村官腐败问题及预防措施

村官腐败问题探讨

毕　华

村干部是国家庞大行政机器中的“末梢神经”，直接面对着基层的农民，其一言一行直接关系党和政府的形象。应该肯定的是，绝大多数的“村官”是好的，他们常年工作在艰苦的第一线，服务群众，任劳任怨，为农村经济发展和社会稳定做出了重大贡献。但近年来，“村官”腐败呈上升趋势，严重影响党群、干群关系和农村稳定发展。因此，加强村级党风廉政建设，预防和惩治“村官”腐败，势在必行。

一、基本情况

两年来，鄂州市共立案查处农村党员干部各类违纪违法案件115件，涉及党员干部115人，其中村组干部92人，占80%，处分115人。按违纪行为划分，贪污贿赂经济问题13件，占11.3%；违反财经纪律问题35件，占30.43%；妨害社会管理秩序34件，占29.56%；失职渎职23件，占20%，其他违纪违法案件10件，占8.6%。在村“两委”成员违纪违法案件中，经济类案件所占比重较大，其中违反财纪纪律类案件占首位，其次就是贪污、非法买卖土地类案件。

二、村官腐败的主要特点

（一）从腐败领域看，腐败涉及面呈拓展趋势

以前村官腐败仅限于财经领域，受国家政策及大环境影响，村官腐败涉及到各个方面，有扩散蔓延之势。具体体现在以下几方面：

1.基建工程领域。从调查情况看，农村基建工程项目多数属于无招投标、无预决算、无图纸、无验收的“四无”工程，村干部往往是用本村村民组建的无资质的施工队或者是和自己有关系的施工队，且工程造价偏高、工程质量差，极易滋生腐败和引起群众的猜疑和不满。

2.土地承包领域。一是损公肥私，如村干部以极低的价格出租且常年不变，与现今形势存在巨大反差，使集体利益无形受损。二是存在法律漏洞。在查阅的大量土地承包合同中，大多数合同行文简单，对双方的权利、义务、违约责任没有细致描述，一旦出了问题，集体的利益根本得不到保障。三是期限普遍过长，多为30年以上承包合同，加之租金价格普遍缺乏弹性，一定程度限制和制约了农村长远发展。四是一些村干部利用职权和政策先知的优势自己承包土地或将土地承包给自己的亲友。

3.专项资金管理和使用领域。专项资金是保障农村持续发展的重要资金来源，其使用和管理直接影响到农村各类经济组织和广大农民的切身利益，而调查发现农田、水利、林业等支农资金、惠农补贴、扶贫救助等民政资金在管理和使用方面也出现了问题，挤占、挪用专项资金现象存在，专项资金的撬动作用不仅没有体现，反而成了少数人违法乱纪的“油田”。近两年来，鄂城区查处的案件中，涉及强农惠农补贴案件16件，涉及金额近800万元，处分村组干部16人。

4.土地征占补偿款管理和使用领域。伴随城市化推进和市政道路建设的发展，农村部分集体土地频频被征占，由于土地征占补偿政策的不完善和少数村干部的违规操作，这些村民的“保命钱”被违规使用。如：庙岭镇一村党支部书记、村主任廖某某挪用土地补偿费借给他人使用，被开除党籍；另一小组长将集体面积的土地补偿费8万元用于赌博全部输完，被开除党籍。

5.土地违建领域。当前农村集体土地使用中的违规、浪费现象令人担忧。调查发现，村组干部违规流转、宅基地超标建设、改变土地性质建设等多种违规、浪费现象不同程度存在。此外，由于政策落实的不到位和监管的缺位，农村地区建设违章建筑的现象比较普遍，特别是个别村干部带头建违章，影响极坏。葛店开发区葛店镇某村自被作为城中村改造以来，该村民闻风而动，一些村民为了获取额外补偿纷纷抢建、违建房屋。一些党员经不起诱惑，随波逐流，甚至带头抢建。经查处，有10多名党员因违建受到了党纪处分。

6.职务消费领域。农村集体经济实力不强和个别村干部吃喝招待挥霍浪费严重形成巨大反差。个别村干部购买豪华汽车、购置高档家具和办公设备、公款吃喝旅游甚至经常出入舞厅、洗浴等娱乐场所，在农村基层影响极坏。

7.村级换届选举领域。村“两委会”选举时，农民民主权利得不到保障，少数参选人员通过请吃、给钱、送物、许愿等手段拉票贿选，到处许诺，结帮拉票，以势力造就权力；还有个别参选人员在选举期间通过举报甚至诬告陷害打击竞争对手，干扰选举正常进行；有的村存在宗族势力干预影响选举问题。这些问题侵害了群众选举权利，影响了选举公正，危害了农村民主政治建设。

