印度反腐败困境对我国廉政建设的启示

印度现代化进程中的反腐败困境及对我国廉政建设的启示

冉　刚

1991年经济改革以来，印度现代化建设步入快车道。但是，随着改革进入深水区，印度腐败问题愈演愈烈。2011年4月以来，印度爆发一系列反腐败绝食抗议活动，造成严重的社会危机和政治危机。我国与印度有着十分相似的国情，都面临经济转型和现代化建设的重任，都处于社会矛盾凸显期和腐败易发多发期。研究印度反腐败的经验教训，对正确分析我国反腐败斗争形势，做好国内反腐倡廉工作具有积极的借鉴意义。

一、印度国内腐败状况

在印度，腐败问题由来已久，根深蒂固，并渗透到政治、经济和社会生活的方方面面，被辛格总理称为“国家经济繁荣的最大威胁”。

（一）腐败的现状

当前，腐败之风已经席卷印度所有政党和执政精英，政治性腐败和行政性腐败互动，高层腐败与日常腐败并存。“大官大贪，小官小贪，无官不贪”，腐败几乎已经成为印度的一种生活方式。

政治性腐败。印度全国有大大小小的政党1000多个。无论全国大选还是地方选举，各党派都不择手段，贿选成风。2004年4月，人民党为拉票在勒克瑙市免费发放民族服装纱丽，21人在哄抢中被踩踏致死。“金钱政治”盛行还导致“罪犯从政”乱象。2009年5月印度议会人民院（下院）选举产生的543名议员中，有153人面临刑事指控，其中74人面临抢劫、谋杀等重罪指控。2011年维基解密引用美国驻印使馆报告称，在2008年7月“政府不信任案”投票中，辛格政府为避免倒台，以每票1亿卢比（1美元约合51卢比）的价格收买4名议员，并释放6名在押议员出来投票，包括4名已定罪的杀人犯。

行政性腐败。印度沿用英国殖民时期建立的行政管理制度，权力高度集中于政府部门行政首长，加上行政问责制缺失，政府官僚主义越来越严重、效率愈发低下。当前，印度电信、矿产、土地、工程建设、警察、医疗、税务、教育等行业的政府主管部门成为腐败“重灾区”。德里市政委员会一个下属部门先后有3350名工作人员被立案调查，被印媒体称为“最腐败的机构”。2008年印度媒体研究中心调查发现，政府工作人员为履行公务也不得不行贿，超过40%的公职人员向其他政府部门行贿，其中50%的人行贿目的仅仅是加快公务办理进度。

高官腐败。20世纪80年代，印度只出现过一件腐败大案；经济改革后的前十年（1991—2001年），发生26件腐败大案；进入新世纪，印度经济发展提速，重大腐败丑闻也随之增多，仅2005年至2008年，被揭露的腐败大案就有150多件。2010年10月以来，印度就先后有通信与信息技术部长、奥委会主席、纺织部长、中央监察委员会主席、社会党总书记和3位首席部长（相当于中国省长）被迫辞职或接受刑事调查。贾坎德邦前首席部长柯达，29岁步入政坛，从政不足十年，但被印税务部门查明的秘密资产高达10亿美元，在泰国和利比里亚都拥有酒店和煤矿。

“日常腐败”或“小腐败”。《印度腐败研究2008年》指出，为获得基本的公共服务，印度人每年向11个政府部门行贿50亿美元，其中贫困人口的行贿额为8.8亿美元。印中央监察委员会披露，全国31%的救济粮被贪污，45%的脱贫项目资金被腐败吞噬。对于无处不在的小腐败，印度《新视线》周刊引用一位政府官员的话称，“生活在当今的印度，要么有钱，要么有影响力，若两者皆无，则会有无数的麻烦和烦恼”，因为行贿伴随着普通印度人的一生，从办理出生证到入学就医、通水通电，再到领取结婚照，甚至火葬时为防止木块数量不够，都需要行贿。

