工程建设领域招标投标问题的规范对策研究成果

工程建设领域招标投标突出问题的制度规范对策研究

任学敏

中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在第十八届中央纪委第二次全会上的工作报告中要求：“深化工程建设领域突出问题专项治理，强化建筑市场动态监管”，对今后工程建设领域的反腐倡廉工作，具有很强的指导性和现实针对性。工程建设领域是一个专业性强、资金密集、劳动密集、竞争激烈的行业。其中，专业性强，资金密集，使得进入该行业的门槛较高，大量想进入而又不符合条件的，只能采取各种寻租的办法挂靠在有资质的公司下面，或者分包有资质公司的工程，导致出借出卖资质、层层转包屡禁不止。又由于其竞争激烈，一个项目往往有多个利益主体想承包，为了达到目的，这些利益主体纷纷对主管单位或者项目部门进行公关，并联合一些利益共同体一起投标，使得招标投标中泄露标底、围标串标屡禁不止。同时，作为劳动密集且与人民群众生命和财产利益直接相关的行业，如果工程建设领域出问题，往往造成农民工上访的集体事件，或者发生对业主的生命和财产安全造成重大损害的恶性事故。

工程建设领域中，又以招标投标方面的问题尤为严重。《招标投标法》实施十多年来，在各方的共同努力下，招标投标已经成为推进社会主义市场经济建设的重要手段，对优化资源配置、提高经济效益、促进国民经济又好又快发展发挥了重要作用。但是，我们也应清醒地看到，由于多方面的原因，收受回扣、围标串标、虚假招标等违法违规行为仍然存在，并且越来越隐蔽，成为招标投标领域的潜规则。一些违法行为通过走招标投标程序有了合法的形式，反而使对这些违法行为的查处更加困难，《招标投标法》实际上形同虚设。这严重影响到招标投标的公开、公平、公正，致使工程建设领域的违法违纪行为相对集中，给整个社会带来了严重危害，影响了相关公职人员在人民群众心目中的形象，必须坚决遏止。因此，我从工程建设领域招标投标过程中的关键主体和环节入手，尝试探究招标投标过程中腐败现象的根源，并针对其存在的问题提出了一些对策建议。

一、工程建设领域招标投标过程中出现的突出问题

通过对招标投标市场调研发现，招标投标过程中，潜规则较多，具有行贿对象众多、环节繁琐、目的复杂、手段隐蔽、金额巨大等特点。由招标投标过程中的腐败行为而导致的豆腐渣工程，最终可能引发桥梁垮塌、楼房倒塌等公共安全事故，给人民群众的生命财产安全造成极大的危害。不仅严重破坏了公平竞争的市场秩序，还产生了严重的社会危害性，影响了政府公共支出的投资效益，损害了公共利益。具体可概括为如下五种：

（一）招标方负责人及其工作人员违法入股或收受回扣

据了解，有的招标方负责人或其工作人员，本身就是某施工单位的幕后老板或股东，或者有干股，他们利用这些股份获取收益。有的采取收受回扣的方法来获取利益。目前建筑工程项目招标投标的回扣方式主要有三种：一是直接要求金钱、物品等利益回扣，在已签订的工程合同外，再与施工单位签订若干补充条款，明确如延期付款、回赠招标人汽车、房子等优惠。二是工程项目分解回扣，有些招标人与施工企业签订工程总承包合同后，自行指定分包商、设备供应商和材料供应商，把属于总承包施工企业承揽的工程项目分解回扣一部分，且常常把效益高的项目拿走，把效益低的项目留给总承包企业。三是利用中介机构收受回扣，有些招标人明确要求施工企业必须通过他们指定的社会中介机构，才能洽谈项目，然后利用这些中介机构或人员收受回扣。中标方给发包方的回扣金额，通常是在招标投标之前就已经商量好了的。目前回扣额的行情一般在合同总金额的2%～5%之间，高的达10%，而且手段日趋隐蔽。回扣的付款方式多为现金支付，一般约定在开工后首期款到账后一次性付清。如果金额过大的话，招标人一般会以自己或家人的名义注册一家咨询公司，等双方合同一签，把回扣以咨询费的形式直接打到该咨询公司账上，用中介费的形式将回扣直接收入囊中。也有的行贿方到银行开户，把回扣直接打进去，再把存折和密码交给受贿方。