8.村民自治领域。按照法律规定，村民代表大会或村民大会是村民自治组织，村民委员会组织法规定了应该由村民会议决策的事项，但实际上这些民主决策权并没有真正落实到村民会议中，村民自治变成了村委会自治，这就使腐败有了潜在发生的可能。有的村民主决策制度流于形式，村级重大事务不经民主决策，土地发包出让、林木房屋出售、资金管理使用、项目招标投标等敏感事务暗箱操作，村民大会和村民代表大会形同虚设，村民参与村级事务管理的权利受到侵害。

（二）从腐败手段看，腐败手法不断翻新

1.巧立名目，贪污集体财物。重复列支，虚开项目，占有并侵吞集体财产，是少数村干部贪污的惯用手法。如华容区临江乡某村书记虚开村部维修发票2万多元据为自有，受到司法机关严肃查处。

2.吃喝玩乐，大肆挥霍。现在，农村大多数地方，村级集体经济实力都不太雄厚，凡是困难地区，集体经济更是捉襟见肘，因此，有关部门对村一级的招待费用有明确而严格的规定。但有些村干部却置若罔闻，超标准招待，大肆挥霍集体财产。华容区庙岭镇由于近几年开发很快，一些村经济条件相应改善，少数村组干部经常集体到大城市消费。

3.生活作风败坏，伤风败俗。少数村官以前是社会上的地痞、流氓，近几年看到当村干部有油水，纷纷回村竟选村官。当上村干部恶习不改，违法事件时有发生。如华容区去年查处的华容镇金熊村某书记吸毒案是一起典型案例。

4.失职渎职现象相当明显。查处的案例中，“村官”在工作中失职渎职时有发生，处理村级事务不按照议事程序办，独断专行，个人说了算，借宗族势力滥用职权，恃强欺弱或偏亲向友，肆意侵犯村民人身权利。部分村官还利用村里公共事项为机会，不经集体讨论，私自将事项交给自家族人办理，发放误工补贴，群众反应很强烈。

（三）从村官的腐败影响看，村官腐败造成的影响越来越大

一些村官的腐败行为，严重损害了党和政府的形象，造成干群关系的紧张，影响了农村社会的和谐稳定。有的甚至造成村民集体上访、越级上访，酿成群体性事件，影响农村生产、生活秩序。

三、村官腐败的原因分析

村官违法违纪问题的产生是多方面的，既有个人自身原因，也有社会不正之风和大气候的影响；既有监督管理不到位，也有体制、机制等方面的纰漏。据笔者调查分析，其主要原因有以下几个方面：

（一）客观因素

1.制度不健全，监督不到位。农村改革的不断深入和经济的不断发展，对农村的民主政治建设、法制建设、经济管理以及制度建设和监督体制等方面提出了新的要求，但由于改革有一个不断深化和逐步完善的过程，目前农村的管理机制还相对滞后，从而使违法乱纪现象有了可乘之机。具体表现在：一是民主监督、民主管理制度不健全，村民的民主监督机构往往是“虚设”，没有真正履行起民主监督的职责。二是缺乏权力制约，农村基层组织接受上级部门、纪检监察审计等机关的经常性监督的机会较少，缺乏制约的权力极易膨胀，一些基层领导干部往往“顺我者昌，逆我者亡”，大事小事一个人说了算，随意支配各种款项，由此极易产生经济犯罪。三是村务监督力度不够，由于财务人员的录用、更换没有严格程序，任职资格没有严格规定，基层农村干部可以随意任用、更换财务人员，致使财务人员队伍不稳，素质难以保证，同时财务人员也不敢真正履行财务监督权，只能按农村干部意图办事。

2.文化素质不高，教育手段落后。一方面由于农村基层党员干部往往是从那些农村致富能手、农村社会活动组织者或部队转业群体中选拔而来，因此他们的文化素质一般都比较低；另一方面目前对农村基层党员干部的思想教育不够，且教育手段较为单一落后，教育脱离农村工作实际，抓不住社会焦点和时事热点，教育方法简单，甚至相当多的地方总停留在“听报告、念文件”的水平上，教育工作形式化、走过场的情况比较突出。农村基层党员干部的文化素质不高，思想道德的滑坡，导致他们在面对集体经济壮大时不能抵挡住诱惑，产生“贪”、“吃”、“黄”、“赌”等违法违纪行为。

