国家和发展中国家之间更大的技术和产业鸿沟。按照《公约》和《京都议定书》的要求，发达国家要为发展中国家提供额外、充足的资金和技术支持。但直到今天，发达国家并没有作出实质性承诺和切实行动，相对于减排行动，发达国家的援助更像是一张空头支票。

后哥本哈根时代，碳减排事实上已经演变为发展权与主导权之争。在全球碳壁垒逐渐形成的大局下，一方面发展中国家应当联合起来呼吁，以历史累积排放量为标准，确认温室气体损害责任、以人均GDP或人均可支配收入为标准，确定减排成本的负担，建立发达国家的减排成本补偿机制等，维护发展中国家的产业和贸易利益。另一方面，各国也应当坚持在“共同但有区别的责任”原则下开展国际气候合作，发展中国家要加强同发达国家的全方位合作与沟通，建立气候变化互信，促进自身走向低碳经济和可持续发展道路。总而言之，在后哥本哈根时代，国际气候谈判已经不仅停留在对全球气候危机的治理层面，更逐渐深入到了各国在以能源创新与经济发展空间为基础的碳实力的较量上。^[66]各国应当继续充分推进包括法律层面在内的不同层面的合作，最大限度地寻求共同价值观与利益的交汇点，探索建立不同性质的复合型合作机制，以共同应对不断严峻的气候变化的全球性问题。