反腐败研究：推进惩防体系建设的实践与思考

推进惩防体系建设的实践与思考

胡冬梅

反腐败的实践证明：腐败与权力紧密相连，滥用公权力是腐败发生的根源。党的十七大提出“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针”，建立健全惩治和预防腐败体系建设，特别是党的十七届四中全会以来，党中央和中央纪委着重强调从规范权力运行入手，建立廉政风险防控机制。吉林省紧密结合实际，创建“改革限权、依法确权、科学配权、阳光示权、全程控权”的“五权”工作思路，既是立足反腐倡廉建设深层次研究，加强对腐败问题规律性认识的理论探索，也是着眼落实更加注重治本、更加注重预防方针，加快构建具有吉林特色惩防体系的积极实践。白山市在省纪委统一部署下，积极协调推进“五权”工作落实，在规范行政权力运行方面进行了积极探索，同时对相关问题进行了认真研究和思考。

一、落实“五权”工作的实践探索

按照中央和省相关精神要求，以“五权”建设思路为统领，以规范权力运行为核心，以开展廉政风险防控工作为载体，扎实推动依法清权、确权、配权、示权、控权等各项工作，有力提升了惩防体系建设科学化水平。

（一）实施改革限权，坚持限权与放权并重

一是通过改革限制重点权力。深化行政审批权改革，限制权力干预市场行为。着力精简行政审批项目，对全市审批事项进行集中清理，取消审批权122项，实现了行政审批“强瘦身”；大力压缩审批时限，提高行政效能，累计审批时限整体压缩83.1%，行政许可提前办结率达到99.3%。重点推进干部人事权改革，建立健全干部选拔任用全委会初始提名、公推公选、全程记实、任前预审、责任追究、纪委“一票否决”等制度机制20余项，切实增强了选人用人的透明度和公信度。二是通过改革下放服务权力。推进乡镇站办所管理权改革，将与群众生产生活休戚相关的服务职能向基层下放，累计放权120余项。在全市乡镇（街道）建立“三资”代理和便民服务中心59个，把具有服务群众职能的站办所全部入驻大厅，实行“窗口式”办公和“一站式”服务，并建立乡镇领导带班制度，承担日常监督、管理、协调等职能，有效提高了工作效率和服务质量。

（二）实施依法确权，坚持清权与确权并重

一是开展权力清理，摸清底数。严格按照“三定方案”要求，在全市范围扎实开展职权清理工作，共清理出各项权力8175项。突出规范自由裁量权，通过依法审核权力、界定权限、固定流程和制定基准制度等措施，进一步限制和缩小自由裁量空间，着力解决滥用自由裁量权、同案异罚、一案多罚、野蛮执法等问题，依法取缔行政处罚权9项。二是开展依法确权，确保权力法定。对各地各部门清理出的权力进行严格审核，取消无明确法律依据的职权132项；依据政策法规修正引起职能变化等，调整权力279项。对依法保留的权力严格进行规范，制定职权目录1805册，确保依法确定权力、依法行使权力。同时，严厉打击违法用权行为，严肃惩治权力腐败问题。通过不断加大执法监察、纠风治理、软环境整治和查办案件等工作力度，严厉打击了经济社会发展领域的以权谋私、滥用职权等行为。

（三）实施科学配权，坚持制约与协调并重

一是强化“一把手”权力制约。制定下发《关于加强“一把手”监督若干问题的规定（试行）》，围绕制约“一把手”权力运行，建立并执行“一把手”“五个不直接管”、“三重一大”事项集体讨论民主决策、重大事项报告、履行党风廉政建设第一责任人职责、向市纪委全委会述廉并接受评议和责任追究等6项制度规定。市委以身作则，研究制定了《市委常委会议事决策规则》，凡是涉及“三重一大”事项均要广泛征求意见，充分酝酿，由常委会表决，必要时交全委会表决，确保民主决策、科学决策。二是增强纪检监察监督力量。市纪委对34个市直部门纪检监察机构实行统一派驻（派出）管理，派出3个纪工委、8个纪检组、8个监察室，并向23个部门派驻监察专员；推动各县（市、区）纪委对县直部门和乡镇（街）实行派驻（派出）统一管理，切实增强同级监督力量。在全市农村和社区统一建立了专门的监督机构——村（居）务监督委员会，有效规范基层权力运行，初步形成了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力构架和运行机制。