完成上述操作后，他们先内定好中标单位，而后象征性地进行招标投标，同时暗中利用各种手段进行操纵，使得内定企业中标：有的利用资格预审设置关卡，提高招标条件，排斥潜在投标人；有的内定专家评委，未评而先定；有的授意、暗示评委为内定投标单位打高分，在评标过程中通过发表言论或私下做评委的工作，干预和影响评标结果。

（二）投标方通过围标串标等不正当手段谋取中标

所谓围标，也称为串通招标投标，它是指招标人与投标人或者投标人与投标人采取不正当手段，对招标投标的报价、技术或商务事项进行串通，排挤竞争对手从而谋取中标的非法行为。串标行为分为三种，一是招标人与投标人之间串标：招标人在开标前开启投标文件，并将投标情况告知其他投标人，或者协助投标人撤换投标文件，更改报价；招标人向投标人泄露标底；招标人商定，投标时压低或抬高标价，中标后再给投标人或招标人额外补偿；招标人为某一特定的投标人量身定做招标文件，排斥其他投标人。二是投标人之间串标：他们相互约定抬高或压低投标报价；投标人之间相互约定，在招标项目中分别以高、中、低价位报价；某一投标人给予其他投标人以适当的经济补偿后，这些投标人的投标均由其组织，不论谁中标，均由其承包。三是承办方主导的串标：如一般土地拍卖必须要求三家以上的开发商参加，承办的拍卖行如果预计参与单位不够，就会提前收买陪标人，保证有三家以上开发商参加。否则，一旦拍卖会流拍，就无法收取拍卖佣金。串标的主要表现形式为：不同标书所犯错误大体一致；报价下浮比例非常相似；总报价相近，但其中各项报价不合理且没有合理的解释，或者其中数项报价雷同但提不出计算依据，或者主要材料设备价格极其相近等。

（三）领导干部违法违纪干预插手工程项目招标投标

据了解，为达到承揽工程的目的，很多企业在招标开始之前，就会提前到负责工程项目立项、审批、拨款的部门甚至更高的领导机关，对其领导或工作人员进行公关。这样，一是能最早获得信息，提前做好准备，待项目真正招标投标时，他们实际上已经成为内定单位，招标投标便成为一种利用合法形式掩盖非法交易的形式；二是依靠领导干部的影响力，使得工程项目负责人不得不将其内定为中标者；或通过某些专业机构的领导、专业人员，提出该项工程的特殊专业要求，并由相关部门出面提出只有某施工企业才能承建该项工程。领导干部滥用权力对招标投标进行干涉或限制的行为，严重影响了招标投标领域的公平竞争，破坏了社会主义市场经济秩序。

（四）对社会中介机构的规范监管力度不够

招标代理机构作为招标投标过程中重要的中介机构，存在不少问题：一是从主体角度看，现有招标代理机构，大都是从行政机关或事业单位中剥离出来的，这种代理机构往往与建设行业主管部门存在挂靠关系，或者在人员上有千丝万缕的联系。二是从行为角度看，目前招标代理机构过多过滥，为了在激烈的竞争中承揽到代理项目，往往会主动或被动采取违法违规的手段，如答应招标人，在代理过程中保证某单位中标，串通损害国家利益或其他投标人利益。为使内定单位中标，或直接将标底泄露给内定单位，或在编制标底中有意漏项、抬高标底，以使部分投标人出现重大偏差。这些违法违规行为，与我们引入招标代理制度规范招标投标活动的政策目的背道而驰，增大了行政主管部门的查处难度。

（五）对评标专家等专业人员的监管力度不够

很多参与评标的专家身份特殊，是大学教授或者研究院研究员。由于他们属于事业单位工作人员，对于他们的违纪行为的处分，一般由学校、研究院或其主管部门决定，但这些事业单位对自己内部员工的处分失之于软，起不到震慑作用。现有评标专家库对评标专家缺乏统一认定标准和程序，专家良莠不齐，影响了评标质量。各评标专家库相对封闭，一些专家库库容有限，评标专家容易被操纵，投标人在招标前可以通过各种渠道接触到评标专家，并贿赂他们。在评标活动中，这些专家就会暗示或有意发表有利于投标方的意见，影响其他评标人员。另外一些专家不严格履行职责，随意附和别人的意见。由此，一方面对评标专家监督不力，另一方面对评标专家的诱惑又很大，这就使得评标专家容易被收买，从而不能公平公正地做出专业决定。