日益严重的腐败引起了印度国内的普遍担忧。前海军上将、透明国际印度分部主席塔西利安尼表示，“腐败在印度无处不在，是不断扩散的癌症”。前内阁秘书长苏布拉马尼亚姆称，“在印度许多地区，腐败本身就是一种体制”。2011年1月，印度14位社会名流联名致信辛格总理，认为腐败是印度政府治理的“赤字”，要求“以战时体制加以应对”。

在国际上，印度也被认为是腐败程度严重的国家。根据世界经济论坛公布的《2011—2012年全球竞争力报告》，印度综合竞争力排名连续三年下滑，腐败、官僚主义和政府效率低下是影响竞争力的主要原因。在2011年全球清廉印象指数排名中，印度列第95位，比2010年下降8位，得分与部分非洲国家相差无几。2012年3月，亚洲政治和经济风险顾问公司公布调查报告称，印度总体腐败程度居亚太地区第二位，仅比菲律宾略好。

（二）近三年重大腐败丑闻

1.电信腐败案。该案被美国《时代》杂志列为全球第二大滥用职权案，仅次于美国最大政治丑闻“水门事件”。2010年11月印度审计署证实，2007年至2008年，信息技术与通信部长拉贾以“白菜价”向电信运营商发放2G手机运营牌照。其中，2008年发放的122个牌照中有85个被不具备运营资格的企业获得，政府因此蒙受近390亿美元的损失，拉贾本人则涉嫌收受贿赂。

2.侵占战争遗孀安居房案。2010年11月，马哈拉施特拉邦首席部长恰范因涉嫌用公款为亲属购买专为军队遗孀建设的安居房而被迫辞职。事实上，位于马邦首府孟买市中心的103套安居房中，只有3套给了军队遗孀，其他全被政府官员和高级军官瓜分。

3.英联邦运动会腐败案。2011年4月，印度奥委会主席卡尔曼迪因涉嫌在筹办2010年英联邦运动会中收受贿赂被逮捕。印度审计署的文件显示，运动会组委会官员收受的回扣不低于10亿卢比，单价22卢比的卫生卷纸采购价竟为3751卢比，有的场馆工程造价是市场价的3倍，运动会最终支出60亿美元，是预算的4倍。

4.最高监察机构主席因涉嫌腐败被解职。2011年3月，印最高法院解除中央监察委员会主席托马斯的任职命令，认为托马斯在担任克拉拉邦食品和民用供给部长期间，高价进口棕榈油，涉嫌收受回扣。

5.纺织部长腐败案。2011年7月，纺织部长马兰辞职。印中央调查局指控马兰担任信息技术与通信部长期间，利用职权强迫Airce1通讯公司将股权转让给与自己家族关系密切的一家公司。

6.“煤炭门”腐败案。2012年8月17日，印总审计署发布报告称，2004年至2009年辛格总理兼任煤炭部长期间，政府未经招标就授予私营企业开采经营权，国家因此蒙受损失330亿美元，相关官员涉嫌浪费和腐败。

（三）腐败的后果

印度严重的腐败状况引发了民众的普遍担忧。2011年初印度一份网络调查显示，超过90%的民众认为国内腐败问题已经积重难返，危害甚于恐怖主义。

一是加剧政党斗争，造成政治僵局。印政府每次出现腐败丑闻，反对党就千方百计地利用丑闻打击对手，甚至阻止其他政策方案的通过。2011年3月，由于本党成员拉贾面临跨党派联合调查，德拉维达进步联盟单方面宣布退出国大党领导的执政联盟，直接动摇了辛格政府的执政基础。2012年，印度出现第一个专门以反腐败为使命的政党——平民党。平民党创始人科基瓦尔先后曝光执政的国大党主席索尼娅的女婿瓦德、最大反对党人民党主席加德瓦尼、总理辛格、国内首富安巴尼等印权贵精英涉嫌腐败，反对派乘机要求辛格辞职，夏季议会基本处于瘫痪状态。

