微观反腐问题的研究成果

关于微观反腐若干问题的思考

林梓明

党的十八大明确提出“要建立健全权力运行制约和监督体系，坚持用制度管权管人管事，推进权力运行公开化、规范化，让权力在阳光下运行”。广东省委常委、省纪委书记黄先耀同志要求“要以自我革命的政治勇气和智慧破解权力监督制约难题，以敢闯敢试的探索精神加大预防腐败力度”。深圳市宝安区于2012年创新性地提出“微观反腐”理念，并以此作为贯彻落实上级关于加强权力运行监督制约的工作抓手，在实践中取得良好成效。

微观反腐是一种工作理念。宝安区在党风廉政建设和反腐败工作中，参照经济领域企业的微观管理理念和方法，从“小”的方面，从精细的方面去观察、预防、遏制党政机关内部结构或机制可能发生的腐败行为，用精细的方法开展教育，推广、渗透廉洁文化；用精细的方法开展监督，加强权力运行监督制约；用精细的方法查办案件，查小事、查小官，查完以后注重治本。一句话概括，微观反腐就是在反腐败工作中注重细节，把工作做精、做细、做到位，通过细节实现反腐倡廉的最大效益。2012年，宝安区在廉政建设各个方面积极探索和努力践行“微观反腐”理念。

从严格意义上讲，微观反腐包括反腐倡廉工作理念和权力运行监督手段两个层面。从工作理念层面看，微观反腐是指在反腐倡廉教育、制度、监督、改革、纠风、惩处等各项工作中，注重过程、关注细节、突出实效，尽可能地从细微的方面去观察和分析廉政风险，预防和遏制可能发生的腐败行为。从权力运行监督手段层面上讲，就是以制度为基础、电子信息技术为载体，建立“微观反腐败系统”，对重要领域的权力运行实施在线监督，及时进行风险评估预警和督促整改。经过一段时间以来的摸索，现对微观反腐在反腐倡廉建设各项工作中的一些细节问题进行一次阶段性的总结和思考，以求抛砖引玉。

一、在保障科学发展方面抓“微观”，突出过程和细节监督

重结果，但不唯结果论成败。多一些过程监督，少一些考核评比；多一些日常管理，少一些“秋后算账”；多一些制度机制保障，少一些集中监督检查。通过推行行政无为问责、绩效面谈、年中测评等新举措，并在实践中予以检验和完善，逐步构建一套切实管用、配套完备、运行高效的长效机制，保障党委、政府中心工作落实。

（一）从干部入手，实施行政无为问责，纠治庸、懒、散等“小过错”

长期以来，对公职人员追究行政责任都是通过行政过错责任追究或给予政纪处分的方式进行，对较轻的“庸、懒、散”现象缺乏直接的处理依据和手段。针对此现象，我区于今年6月出台《行政无为问责办法》，规定对行政过错以外的不履行或不完全、及时、有效地履行职责，导致工作延误、任务完成质量差或任务无法完成的“行政无为”情形，视情节给予训诫直至免职，从制度上纠治庸碌无为、工作不力的情况。为便于实际操作，《办法》详细列明了应当予以问责的各类情形，囊括了施政行为中行政决策、决策执行、部门协作、内部管理、接受监督等7个环节的34类“庸、懒、散”现象。截至11月，已对4起行政无为案件共28名责任人给予了训诫、责令写出书面检查或通报批评处理，干部群众反响强烈，“无为也是过”、“无为也要问责”的理念逐步深入人心。

（二）从工作入手，开展绩效面谈，变结果管理为过程管理

当前，政府绩效管理主要停留在绩效结果的评估上，真正涉及到“过程管理”的实践较少，难以及时发现和解决工作中存在的问题，对政府绩效状况的改进较为有限。为此，我区借鉴现代企业绩效管理做法，出台《关于建立绩效面谈制度的实施意见》，每季度上级领导与下一级至少面谈一次，对重点工作推进不力、进展缓慢的，随时约谈。面谈实行“三固定”，即由“固定的人员”在“固定的时间”围绕“固定的内容”进行面谈，加强对工作任务的过程管理。对约谈发现的问题，由纪检监察机关和督查部门及时跟进，有的放矢地进行重点监督。通过开展绩效面谈，区长、副区长与各单位一把手定期“面对面”沟通，对影响全区绩效的工作任务实施精细化管理，形成自上而下的责任传导机制和自下而上的问题收集机制。同时，各街道、各部门也参照制定了绩效面谈制度。通过层层面谈形成共识，明确目标与责任，提升行政绩效水平。

（三）从环境入手，一年三期“考试”，汇聚社会监督力量

年度初期，组织各街道、各部门在媒体公布年度重点任务和落实举措，收集意见建议；年度中期，开展“期中考试”，由区政府领导、各街道、各部门围绕重点工作落实情况进行述职，邀请“两代表一委员”、企业和新闻媒体的代表现场问政，现场测评打分，现场公布结果；年度末期，公布主要工作完成情况，接受社会评议。今年年初，全区6个街道和58个部门公布提升作风、服务企业和群众的具体措施588项；“期中考试”中，测评人员对各单位的工作落实情况评价较好，很满意22.47%、满意56.32%、基本满意12.35%、不满意8.86%，在全区干部群众中引起较大反响。