二、工程建设领域招标投标过程中问题出现的原因分析

针对以上暴露的突出问题，需要我们找到其产生的原因，这样才能把治标与治本相结合，从源头上遏制腐败现象发生。总体来看，招标投标领域产生腐败的原因主要有以下几点：

（一）从关键主体看，对“招标人”这一主体监控不力，导致其权责不统一

招标人相对于投标人来说，处于强势地位，尤其是全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或者主导地位的项目的招标人。这些招标人所拥有的资金全部或大部分来源于国家，并不是自己的资金，这就为招标人徇私舞弊提供了动机。他们往往滥用自己掌握的权力，将特定关系人或行贿人内定为中标人，从而损害国家和社会公共利益。此外，负责工程项目立项、审批、拨款的部门甚至更高的领导机关，其领导干部由于拥有足以影响招标人的权力，往往也成为被腐蚀的对象。(www.chuimin.cn)

（二）从关键环节看，对“招标前”这一环节的程序控制不力，导致招标投标过程形同虚设

《招标投标法》主要规定了招标、投标、评标等环节的程序控制，但对“招标前”这一特殊环节的控制未予重视。但通过调研了解到，恰恰是项目招标前的酝酿过程是最关键的。很多企业都是提前了解到某项目将要招标后，就开始公关，争取自己被内定为中标人，这样到招标、投标、评标阶段，实际上是在认认真真地走过程，用合法形式掩盖了非法交易。

（三）从市场监管看，招标投标监管体制不顺畅

发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，都比较关注自己审批权的设立与运行，而对于协调一致进行监管考虑的比较少，这种多头管理的格局，容易引发矛盾和相互推卸责任，造成监管不力。比如，对投标人的资质、信用等方面监督不力：有些投标人的资质本身就是通过行贿等手段得来的，造成投标人的资质、信用等方面情况不符合实际；有的投标人提供虚假资质，或者挂靠到有资质的单位等。此外，有的评标专家学术、道德水平低下，却也能参与评标等，这些都需要各部门在实践过程中协调一致，信息共享，严格鉴别，推优去劣。

（四）从市场运行实践看，社会中介机构的作用没有发挥

社会中介机构本来应该以其独立、公正、专业的服务为招标和投标方服务。但现实情况是，中介机构成为招标投标方进行交易的掮客。这主要是由于我们现有的中介机构多是从原来行政主管部门或事业单位中剥离出来的，所以在人员、内部管理机制上都与原行政机关、事业单位有密切联系。这使得行政主管部门不能实施有效的监督，我们利用中介机构促进招标投标工作的专业化、中立化的目的没有实现。

（五）从市场整体环境看，招标投标的相关制度还不完善

制度问题带有根本性、长期性和复杂性。在调研过程中，现行《招标投标法》被工程建设领域的从业人员普遍认为形同虚设。《招标投标法》对招标投标的一些环节缺乏科学论证，比如如何防止招标人在资格预审中排除潜在投标人，保证机会均等；如何保证评标不是先定后评；如何确保标底不被泄露等，恰恰在这些不明确的方面，存在着一些可以人为操控的余地。

三、工程建设领域招标投标过程中突出问题的对策建议

（一）切实增强监察机关对招标投标工作的监督检查力度

2011年11月30日国务院第183次常务会议通过，2011年12月20日中华人民共和国国务院令第613号公布，自2012年2月1日起施行的《招标投标法实施条例》第四条第四款明确规定，“监察机关依法对与招标投标活动有关的监察对象实施监察”。招标投标工作涉及面广、专业性强、行业跨度大，监察机关依法对参与招标投标活动的监察对象实施监察，对有关招标投标执法活动进行监督，并依法查处违纪违法行为，大有可为之处。一是可以在适当情况下，提前介入招标投标活动，全程跟踪，并特别注意招标前一段时间内招标人、投标人的活动情况，尽可能保证招标投标活动公平公正廉洁；二是要特别关注低价中标的建设项目。严格把好变更关，如工程参数变更，项目班子变更，工程造价变更，计价方式变更等。三是可根据举报或跟踪招标过程中发现的情况进行调查，对招标人、代理机构及行政主管部门中的监察对象进行严格监督。比如：对违纪的领导干部或招标人当中的监察对象给予处分；对违反评标纪律和职业道德的评委，如果其为监察对象，直接给予处分，如果不属于监察对象，建议其主管部门给予处分。