二是降低经济效率，阻碍经济发展。根据世界银行1999年的量化分析，如果印度能将腐败程度降至北欧国家水平，国民生产总值将多增长1.5%，外国直接投资将多增加12%。2010年印工商业联合会调查发现，93%的企业认为印度政府办事拖沓，仅12%的外国企业对政府管理表示满意。世界银行公布的报告也显示，2011年印度营商环境在183个国家中综合排名第134位，在五个金砖国家中垫底。由于政府管制过多、官僚主义严重和基础设施薄弱，2010年印度吸引外国直接投资246亿美元，仅为俄罗斯的60%和中国的23%。

三是导致社会不公，玷污国家形象。2011年4月起，印度爆发数十起反腐败抗议活动，每次集会动辄上万人。抗议活动席卷新德里、孟买、海德拉巴、班加罗尔等近百个大中城市，引发不同社会阶层之间的对立情绪，造成严重的社会危机。2012年9月，美国《华盛顿邮报》认为印度腐败盛行，民怨沸腾，身为印度总理的辛格是一个“悲剧性人物”，这招致印政府的强烈抗议，差点引发外交争端。

二、印度反腐败工作不力的深层次原因

事实上，印度反腐败制度算是相对健全的。1947年制定《防止腐败法》，1964年颁布《中央文官行为准则》，1953年起逐步建立包括中央监察委员会、中央调查局、防止腐败委员会、行政监控司等在内的反腐败机构体系。但是，这套理论上比较完善的反腐败机制，运转中常常出现制度性失灵。在现代化快速推进的过程中，印度反腐败成效不佳与特殊的国情密不可分，具有多方面的深层次原因。

（一）国内民主政治的天然缺陷导致政治腐败严重

印度自诩为“全世界最大的民主国家”，有选民7.14亿人（其中文盲选民约4.7亿）。但是，印度上层政治制度直接嫁接自英国，基层社会体系从未涤荡过任何社会革命，整个社会弥漫着浓厚的封建性气息。在印度，选民素质参差不齐，世袭政治盛行不衰，政党攻伐不择手段，地方势力急剧膨胀，公开透明严重匮乏，必然会滋生腐败。

印度政治主要是围绕50个政治家族形成的。这些家族编织各种关系网进行选举动员，主导选举进程。无论是尼赫鲁—甘地家族主导下的国大党，还是奈杜和阿德瓦尼家族主导下的人民党，再或是形形色色的地方政党，无论大小，基本都隶属于一个或几个家族。根据2011年5月维基解密资料，印度西部邦、市、县领导人被三代或三代以上家族世袭的比例超过72%。北方邦、奥里萨邦、克什米尔邦、北阿坎德邦等都是前首席部长的儿子当政。议会中，2/3的40岁以下议员都是政治家族的“世袭议员”。不是印度市民不想选别人，而是每次选举，竞选各方都是同一个家族的父亲对儿子、女婿对岳丈、侄子对叔叔，选谁根本没有区别。

选举依靠的是政治资源和经济实力，这些政治世家很容易与经济利益结合，以政治权力攫取经济利益，用经济实力控制政治运行。这种现代选举政治与传统家族政治的诡秘联姻，被印度广大中下层民众称为“印度的癌症”。

（二）裙带资本主义导致权钱交易盛行

1991年经济改革以来，印度大力推行经济自由化政策，但市场经济体制很不健全，许可制经济仍然大量存在。据2011年英国智库列格坦研究所调查，81%的印度商人认为他们成功的关键是使用贿赂等“变通方法”。

由于行政权力可以轻易介入经济领域，政客们往往利用手中权力回报资助人，政府高官则利用权力索贿受贿。时间一长，腐败行为不断往下渗透和延伸。高级官员和政客们接受贿赂去做不该做的事，而下级官员索贿后才愿意做本该做的事。2011年初，印最高法院公开议员艾马尔帮助一家公司解决违法问题的谈话录音。艾马尔对公司领导称，“只要我当权，无论你想要什么，我都可以给你”。这种资本与权力异常紧密的结合，被英国《卫报》称为“印度式裙带资本主义”。