二、反腐倡廉教育方面抓“微观”，实施全方位多层次渗透

“随风潜入夜，润物细无声。”多一些点点滴滴、潜移默化式熏陶，少一些狂轰滥炸、集中运动式宣传；多一些因人因岗、因时因势的教育引导，少一些大包大揽、煮大锅粥式的对牛弹琴；多一些现身说法、情景模拟感染，少一些照本宣科、填鸭灌输说教。

（一）岗位廉政教育力求精细

既要重视对领导干部和重要岗位干部的教育，又要重视对一线公职人员、社区干部的教育；既要注重不同领域、不同岗位、不同层级的党员干部思想认识状态，又要注重不同时期思想认识、工作情绪的变化，尽可能地分门别类、“因材施教”，切实增强针对性和实效性。3年来，我区坚持对重点领域公职人员进行详细分类，结合岗位特点举办“三纪”教育培训班45个，培训党员干部1.1万人（次）。

（二）廉洁文化建设力求渗透

坚持长远发展，不追究短期效益，从马路到公园、从机关到学校、从写字楼到建设工地、从电脑到茶杯，时时有廉政提醒、处处有廉政提醒，“无孔不入”地进行廉洁文化“渗透”。目前，已经实现对全区638个党政机关办公楼电梯实现廉政广告全覆盖，对3100多名公职人员实现节日廉政短信全覆盖，对所有公职人员办公OA系统进行廉政广告全覆盖，教育提醒党员干部慎微、慎始。同时，大力推进廉洁文化进校园、进企业、进公园、进工地，努力在全社会营造风清气正的氛围。

三、在反腐制度建设方面抓“微观”，求精求细求实效

“山不在高，有仙则灵”；制度不在大、不在多，管用才行。多一些细节和程序的设计，少一些原则和要求的罗列；多一些切合实际的可行性研究，少一些想当然的“顶层设计”；多一些贯彻执行和实践检验，少一些“三令五申”和老调重弹。

（一）既要把握制度的原则和导向，又要重视细节和程序

受传统施政理念和思维定式影响，一些制度“原则上”的规定多、“差不多”的思维重，精细化、项目化的管理思维欠缺；一些制度只提方向，不关心过程；只提目标，不落实责任；一些制度投放的技术简单、速度过快、质量偏低，通常是业务部门出草案，相关部门提意见，最后领导研究通过，对制度的社会风险、实际效果等指标关注不够，对细节考虑不周。因此，需要继续在制度论证和评估反馈上狠下功夫，减少数量、提高质量。

（二）既要注重单项制度的制定，又要注重整体谋划(www.chuimin.cn)

目前，我区在工程建设、政府采购、行政执法、财政资金监管、社区干部管理等多个重要领域和关键环节都制定了很多针对性强、操作简便的制度。2011年以来，建立完善全区性廉政制度20项，制定完善“小制度”110多项。然而，也一定程度上存在着“碎片化”的现象，整体效能难以充分发挥。因而，有必要对各个环节的制度、各项事权的制度进行一次有效地系统梳理，形成完整的制度体系。

（三）既要注重制度的修订完善，又要注重制度的贯彻执行

当前，受“熟人社会”、人情关系等因素的影响，一些制度没有得到严格执行，尤其是基层执法中，“酌情执法”的情形时有发生。要坚持对违反制度行为的“零容忍”原则，严密防范“第一次”，严肃惩罚“小错误”，及时纠正“小毛病”。同时，从执法标准量化、执法程序公开、信息技术应用等方面进行创新，在监管与被监管者之间建一道“隔离墙”，避免人情世故困扰。

四、在权力制约方面抓微观，首创“微观反腐败系统”

革命难，自我革命更难。一直以来，权力运行监督制约成为惩治和预防腐败体系建设中较为薄弱的一环。全国很多地方也都在积极探索，其中不乏有利用制度和科技的手段谋求建立廉政风险预警防控机制的尝试，但多数都是着眼于岗位职责和权限，直接从“人”、从“岗”入手。今年以来，宝安区大胆创新，以区建筑工务局、凤凰社区等5个单位为试点，建成“微观反腐败系统”，开辟了一条新的路径，也开启了“自我革命”的艰难历程。与国内其他地方不同，该系统以“三重一大”事项为着眼点，直接从“事”入手。首先对各单位重要权力事项进行流程梳理，并固化为若干个关键的节点；凡是实际工作中发生了此类业务，都必须在每个节点完成后的3个工作日内将业务数据上报系统，生成一本权力运行的详细“台账”，从而进行风险预警和督促整改。通过这种方式，宝安区微观反腐败系统突破了全国各地现阶段廉政风险防控普遍停留在清权确权、梳理流程、只公开目录而不涉及具体业务的现状，对权力实际运行过程各个环节做到了真正的“防”和有效的“控”。2012年11月19日，宝安区微观反腐败系统获得了国家版权局颁发的计算机软件著作权专利。

