构建权力运行监控机制：以权力制衡为核心的思考与实践

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：要加强权力运行后绩效评估机制建设，强化权力运行评议考核，建立权力行使情况和权力运行监控机制落实情况绩效评估体系。

以权力制衡为核心　构建权力运行监控机制的思考与实践

顾金泉

党的十八大报告提出要健全权力运行制约和监督体系。加强权力运行制约和监督，对于新形势下有效预防腐败，推进反腐倡廉建设，保障率先基本实现现代化，意义十分重大。近年来，我市始终高度重视权力的制约和监督，在思考中积极探索，在实践中大胆尝试，努力构建结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行监控机制。

一、对构建权力运行监控机制的理性思考

1.多视角理解权力制衡的涵义。从权力制衡的内容、原则和目的等不同角度理解权力制衡的涵义，为加强权力制衡明确方向、指明路径。一是把握权力制衡的基本内容。权力制衡并非西方国家的“三权分立”，而是决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的权力结构和运行机制；也并非平均分割权力、消极限制权力，而是权力的合理配置和有效制约监督，使权力遵照一定程序良性廉洁运转。二是坚持权力制衡的重要原则。权力制衡必须遵循权力受限以及公正与效率平衡原则。权力受限是指只有保证权力受到一定程序的约束和其他权力的制衡，处于相对受限状态，才能有效防止权力“蜕变”；公正与效率平衡强调的是既合理限权又充分发挥权力的作用，不能为了追求制衡而忽视效率，也不能为了追求效率而放弃制约监督。三是明晰权力制衡的主要目的。权力制衡的目的是让权力得到有效、合理、有序运用，而非刻意压制权力。只有强化正当用权，限制和约束不正当用权，才能保证权力不被滥用。只有着力于权力制衡的制度安排，把权力行使规定在一定界限内，才能防止权力无限膨胀和扩大，降低滥用权力的几率。

2.深层次把握权力制衡的要件。突出“解构权力、规范流程、公开运行”三个权力制衡构成要件，提高权力制衡工作科学性和实效性。一是突出“解构”这一权力制衡的前提，科学划定权力边界。权力制衡的前提在于解构权力和划定权力边界。解构权力，目的在于弄清权力结构，明晰权力法定的职责和权限、内容和行使过程，可以为重建合理的权力制衡结构奠定基础。划分边界，必须理清政府权力与市场调节、社会中介组织的合理边界，划定党政机关领导班子和主要领导的权力边界，明确各权力行为主体的职权范围与行政边界，从而使权力在既定的、合理的范围内行使。二是突出“程序”这一权力制衡的关键，科学设定权力流程。权力制衡需要依靠制度和程序进行规范。应融入业务工作规范程序，对业务工作每项权力运行的步骤进行适当分解、合理设定，使各个步骤和环节既相互衔接又相互制约。应完善内控机制监控流程，健全流程控制的各项制度，进行制度廉洁性高效性审查，确保制度控得住权力。应重视责任追究强化执行，对超越权力边界、法定程序滥用权力且造成一定后果者，视情追究责任。三是突出“公开”这一权力制衡的要求，科学实施权力公开。没有公开就没有制衡。对实质性权力事项“全面公开”，包括职权目录、运行流程图和裁量权基准，让群众知道有哪些权力，清楚监督的要素和流程。对权力运行过程“动态公开”，特别是事关全局的重大决策规划、重大事项，更需要及时公开、同步公开。要整合载体资源“多方公开”，可以依托公开栏、发布会、电子屏、报刊、电视、网站、短信、热线等载体进行全方位、立体化公开，让群众有更多的途径参与权力监督。

