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浙江泰顺县村财务代理试点与探索

【摘要】:浙江省泰顺县村(社区)财务中介代理乡镇监管的试点与探索张宏琴村级组织以及农村社区的财务管理问题是新时期农村工作的关键点,是广大农民群众关注的焦点热点。该县罗阳镇下辖156个村发生了因一个农经员的流失,导致51个村级财务一时无人接管的尴尬局面。在罗阳镇试点工作成功的基础上,泰顺县全面推广村(社区)财务中介代理工作。

浙江省泰顺县村(社区)财务中介代理乡镇监管的试点与探索

张宏琴

村级组织以及农村社区的财务管理问题是新时期农村工作的关键点,是广大农民群众关注的焦点热点。村财管理的好坏,直接影响农村改革、发展和稳定的大局。近年来,各地普遍实行“村账镇管、村账镇代理、会计委派”等财务管理模式,虽取得了一定的成效。但随着农村社会经济发展和改革的不断深入,这种模式在运行中遇到了一些困难,并暴露了不少问题,如村账乡镇代理的法律地位不明、农经人员缺失、农经人员既当裁判员又当监督员、镇村职责不清、监管不规范,等等,这就亟待有一套更科学合理、更符合实际的财务监管模式。

2011年5月,泰顺县完成行政区划调整工作,36个乡镇撤扩并为10个乡镇。该县罗阳镇下辖156个村发生了因一个农经员的流失,导致51个村级财务一时无人接管的尴尬局面。其次,部分行政村在2004年被撤并后,成为资产管理小组,村财乡镇无法有效监管,随着农村集体土地被征用,大量的政府补偿资金管理成为问题,群众信访居高不下。能不能让有资质的社会中介机构管理村级财务?引入“第三方”消除“口袋账”疑虑,由“外援”解决村财管理等问题。当年9月,该县在罗阳镇试点引进社会中介机构代理村级财务,按照“一个委托、两个统管、三个不变”原则(即乡镇与社会中介组织签订一个委托合同书,实行账簿和财务业务的双统管,实行村集体资产的所有权、使用权和收益权“三不变”的形式),由社会中介组织代理村级(社区)财务核算业务等委托代理工作,实行委托作账、授权管理。

在罗阳镇试点工作成功的基础上,泰顺县全面推广村(社区)财务中介代理工作。截至2012年10月,全县10个乡镇295个行政村的财务全部委托社会中介代理,实现代理工作全覆盖。运行一年多来,295个行政村财务做账及时、公开到位,特别是行政运行经费明显减少,原来全县40余名农经员年工资近200万元,但通过中介代理,全年代理费只需70万元。同时,基层群众对村财的信访问题明显减少,全年没有新增关于村财问题的信访件。

一、村财中介代理的主要做法

一是明确职责,全程授权。加强社会中介培育,外聘辉泰农业服务公司等3家有资质公司开展代理,并签订规范性合同,明确各行政村(社区)和中介机构的职责。社会中介机构负责代理村(社区)的财务管理事项和会计业务,包括凭证编制、记账、结账、报表编制和上报、资金收支明细核算、定期提供各村(社区)“财务公开表”等,并负责对开支审批的规范性、有效性进行监督把关。中介组织按照各村(社区)代理工作业务量大小,对各村(社区)每年收取1500元到3000元不等的费用,由县财政统一负担,不增加村(社区)集体经济负担,确保中介运行独立性。

二是完善流程,规范操作。县农业部门严格审核村级财务代理服务工作流程,界定权限,明确各工作环节职责,确保财务管理规范有序。中介机构与县农业部门共同对村(社区)主要干部、村务监督委员会成员、报账员及相关村级(社区)财务审核监管人员开展法律法规及相关业务指导,全面做好事前引导工作。中介机构对各村(社区)提供的原始凭证进行审核,对不规范的拒绝报销,进行书面登记并反馈乡镇农经机构,向乡镇反馈财务管理中存在的问题,对各村(社区)提供的原始票据及其附件进行扫描,输入县农村“资金、资产、资源”信息网;年终将账本、凭证整理装订成册,移交乡镇存档。

三是建章立制,全面监管。出台《关于全面推行村级(社区)财务委托中介组织代理的实施意见》和《泰顺县村级(社区)财务中介组织监督管理办法》等3个规范性文件,形成由监察、农业部门牵头,审计、财政、工商等部门共同参与的监管体系,加强对社会中介组织代理村财工作的跟踪、监督及管理,督促中介组织严格执行农村财务管理制度,遵守从业准则,规范服务行为方式。同时还制定定期考评和奖惩制度,及时发现、查处中介组织违法违规行为,形成中介退出机制。县农业部门和乡镇加强对中介机构的跟踪、监督及管理,定期了解相关情况,对发现的问题及时协调处置,并综合运用社会群众监督、农经员审计监督和村监会监督等多种制约和监管形式,提高财务监管的整体效能。

四是宣传推广,舆论引导。充分运用主流媒体、宣传标语以及印发《致广大村民的一封公开信》等方式,广泛开展中介组织代理村财的宣传工作,扩大村财中介代理在群众中的知晓度和在社会中的知名度,增进广大农村干部群众对村财中介代理工作的认识,使他们消除顾虑,理解、支持农村财务管理改革。同时,注重情况反馈和整改,在制度执行过程中不断收集更好的意见与建议,总结实践经验,及时解决运行中出现的新情况与新问题。