（二）清理或完善相关审查制度，将公开公平公正和诚实信用原则落到实处

《招标投标法》第五条虽然规定，“招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则”，但实际中贯彻的并不理想，因此，才被参与招标投标的单位和个人认为不起作用。其中，招标投标过程中，各种复杂的审查程序，应重点关注，予以清理或完善。比如资格预审制度，虽然能够提高评标时的效率，但我们应对招标人通过资格预审制度排除潜在投标人的可能性保持高度警惕。正因为这样，资格预审应尽量采取合格制，而不采用有限数量制（指标制）。凡符合资格预审文件规定条件的资格预审申请人，都应允许其通过资格预审，如果没通过，招标人应书面解释理由。如果潜在投标人过多，要采用有限数量制（指标制）的，应先经过行政主管部门的同意，并应当在资格预审文件中载明资格预审申请人应当符合的资格条件、对符合资格条件的申请人进行量化的因素和标准，以及通过资格预审申请人的数额。这样，才能防止招标人滥用审查制度排除潜在中标人。在这一方面，《招标投标法实施条例》第二十三条也明确规定，“招标人编制的资格预审文件、招标文件的内容违反法律、行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则，影响资格预审结果或者潜在投标人投标的，依法必须进行招标的项目的招标人应当在修改资格预审文件或者招标文件后重新招标”，就是希望能够最大限度地杜绝资格预审等文件对潜在投标人的限制和排除。

（三）加大对中介机构的市场化改革和监管力度

中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在第十八届中央纪委第二次全会上的工作报告中明确要求，“集中开展市场中介领域突出问题专项治理，促使其规范有序发展”。促使其规范有序发展的方法之一，可以考虑通过市场化改革与兼并重组，建立大型专业的工程招标投标代理机构，培养一支高素质的专业人才队伍，以社会中介机构的身份提供服务。大力加强对中介机构的监管力度，对中介机构的设立，应实行严格的审批制和年审制，不宜过多过滥，以防素质参差不齐的人员都进入中介机构，造成中介机构整体风气不良。他们不是着眼于提高专业水平，而是热衷于拉关系，完全靠充当政府、事业单位和企业之间的掮客而生存。要把这些中介机构真正放到市场中优胜劣汰，如有些地区的招标投标服务中心为了规范本地区的招标投标代理机构，已按一定标准建立起招标投标代理机构库，招标人在选取代理机构时，可以从库中随机抽取，这既有利于提高代理机构的服务质量，又能有效遏制腐败行为。

（四）建立综合性评标专家库制度，使评标过程随机化、专业化、公平化

一是设立各种专门的评标专家库，提高评标专家入库的门槛，从其道德水平、学术水平、实践经验等方面综合考量，提高专家库质量。二是建立黑名单制度和轮换制。如果某专家被投诉并经查证属实，则永远禁止再从事评标工作。对进入专家库的专家实行动态管理，有进有出，每年更换三分之一，三年轮换一次。三是建立联网评标专家库，评标时临时从中抽取评标专家，一旦抽取，则要求专家在一定时段内与外界隔离，避免被拉拢腐蚀。可以考虑从外地专家库内临时抽取专家，这样可以有效避免外界因素对评标专家的干扰。同时，由于很多专家属于学校、研究院所管理，可以考虑结合自2012年9月1日起施行的《事业单位工作人员处分暂行规定》，加大对学校、研究院所等事业单位工作人员的处分力度，使得这些专家们能够尽量客观公正的评标。

（五）建立健全相关法律制度，全面规范招标投标市场

《招标投标法》实施十多年来，逐渐显现出一些问题，各地虽然都制定了实施办法，但总体来看，照搬的多，创新的少；形同虚设的多，真正管用的少。国务院发布的《招标投标法实施条例》，对各部门和各地方发布的招标投标配套规则进行了整合，待条例实施一段时间取得经验和教训后，还应着手修改《招标投标法》，将各地在实施过程中发现的法律漏洞补上，同时，将各地以及实施条例中的成熟做法提升到法律高度，为更好地规范招标投标工作，尤其是工程建设领域的招标投标工作提供更充分严密的制度支持。

（作者系中央纪委法规室干部）