3.系统化构建权力运行的制衡机制。系统考虑权力决策、执行、监督等各个环节和要件，使权力运行环环相扣、公开透明。一是探索构建决策过程的制衡机制。要以民主集中制推动科学决策，完善重大问题民主决策、决策票决和决策失误追究等制度，防止集权现象。要以公众参与机制促进科学决策，对全局性、政策性重大问题推行社会公示与听证、决策评估、合法性审查等制度，向社会公开征求意见。要以监督检查机制保证科学决策，对决策重大问题的过程加强监督检查，重点督查决策程序和范围是否法定，对违反规定的行为建立及时举报、查处制度。二是探索构建权力执行的制衡机制。要加强权力运行前预警防范机制建设，开展决策执行廉政风险评估预警，建立廉政风险预警处置制度，以求“治病于未发”的效果。要加强权力运行中“网络留痕”机制建设，通过电子程序将监督嵌入权力运行流程中，实现权力运行的痕迹管理。要加强权力运行后绩效评估机制建设，强化权力运行评议考核，建立权力行使情况和权力运行监控机制落实情况绩效评估体系。三是探索构建社会监督的制衡机制。要扩大权力运行的社会化监督，实现“体系外监督”与“体系内监督”的对接。要注重社会动员，拓展监督渠道，方便群众举报投诉或发表意见。要注重互动沟通，实施网络问政，对网民反映的问题第一时间回应处置。要注重社会评价，推进政风行风评议和“勤廉指数”测评，让社会各界广泛参与权力运行的监督和评价。

二、对构建权力运行监控机制的实践探索(www.chuimin.cn)

近年来，我市按照有效预防腐败的总体要求，紧紧围绕制约和规范权力运行，以权力制衡为核心，突出程序制约、过程监控、权力公开的监督理念，建立健全科学的权力运行监控机制，取得了初步成效。

1.围绕权力集中的领域，建立程序化权力运行监控机制。紧扣权力决策运行环节，以制度建设为主线，推进权力运行程序化、规范化。一是推动科学决策防权力“滥用”。完善党委（党组）会议事规则和决策制度，明确重大决策、重大问题、重大事项须经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序，提高决策的民主化、科学化水平。如，制定了政府投资项目管理实施细则，健全决策和实施程序，对政府投资项目决策实行年度计划报告、项目审核、方案制定、综合平衡、常务会议讨论等制度，项目实施前通过上网公布、问卷调查、组织听证等形式事先征求民意，进一步规范政府投资行为。二是规范业务流程防权力“越轨”。引入项目化管理理念，将权力制衡与业务工作相融合，在权力集中部门和资金、资源密集领域确立了65个惩防体系重点工作项目，通过流程优化或流程再造方式，编制重点工作项目权力运行标准化流程，逐步建立部门内部分权制衡机制。如，对安置房建设监管、危险废物处置、环境影响评价、法院执行工作等制定了操作规程，对各个业务步骤和环节实行全流程跟踪监管，防止权力“越轨”。三是开展制度审查防权力“漏洞”。建立并运行反腐倡廉专家库，开展制度廉洁性和高效性评估，确保制度控得住权力，并促进权力高效运行。如，组织专家对《太仓市户外广告管理办法》进行评估，改广告设置由“部门审批”为“市场拍卖”，还权于市场，消除了该制度存在的职权不清晰、流程不规范、要求不明确等漏洞和缺陷，从源头上防范了廉政风险。