（四）实施阳光示权，坚持监督与服务并重

一是扎实推进权力运行公开。着力加强市、县两级政务服务中心和乡镇（街道）便民服务中心建设，将行政审批部门、服务群众部门和审批项目、办事项目全部纳入大厅，实行集中开放式办公。将对外行使的权力对应制定流程图，共制定3313个，全部通过揭示板、显示屏、政府门户网站等进行公开；制定内部权力运行流程图3395个，全部通过内部公开栏、内部网站等进行公开，切实加强干部群众监督。实施党的基层组织党务公开“阳光计划”，在乡镇、社区、农村、企业、学校和社会团体等党组织中广泛建立联系点，积极开辟会议、文件、网站、报刊、电视平台等多种形式和载体，实现了党务公开全覆盖。二是扎实推进基层服务质量提升。积极拓展公开载体的功能，在强化监督的同时方便服务群众。如在乡镇（街道）便民服务中心和社区服务站、农村村部设置查询机，设计开发了“农村便民服务系统”，将与群众利益密切相关的社会保障、社会救济、惠民惠农补贴标准、明细等全部输入查询机和网站，方便群众查询；开设供求信息版面，公布务工信息、致富信息、农产品供求信息等，进一步提高服务群众的质量和效率。

（五）实施全程控权，坚持控权与防险并重

一是着力推进“科技”防控。市、县两级均组建了驻政务大厅监察室，通过加强日常巡查、受理投诉举报、实行限时督办，切实解决服务质量不优的问题。在市、县两级政务大厅全部安装电子监察系统，完善音、视频功能，对大厅内权力运行情况实行全程监控，并积极探索将乡镇便民服务中心纳入监察系统，推进市、县、乡三级网络对接。加强政府性投资项目和财政专项资金监管，积极搭建网络监控平台，完善网上预警、纠错、监督等功能，实现网络实时监控。二是深入开展廉政风险防控。制发了《白山市廉政风险防控工作实施方案》，通过严格执行“七步防控法”，对各领域、各部门、各岗位权力运行实行全方位防控，切实建立源头防腐的长效机制。截至目前，全市共排查出廉政风险17059个，其中思想道德类风险2439个，岗位职责类风险5003个，业务流程类风险4424个，规章制度类风险3275个，外部环境类风险1918个；对查找出的风险进行严格定级，其中高等级风险3208个，中等级风险7895个，低等级风险5956个。对查找出的风险将逐一研究制定防控措施机制，切实形成源头防腐长效机制。(www.chuimin.cn)

二、落实“五权”工作的问题分析

通过采取有效措施，我市落实“五权”工作扎实推进，取得了比较明显的阶段性成果，但同时也存在着一些困难和问题，主要表现在以下几个方面。

1.权力违规干预市场的问题难以根治。通过深入推进改革限权，权力违规干预市场的问题得到一定程度的遏制，企业和群众反映的行政审批项目多、办事手续多等问题得到了较好改观。但是，当前矿产资源开发、工程项目建设、优惠政策落实等领域存在的权力寻租、吃拿卡要、胡乱作为等影响经济发展的问题仍然纠而复生、整而复燃，难以彻底根治。发生这些问题的主要原因是行政管理体制改革没有跟上经济体制改革的步伐，权力在市场资源配置中的主导地位没有得到根本改变，导致资源配置难以遵循市场规律。比如一些依法依规保留的行政审批权力，依然掌握着资源配置与市场准入之间的“咽喉要道”，且披着合法合规的“外衣”难以彻底取缔，由于这些权力的执掌者手握资源，把着市场准入的“门槛”，为滋生腐败问题提供了土壤和条件。