3.执纪执法不严，打击力度不够。一些农村地区为了发展经济，一味盲目地要资金、要项目，认为“办公事送一点礼、送一点红包，很正常”，因此出现了贪污腐败、公款吃喝送礼等违法违纪行为，而一些领导干部为了政绩，对基层农村干部的这些行为往往采取纵容和默许态度，还有一些领导认为农村党员干部的违纪违法行为无足轻重，影响不了大局，没有把查处农村党员干部违纪违法案件作为党风廉政建设和反腐败斗争的一项重要工作来抓。对违法违纪查处不力，也在一定程度上助长了一些农村基层党员干部违纪违法歪风的蔓延。(www.chuimin.cn)

（二）主观因素

1.政治信仰动摇，理想信念淡化。一些农村基层党员干部在商品经济大潮的冲击下，受到资产阶级自由化思潮和封建腐朽思想的侵蚀，忽视了政治理论学习，盲目追求高消费，在强烈的物质占有欲的驱使下，经受不住拜金主义、享乐主义的腐蚀，抱着“有权不用，过期作废”的心理，以及“吃点喝点不算什么”的观念，工作脱离实际、脱离群众，不讲奉献，只讲索取，从而以权谋私，贪污腐化，挥霍浪费吃喝风在广大基层农村中仍然存在，而且有越演越烈的趋势。

2.贪欲私欲膨胀，特权思想严重。私欲膨胀、追求金钱是一些农村基层党员干部违纪违法，最终走向腐败的重要原因之一。他们往往都有一个共同的致命弱点，就是私心很重，一切向钱看，并把敛取财富的多少作为自己人生成功的主要标志。有的农村基层党员干部没有权利意识，不知道权力的根本来源，一旦有点权力就丧失了起码的公仆意识和群众观念，自以为是当地的能人，就可以高人一等，滥用手中权力，有的甚至在所在地方称王称霸，利用权力为所欲为，一旦有了机会，便走上违法犯罪的道路。

3.思想心态失衡，利己主义作怪。一些村干部认为当官不发财，请我也不来，看到国家工作人员经济待遇在逐年提高，而作为村干部拿钱不多，管事不少，于是心态失衡，产生了“抓机会捞一把”的思想，从而抱有侥幸心理，铤而走险，违法了党纪政纪，触犯了刑律。

四、村官腐败的防治对策

社会主义新农村建设需要好的发展环境，更需要廉洁的村务管理环境。因此，在新农村建设中，在坚持依法打击“村官”犯罪的同时，要主动做好“村官”腐败的预防和遏制工作，保护好村干部，为新农村建设提供良好的法治保障。笔者认为应采取以下对策与措施：

（一）加强经常性教育，强化“不想腐败”的意识

1.要加强思想政治教育。要真正遏制“村官”腐败，必须加强对“村官”的教育，消除其犯罪的内因，县组织、党校等相关部门要把廉政建设纳入乡镇、村干部教育培训内容，多渠道、多形式开展素质教育、人生观、价值观、权力观、政策法规和党纪政纪教育，增强“村官”拒腐防变的“免疫力”，保持清醒头脑，保持清廉作风，自觉抵制各种腐败现象的侵蚀。

2.要加强业务知识培训。认真落实中央《关于加强党员经常性教育的意见》，有计划、有针对性地对“村官”进行科技、财务、法律等知识培训，逐步提高“村官”的综合素质，着力改变目前“村官”学历相对偏低、财务知识不懂、法制观念淡薄，难以适应新形势的现状。

3.要广泛开展警示教育。要针对“村官”出现的苗头性、倾向性问题，乡镇主要领导及纪检部门要对症下药，进行警示谈话，及时提醒，敲响警钟。同时，利用农村党员干部现代远程教育或有线电视播放一些违法违纪“村官”案例，并组织村干部进行讨论，吸取教训。

4.要建立激励保障机制。要建立一整套面向“村官”的激励保障机制，进一步完善和落实“村官”的误工报酬、离职补贴、养老保险等社会保障体系，解除他们的后顾之忧。加大从优秀村干部中选拔乡镇公务员的力度，对开拓创新、务实清廉、成绩突出的“村官”，要给予适当的精神和物质奖励。

（二）加强规范约束，完善“不能腐败”的机制

1.选好配强村级班子。依法平稳地选取素质优良、结构合理、群众公认的新一届党组织和村民委员会班子，建设团结、实绩、廉洁的社会主义新农村建设带头人。

2.建立健全各项规章制度。要针对当前“村官”违纪违法案件的特点，加强各项村规民约的制定和健全，如完善村级重大事项“一事一议”制度、村民选举制度、党务公开制度、村组工程建设项目招投标和集体资产资源处置管理制度。从村民中选出“监督员”，对“村官”进行严格监督，确保规章制度的落实。