采矿业是其中的一个典型。2011年7月，印度反腐败部门调查非法采矿案时发现，卡纳塔克邦涉案人员中既有10余名邦议员，又有首席部长耶迪尤拉帕等5名邦部长，官商勾结造成政府矿业税收损失36亿美元以上。在安得拉邦，雷迪兄弟与邦首席部长雷迪（非亲戚关系）交好，不仅偷采国有矿产资源活动获得庇护，家族成员还成功当上邦旅游部长、税务部长和奶业联合会主席。(www.chuimin.cn)

在经济转型期，腐败与经济增长是一对孪生兄弟。印度经济步入快车道后，权力寻租空间很大，而公共官员薪资低微，政府监管又乏力，使得腐败在印度成为一种内在有动力、外在少监管、轻易能得逞的行为。据印统计局估算，当前印度灰色经济规模已经高达5000亿美元，占GDP的45%左右。

（三）领导层决心不强导致腐败急剧蔓延

因为坚决反腐败可能会触动本人和所属阶层的利益，印度政治领导人普遍被认为缺乏反腐败决心。1956年，尼赫鲁总理不顾反对，任命涉嫌腐败的梅农担任政府不管部部长，后来又提拔为国防部长。尼赫鲁对腐败官员的宽容，直接导致在他执政后期腐败问题愈发严重。20世纪80年代末起，由于没有任何一个政党能够在大选中赢得过半数议会席位，印度进入多党联合执政时期。执政联盟领袖为平衡政党利益，不得不将部分重要政府部门交由某些欠缺执政经验的地方党派控制，但这成为诱发腐败的一大温床。

以电信腐败案为例，在2004年大选中，拉贾所在的地方政党倒戈，支持国大党重夺政权。国大党执政后，提拔毫无行政经验的拉贾担任信息技术与通信部长。2008年11月，拉贾低价批发手机运营牌照事件败露，辛格总理故意拖延对他的司法调查，两年后才被媒体曝光。印度媒体认为，辛格总理素有清廉美名，这样做是因为害怕触怒拉贾所在的政党，避免执政联盟分崩离析。

由于缺乏坚定的政治意愿，印度许多腐败大案最后都不了了之，很少有涉案的高层官员被绳之以法。印度学者帕勒米尔表示，印度反腐败战略失败的最大原因是政治领导人缺乏打击腐败的政治意愿，因为许多领导人自己或身边人也腐败，不可能拿自己人开刀。

（四）反腐败机构偏弱导致惩处乏力

由于执政党高层和政府领导人反腐败意愿不强，印度赋予反腐败机构的权限和资源都严重不足。最高监察机构——中央监察委员会，只是一个咨询机构，有权提建议，无权惩处腐败官员，具体调查完全依赖中央调查局。据统计，2005年至2009年，中央监察委员会建议调查的腐败案件中，只有6%的案件得到查处。印最重要的反腐败机构——中央调查局隶属于人事系统，层级较低且无权调查地方腐败案件。由于还负有侦办经济犯罪等多项职能，中央调查局往往难以集中全力调查腐败案件。

在印度，反腐败部门长期面临经费不足和人员短缺的问题。2006年，中央调查局人均办案经费为6400美元，远低于新加坡贪污调查局的人均93902美元，香港行政特区廉署的人均71189美元和泰国国家反腐败委员会的人均24675美元。即使2010年印度腐败大案频发，中央调查局2011年财政预算依然被削减9%。由于经费不足，中央调查局关键岗位空缺率高达20%以上。2010年底，中央调查局编制是5891人，实际在岗人员仅为4711人。受多方因素制肘，印度腐败案件堆积如山。截至2011年10月31日，印度中央调查局未办结的腐败案件超过1万件，其中2200件积压10年以上；最高法院未审结案件愈5.3万件，高等法院未审结案件达420万件。