二、村财中介代理的实际成效

一是提高村财监管水平。当前农村财务管理引发不少信访问题,其根源之一是监管不到位:一方面,乡镇村财代理中心作为乡镇下属机构,易受乡镇、村(社区)影响,无法充分履行财务监督职能,导致了村级(社区)干部财经意识薄弱、村财不规范、结算不及时;另一方面,由于乡镇负责代理村财,造成乡镇审计监督农村财务的职能无法发挥,一有村财问题就容易引发群众越级上访。引入中介组织,以中介独立代理农村集体财务,其代理过程始终处于各层级多方位的监督之下,政府、集体、农民和中介组织各司其责,相互制衡,能够实现农村集体资产监管“权、责、利”的有机结合。特别是改变了乡镇政府既当“运动员”又当“裁判员”的双重角色,使之成为监督中介组织的“专职裁判”,从而提高了乡镇的公信力。中介组织运用市场手段招聘专业人才,也有效解决了乡镇和农村专业财务人才缺乏、财务管理成本过高等问题,无形当中做到以较低的成本为农村引入了一批专业财务人才,实现了农村财务管理的规范化、专业化。(www.chuimin.cn)

二是促进农村社会和谐。中介组织每月或每季度定期做账,并在泰顺村务公开网、各村务公开栏公开收支情况,确保财务公开信息及时、全面、具体、透明。如大至“美丽乡村建设”项目,小至公路边护栏加固等小笔费用,都实行电子化财务管理,每张报销原始凭证均扫描存档,村民既可随时在村务公开栏或网页查看财务收支明细,也可以到乡镇纪委或县主管部门查看财务原始凭证。村财经过这方式公开,村民对村干部的不信任、不放心的心理消除了,对村干部干事创业支持力度加大了,参与新农村建设的积极性提高了。据调查统计,实行改革的295个行政村,村民对该做法的满意度达到85.5%,83.1%的村民认为村干部比以前更加清廉,82.2%的村民认为村里的资金使用管理比以往更规范。

三是助推农村综合改革。实行村财中介代理以后,各中介组织加强对村级(社区)资产和资源的管理,进一步摸清了村级(社区)资产资源基本情况,解决了过去存在的清理核查不彻底、台账登记不健全、档案管理不规范等问题,做到管理底子更清、情况更明、数据更全。特别是通过核实居住地实有人口、村级集体资产、非土地资产等基础数据,为顺利推进“三分三改”(是指政经分开、资地分开、户产分开和股改、地改、户改为主要内容的农村综合改革)工作奠定了坚实基础。另外,通过中介代理村财,实现日常财务工作与乡镇机关相脱离,使得乡镇基层财务人员可以腾出更多的时间与精力,从事村级资产与资源的调查与管理,这也为改革创造良好条件。

四是促进干部廉洁从政。以公开招投标和合同任期制的方式引入中介组织,实施村级(社区)财务中介代理模式,发挥市场化运作培育和监管推手作用,打破监管者与实际操作者间的利益关系,变人情管理为制度管理,使村级(社区)财务收支、审批手续逐步规范,财务运行、资金运用透明度不断增强,有效地预防和遏制了因机制体制的不完善引发的违法违规现象,从源头上规范了基层干部的职务行为,确保了农村集体财务的安全,维护了集体和农民的合法权益,筑强农村基层反腐倡廉屏障,赋予了农村惩防体系新内涵。

五是开创公共服务途径。公共服务市场化是构建公共服务型政府的重要取向。政府通过市场手段引入优质中介机构,一方面是为农村购买到优质公共服务产品,较好地处理了县、乡两级政府、中介组织、村民、村组织之间地位关系,有利构建起各司其职、全力合作的农村财务监管新模式,适应了当前农村社会管理的新需求。另一方面是促进社会资源优化配置,节约了行政成本,从更深更广的角度为农村提供包括财务管理在内的多种公共服务产品。

三、村财中介代理的对策建议

农村财务社会中介代理乡镇监管是对原来村账乡镇代管工作的进一步深化,是社会管理创新的一项有益探索。下步要着重从以下几方面去完善。

一要加强对中介市场的培育和监管。泰顺县中介市场规模小,业务能力有限。目前有资质的财务代理中介只有3家,无法形成有效的竞争,下一步要通过引入周边县(市、区)有资质的中介机构到泰顺设点的方式,加强对中介市场的培育。要逐步通过招投标等形式对中介机构实行竞争性选择。要建立中介的退出机制,提高代理工作的整体水平。

二要发挥乡镇农经员审核监督作用。村财中介代理后,除了继续加强村监会的审核监督及公开接受群众监督外,就是要改变乡镇农经员的角色,加强对中介机构代理财务进行审核监督,以确保中介机构正确履行代理工作职责。同时,要通过乡镇纪委的组织协调,强化对村财的三年一轮审工作,以提高村干部的财经意识,提升村财管理规范化水平,促进廉洁从政。

三要认真总结中介代理运行经验。中介代理工作运行过程中,要及时发现和解决代理运行中出现的新情况新问题,着重加强完善代理运行机制制度建设,逐步形成各职能部门间统一协调、分工负责、密切配合、上下联动的工作机制。要发挥典型示范带动作用,使村(社区)干部、乡镇农经员逐步适应村财中介代理制度规范要求。

(作者系浙江省泰顺县委常委、县纪委书记)