3.要推行“两推培养”入党积极分子和后备干部，完善村党支部成员“两推一选”和村委会成员直选的“村官”选拔任用制度。采取党员推、村民代表推的方式，公开推选确定入党积极分子和后备干部，进行跟踪培养和管理，解决发展党员质量差和村级班子后继乏人的问题，提高“村官”的选拔质量。

4.要强化村务公开制度。要继续把财务公开作为重点，规范公开形式，实现公开内容逐项逐笔公布，实现村务公开由事后公开向事前、事中、事后全程公开，实现由张榜上墙的“间接公开”向接受村民质询的面对面“直接公开”，坚决纠正不公开、假公开、漏公开、迟公开等现象。

5.要严格财务管理制度。进一步完善村账乡镇代管制度，村级财务收支必须坚持“六有”原则，即有正规发票，有经办人签字、有用途说明、有财务人员审查、有主管领导审批，大额资金开支须经村两委会议集体研究、村民（代表）会议讨论通过、乡镇农经站审核后方可报账，杜绝违规操作。建立健全民主理财制度，强化民主理财小组的监督作用，加强对村级收入、财务公开和财务管理各项制度落实情况的跟踪监管，切实解决在农村财务管理工作中存在的突出问题。同时，大力推行组账村代管制度，实现农村财务管理的规范化。

6.要建立县、乡、村三级监督管理长效机制。村级党组织可设立直接对乡镇纪委负责的村级纪检委员；乡镇纪委以村级纪检委员为主，建立村级防腐监督网络，加大对“村官”的制约力度。

（三）强化组织监督，落实“不敢腐败”的制约

1.要抓好有关领导干部廉洁自律各项规定和制度的落实。及时收集“村官”的信息，指导改正落实。大力推动“三项制度”由乡镇向村级延伸，各村要建立岗位承诺、绩效考核、责任追究制度和廉政承诺、目标管理制度。

2.要积极推进和落实党风廉政建设责任制。县级纪检监察机关要指导乡镇党委、政府抓好村级党风廉政建设责任制的落实，明确村党支部书记为第一责任人，乡镇党委书记为乡镇范围内廉政建设的第一责任人，一旦发生腐败，应追究第一责任人的责任。大力推行村干部“双述双评一档案”制度，“双述”，即乡镇每年组织村干部述职、述廉，尤其是村党支部书记向乡镇、村民（代表）会议述职、述廉；“双评”，即由乡镇年终对村干部进行考评，年中组织群众代表开展作风评议；“一档案”，即乡镇对每个村干部建立“廉政档案”，记录平时廉洁从政情况。

3.要真正发挥村务监督小组的作用。对村级政务、财务中的重大问题进行监督，以保障村民行使法律赋予的知情权、决策权、参与权和监督权。

4.要加强监督检查。县、乡纪检、农经、财政等部门要把村级财务列入审计监督范围，坚持定期或不定期对村级财务进行监督检查、审核审计。

（四）重视预防机制，形成“不会腐败”的网络

1.加大办案力度。县、乡纪检监察组织要进一步加大对新农村建设中可能出现的“村官”贪污、截留、挪用、侵占等问题的查处力度，特别要把支农惠农资金、粮食直补款等的发放和征地拆迁等领域作为预防、打击的重点。对农村基层干部腐败已构成犯罪的，应依照刑法，严加惩罚。通过打击村干部职务犯罪，使腐败必严惩的信息辐射到社会，对广大村干部和其他公民会产生心理效应，儆戒效应。

2.协调各方关系。纪检监察机关要加强与公、检、法、司、审计以及“三农”工作部门的协调，坚持打促防并举的方针，建立健全联席会议制度，实现信息共享、资源互补，形成立体预防和惩治网络，确保各项处理执行到位，遏制村干部犯罪的上升趋势。

3.延伸预防网络。针对农村线长、面广的特点，各级纪检监察组织应大力开展廉政文化进乡镇、下村组、入农户活动，建立健全反腐倡廉村规民约，营造风清气正的社会氛围。利用各种渠道掌握案件线索，拓宽畅通信访举报渠道，将预防和惩治网络延伸至农村的每一个角落。同时对“村官”职务犯罪案件要发现一件，查处一件。特别是对群众意见大，多次上访影响稳定的大要案要坚决依法从快审查，从严处理，并将处理结果向群众反馈。对不构成犯罪的违纪案件，也要将查处结果向群众公开，给群众一个满意的答复，从而为增加农民收入、减轻农民负担、维护农村稳定和促进农村经济发展创造一个良好的法治环境。

（作者系湖北省鄂州市委常委、市纪委书记）