经过半年时间的试运行，系统对权力的监督制约作用开始显现，5个试点单位已上报“三重一大”廉政风险事项60项，比对排查风险环节269个，预警并整改12宗。然而，这只是初步探索，要想系统真正达到预期目标，尚有诸多问题有待发现和解决。目前来看，除了系统本身程序的改良外，至少有三个问题需要解决。

（一）抓好与各单位业务流程再造的衔接

说到底，“微观反腐败系统”只是一个平台和载体，其核心作用就是通过在线公开、实时监督、及时预警并督促整改的方式，确保“三重一大”等事项按照事前设定的权限和程序来运行，从而达到监督制约权力、防控廉政风险之目的。因此，对廉政风险防控来讲，完善的制度和完善的系统就是“两条腿”，二者缺一不可。在对系统进行改良的同时，必须加强各单位的规章制度建设，推动业务流程再造，并以系统为载体将各单位的规章制度进行梳理整合，形成一套完整的体系，以制度来规范工作，以系统来保障制度的执行。

（二）抓好与电子监察系统和办公OA系统的衔接

目前，我区电子监察系统共设有13个子系统，覆盖了政务公开、行政审批、工程建设、政府采购等重点领域。比较电子监察系统和微观反腐败系统，二者的共同点在于都是规范权力运行；不同的是，前者重在效能监察、提升行政服务效能，后者重在廉政风险防控、遏制腐败行为；前者重在对执行者的权力监督；后者重在对决策者的权力监督。为有效整合资源，需要考虑在微观反腐败系统、电子监察系统和各单位办公OA系统之间实现数据链接，形成一个完整的监督闭环：在各街道和业务单位，由办公OA系统保证业务公开和工作规范；在区纪检监察机关，由电子监察系统保证办事效率，由微观反腐败系统防控廉政风险。

（三）抓好与现场监督检查的衔接

“微观反腐败系统”能否实现防控廉政风险的目的，关键和难点在于能否完整、及时、真实地录入业务数据。为保证这一点，除了上述所讲3个系统数据链接外，一要在公开上“动真格”，把录入系统的业务数据向单位全体班子成员和中层干部公开，涉及行政服务的还要向相对人公开，真正让权力在阳光下运行；二要充分发挥各派驻组的作用，定期进行检查，违者予以严格问责；三要加大宣传推广力度，增强监督对象的自觉性。

五、在惩治腐败方面抓微观，既“打老虎”又“拍苍蝇”

腐败猛于虎，治理须用功。多一些全区大局、群众利益的考量，少一些政绩表现、个人好恶的计较；多一些惩前毖后、教育挽救的理性追求，少一些以查为快、以查代管的不良情绪；多一些防微杜渐，少一些亡羊补牢。

（一）一手抓顶风违纪、大案要案的惩治，一手抓吃拿卡要、冷硬横推等“小事”的纠治

“阎王好见，小鬼难缠”。一些“小官”的违规“小事”，群众深受其害、极为反感。为此，宝安区在集中力量坚决查办大案要案的同时，对一线工作人员“吃拿卡要”、“冷硬横推”等问题实行“零容忍”态度。两年来，共立案查处党员干部76人，移送司法机关10人；纠治并曝光“吃拿卡要”、“冷硬横推”等现象40宗；推出财务监管、奖励举报等10项制度和11项专项活动纠治收送“红包”问题，查处涉及收送“红包”案件3宗，收到党员干部主动上交的“红包”100多万元。

（二）一手抓屡治屡犯“老大难”问题的治理，一手抓苗头性、倾向性问题的遏制

宝安区处于区域情况复杂，历史遗留问题较多，加之正处于经济社会全面转型的关键期，反腐败形势复杂、任务艰巨。一方面，工程建设、行政执法等领域腐败易发多发的问题没有得到根本解决；另一方面，社区干部违纪违法等问题出现易发多发的苗头。为此，宝安区在大力治理工程建设、行政执法等领域“老大难”问题的同时，狠抓社区廉政建设，严肃查处社区干部违纪违法行为，先后推出“村官”任职回避、“村账”集中记账、“村章”街道代管等制度，两次在全省介绍经验。

（三）一手抓个案预防、治标治本，一手抓教育警醒、“悬崖勒马”

一方面，推行个案预防制度，坚持审理谈话与法纪教育相结合，执行处分与警示教育相结合，回访教育与源头治本相结合，做到查处一起案件，教育一批干部，完善一项制度。另一方面，立足于教育、挽救和保护干部，对有违纪苗头的党员干部，通过诫免谈话、发信访通知书等方式及时进行遏制；对轻微违纪的，主要采取组织处理措施，由领导岗位调到非领导岗位、重要岗位调到非重要岗位，达到教育警醒干部的目的。

“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”我们所讲微观反腐，实则放眼长远，立足现实；胸怀全局，落到一点。

（作者系深圳市宝安区委常委、区纪委书记）