为协调全国反腐败资源，印度自1968年起就一直酝酿成立更为强大的监察机构，但法案连续十一次被议会上院否决，导致印度44年都没能建立一个独立的最高反腐败机构。印专家指出，在家族政治和裙带之风盛行的印度，要破解各种利益集团千丝万缕的关系网，没有一个权力相对较大的反腐败机构是不可能真正治理腐败的。

（五）传统社会文化助长贪腐之风

2005年，印中央监察委员会在《反腐败指导手册》中提出，印度腐败难以根除的原因，在很大程度上与植根于家族关系和种姓制度基础上的社会结构有关。印度传统文化要求人们首先效忠于所属的家庭、部落和种姓，而不是国家或整个社会。在强烈的同族、同种姓观念支配下，官员利用职权为家族或集团成员谋取利益就成为一件很自然的事情。

印度教在纵容腐败方面的作用也不可忽视。全国81.3%的人口信奉印度教。印度教重精神轻物质，强调非暴力、不杀生，看重业报轮回和宽容。对于腐败问题，只要没有达到难以忍受的程度，印度教教徒一般都会选择容忍。这为腐败分子逃脱罪责提供了有利的社会氛围。印中央监察委员会前主席维塔尔曾表示，印度腐败的社会根源，在很大程度上，就是印度教毫无原则的宽容。

三、印度反腐败困境对我国廉政建设的启示

作为新兴的发展中大国，中国和印度都正处于计划经济向市场经济转轨的过程中，制度漏洞较多。随着工业化、城镇化的快速推进，电信、金融、工程建设、矿产资源等发展迅猛、利润偏高的行业成为腐败重点领域。同时，为加速经济发展，两国现阶段都推行政府强干预型市场经济体制，政府掌握大量的资源，有时甚至还直接插手经济。经济转轨、急剧现代化和政府强干预导致中印两国都同处于腐败易发高发期。分析印度当前的反腐败困境，有利于我们进一步自警、自省，增强反对腐败的责任意识和危机意识，依靠进一步的全面发展治理腐败。

（一）在腐败易发多发期，反腐倡廉建设事关人心向背和党的生死存亡，是党的建设的基本任务

在和平建设时期，执政党最大的危险是腐败。作为百年老党，印度国大党历次选举失利都与腐败有或多或少的关系。1977年选举失败与英迪拉总理的选举舞弊和家人干政行为直接相关。1989年失利主要是因为拉吉夫政府因“博福斯军火贿赂案”名誉扫地。1996年惨败是因为拉奥政府牵涉“哈瓦拉贿赂案”，至少一半以上的内阁部长涉案。

当前，我国的腐败易发多发期与经济转型瓶颈期、政治改革深化期和社会矛盾凸显期相互叠加、相互糅合，单一政策很难奏效，需要加强顶层设计，实施系统化的反腐败战略。既要追求即时的反腐败成效，又要超越对腐败行为的单纯防御，制定长远的国家反腐败战略，调整和优化全国反腐败资源，实现高层反腐与基层反腐并存、权力反腐与权利反腐互动、法律反腐与组织反腐共济、预防腐败与惩治腐败并重、专项反腐与常态反腐并举。要将反腐倡廉建设放在党的建设更加优先的位置，保持党的纯洁性，增强党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，做到执政并长期执政。

（二）在廉政建设发展期，要狠抓落实，提高制度执行力，确保各项规章制度发挥实效

在廉政建设发展期，既有有效制度不足问题，又有低效、甚至无效制度过多的问题，重建设、轻落实，导致制度执行力偏弱。印度中央监察委员会曾别出心裁地在官方网站上列出94名腐败高官的姓名和职务，但最终无人被判刑，导致国家监察机构信誉扫地。印度学者亚历山大认为，“当惩罚来得既不快又不有力，那么肯定无法阻挡不诚实行为”。

我国已经制定300多部法律、800多部法规和3万多件规章，规范领导干部廉洁从政行为有52个“不准”，但法规制度的促进、约束、规范和监督功能仍有待强化。在加强和完善制度配套的同时，要加强党风廉政建设责任制，把提高执行力作为制度建设的重中之重。