2.围绕监督制约的难点，建立电子化权力运行监控机制。运用现代信息技术成果，将电子化手段用于对权力运行的制约和规范，实现监督方式的根本转变。一是强化“实时预警”，实行权力运行由事后监督到事前预防。利用电子信息传输实时性特点，建立权力运行前廉政风险预警制度，对苗头性、倾向性问题实时预警防范，达到“消除在萌芽、防患于未然”的效果，解决了传统监督方式滞后问题。如，自主开发的医疗机构网上集中采购和药品使用监管平台，通过设置科学的预警指标，对医疗机构采购药品和医生使用药品存在异常的情况实行自动预警，有效预防和纠正了网下采购、商业贿赂、“大处方”等廉政隐患。二是强化“流程监管”，实行权力运行由静态监督到动态监督。利用电子信息存储海量化特点，建立权力运行中“网络留痕”监控机制，将权力运行的全部过程纳入监控范围，加强流程控制和痕迹监管，实时掌握行政人员的工作状态和工作进展情况，实现权力监督的流程化、动态化。如，工程建设网上招投标系统，实现发布招标公告、下载招标文件、上传投标文件、开标评标等业务在系统中全过程完成，对招投标实行全流程电子化管理和控制，阻断内幕信息交易交换渠道。行政审批网上监察系统，将监督嵌入到审批行为的每项权力运行流程中，实现对事前、事中、事后的全程动态监督。三是强化“节点控制”，实行权力运行由弹性监督到刚性监督。利用电子信息生成格式化特点，将权力运行的关键节点及相关的规章制度、工作规范、办事流程等固化在计算机程序中，通过计算机程序对各个节点进行刚性监控，用“无情的电脑”控制“有情的人脑”，使权力运行受到刚性规范和约束，解决了人为决策可能带有的主观性、随意性问题。如，经信委建立了墙改专项基金管理信息系统，将墙改基金的预收返退、信息验证、审核审批、结算管理、查询统计等各个环节全部纳入计算机统一管理，消除了“关系”、“人情”、“认知”等因素对基金返退的影响，实现了基金管理的标准化、规范化、信息化。国税局依托税收征管软件，强化高风险岗位的技术性权力制衡，消除“人情税”、“关系税”等问题，实现税收征管从“人管”到“机管”的飞跃。

3.围绕群众关心的问题，建立社会化权力运行监控机制。以权力公开为重要途径，动员群众和社会力量对权力运行进行监督。一是实施公开，保障群众对权力运行的知情权。建立党务政务公开工作机制。规范公开程序，让群众获取信息的机制更常态；拓展公开范围，让群众获取信息的重点更突出；灵活公开形式，让群众获取信息的途径更直接。搭建党务政务公开发布平台。定期召开发布会、通报会，对事关群众切身利益的重大决策、重大事项及其执行情况进行公开发布，现场解答群众的质询，保障群众对政府行为的知情权。推进行政权力公开透明运行。在全市45个单位清理出行政权力4441项，制作权力流程图4441幅，在“中国太仓”门户网站上公开，为群众更好地监督权力行使创造条件。二是搭建网络，保障群众对权力运行的监督权。打造热线追踪、电台直通、电视播报、网络互动、报刊反馈等“五位一体”群众监督体系。升级“12345”便民服务网络，对接“寒山闻钟”网络论坛，严格论坛事项办理流程和时限，提高部门对网民反映问题的办理时效和质量。利用数字电视网络资源，搭建“户户通”社会监督平台，征求民意、调查民意，接受群众的投诉举报，强化群众对权力行使的监督。在电视台开办《连心桥》栏目，收集群众诉求，推动问题解决，规范行政行为。开播《实事追踪》栏目，让群众参与政府实事工程和重大项目建设，监督政府工作。建立反腐倡廉网络舆情研判处置机制，加强舆情监测，及时处理和回应网络舆情反映的问题，正确引导并有效发挥网民参与监督的积极作用。健全党风联络员、特邀监察员、政风行风评议员制度，让权力行使接受“第三方”监督。三是强化考评，保障群众对权力运行的评价权。在农村、城市社区和市级机关逐层逐级开展“勤廉指数”测评工作，选择群众最关注、最具代表性的勤政、廉政内容设计调查问卷，让群众通过无记名、无纸化的方式，对基层干部和机关部门勤政、廉政情况进行评价，测评结果与干部的提拔任用、报酬以及部门的绩效考核相挂钩。健全作风效能民主评议制度，探索开展党政机关绩效管理，引入“第三方”民调和“特殊顾客”暗访，建立科学合理的考核评价机制，将政府部门和行政人员行使权力情况的评价权交给社会。

党的十八大对权力运行工作提出新的更高的要求，我市将结合学习贯彻党的十八大精神，本着“延伸、辐射、提升”的思路，使权力运行监控机制不断健全完善，探索出一条增强权力制约监督有效性，提高预防腐败科学性的新路子。

（作者系江苏省太仓市委常委、市纪委书记）

构建权力运行监控机制：以权力制衡为核心的思考与实践

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