（三）在政治体制改革深化期，要立足国情，依靠制度来制约权力、监督权力和公开权力

在生产力尚不发达的情况下，印度直接移植西方式民主政治，结果不仅没有消除传统的行政性腐败，还产生了新的政治性腐败。印学者一针见血地指出，印度学习英美国家，政党通过选举轮流执政，结果在英美催生出违宪审查、三权分立，在印度却产生了一堆“蛀虫”。

因此，深化政治体制改革，关键是要立足国情，逐步建立以制度约束权力为核心的政治体制，既不照搬西方体制，又要防止以“运动式”方法解决腐败问题。要探索和创新以权制权、以法制权、以德制权和以公开制权的方法和途径。着力改变“议行合一”权力配置模式，建立决策权、执行权和监督权既相对分离又相互制约的约束机制。树立法律权威，促进领导干部依法行政，纠正“权大于法”的错误观念，推动行政权力的规范透明运行。

（四）在经济体制转型期，要坚持“政府与市场分离、政府与企业分离”，治理权力寻租现象

在印度向市场经济转型过程中，有两种现象特别值得注意。一是资本绑架权力，资本向政治领域渗透，操纵法律和国家政策的制定，形成立法腐败或决策腐败。二是权力攫取资本，政治人物依靠职权直接参与市场竞争，权力寻租或“权力变现”现象严重。

我国实行渐进式改革，政府改革滞后于经济改革，国有企业改革落后于其他经济领域改革，权力插手经济现象仍然比较严重。因此，在经济转型期，反腐败工作的重点是建设法制化市场经济，创造公平的竞争环境。要大力削减审批权力，市场问题留给市场解决，限制权力对微观经济活动的过度干预。

（五）在社会矛盾凸显期，要加强舆情监测，妥善处理敏感问题，维护社会稳定

随着改革的深入，新兴国家社会矛盾日渐复杂，利益诉求日趋多元。在新媒体时代，人人都有“麦克风”，人人都是“传声筒”，社会矛盾很容易被迅速放大。2011年，印度网民通过脸谱、推特等网络社交工具串联，多次引发全国性反腐败抗议活动，造成的社会动荡至今尚未平息。

当前，我国网民数量超过5亿，其中48.7%的网民使用微博，62.1%使用博客。腐败问题又是国内网络舆论的焦点，向来备受瞩目。在急剧的社会变革期和矛盾凸显期，在建立公正、科学、有效的利益协调机制的同时，要加强反腐败网络舆情采集分析机制和重大群体性事件应急机制，正面引导舆论，回应社会关切。及时介入调查群体性事件背后的腐败案件，变征服为说服，平息群众不满情绪，化危机为机遇，树立政府廉洁形象。主动监督检查重大民生项目，大力查处侵犯群众切身利益的行为，防止小事变大，大事变乱。

（六）在文化建设机遇期，要大力建设廉政文化，营造以廉为荣、以贪为耻的社会氛围

印度人重视恩惠、友谊和宗族，重人情、轻法理，重关系、轻原则。最能代表印度文化和哲学精髓的作品——史诗《罗摩衍那》、《摩诃婆罗多》和《政事论》，都宣扬为了达到目的，可以使用任何不光彩的手段，甚至连神都可以欺骗。这种独特的文化导致印度腐败现象显得更为严重。

反腐败不仅是一场政治斗争，也是一场文化斗争，单靠政治改革和制度建设还不够，要充分利用现阶段我国大力推进文化建设的契机，在全社会培育廉政文化，从思想源头铲除腐败滋生的温床。要建设廉政网络阵地，大力推动廉政网站或纪检网站建设，通过开设聊天室、网上论坛、反腐败博客等多种形式，宣传廉政文化，引导舆论走向。要整合资源，建立长效机制，既充分调动宣传、文化和新闻媒体的积极性，又尽可能吸引社会力量参与，既力求快见成效，又在谋划长远建设上下工夫。

（作者系中央纪委监察部外事局干部）