2.权力滥用的问题难以彻底解决。通过狠抓依法清权确权环节，权力取得无据、行使无序的问题得到了较好解决。但是，目前还难以从根本上杜绝权力滥用的问题。一方面，开展依法清权确权工作任务量大、专业性强，且当前行政体制经过多年的运行，有些衍生权力、衍生职能难以准确界定，着实需要一批熟练掌握法律法规、熟悉各类行政政策的专业人员，目前工作力量明显不足，导致清权确权的彻底性和准确性难以保证。另一方面，由于法律法规具有滞后性的特征，为了保证其约束范围的广泛性，在其内容制定上设置了一定的弹性空间，导致当前依法保留的权力很多都存在着较大的自由裁量空间，缺乏明确的基准，还有的部门法规之间界限模糊，无形中为交叉执法、多头执法、权力滥用等提供了“庇护”。

3.权力过于集中的问题还一定程度存在。通过强化“一把手”等关键岗位的权力制约，配齐配强同级监督力量等，对规范权力运行起到了积极的效果。但是，权力过度集中、配置不科学的问题仍然不同程度的存在。一方面，“一把手”负责制的行政模式导致权力集中。“一把手”负责制最显著的特点就是实行“一岗多责”，按照“权责一致”的原则，“一把手”必然是责任追究的对象，导致其不敢放权；同时容易产生“责权一体”的思想认识，导致其不愿放权，或搞“明放暗不放”。而与之对应，一些中层干部受传统的“无条件服从”、“唯上”等思维影响，不会或不敢行使民主权利等。另一方面，行政权力“自上而下”的匹配方式形成了“上下对应”的权力运行模式，导致一些权力的分解和平衡难以“自下而上”开展，如部门之间特别是垂管部门之间以及垂管部门与地方部门之间的权力调整和分配，基层难以操作。

4.权力公开力度还不够大。近年来，随着阳光党务、阳光政务计划的实施，权力公开力度不断加大，特别是开展廉政风险防控工作以后，各地各部门又集中制定和公示了一批权力运行流程图，进一步提高了透明度。但是，就目前来看，权力公开的效果依然不够理想。一些地区和部门权力公开的载体不够丰富、时效性不够强，公开内容过于笼统或过于专业，导致一般群众看不到或看不懂；存在公开信息不对称的问题，即公开的内容群众不关心，群众关心的内容公开不及时、不全面，导致群众对权力公开逐渐失去“兴趣”，开展民主监督的积极主动性不高，政府公信力下降。

5.防控风险主动性还不够强。廉政风险防控是建立在清权、确权和配权等基础上的，其核心还是对权力的监督和制约。开展这项工作以来，各地集中排查出了一批廉政风险点，并逐一督促制定了防控制度机制，促进了权力运行的程序化、规范化。但是，从工作实践来看，一些部门、单位对开展廉政风险防控工作的主动性和积极性不够，不能从权力、责任、风险之间的统一关系上来认识这项工作，而是存在排查风险点就是曝光腐败点、防控风险就是限制权力的片面认识，从保护个人利益、部门利益等错误角度出发，对开展廉政风险防控工作或面上抓、不触及实质，或消极应对、不督促不动手，或研究不深入、敷衍应付等，影响了整体工作质量。

三、落实“五权”工作的研究思考

通过发现问题，分析成因，把握症结，我认为推动“五权”工作落实，必须从以下几个方面着手，加大工作力度。

1.加快推进行政管理体制改革。一要破除政府“包揽一切、代办一切”的管理模式，努力实现政企分离、政资分离、政事分离以及政府与中介组织的彻底分离，加快推进政府职能由管理型向服务型转变，将政府职能定位在如何提供更好的服务、如何实施有效监督上。二要破除“政府审核、政府把关”的运作模式，最大程度地削减行政许可、行政审批项目，努力放宽市场准入的“门槛”，着力发挥市场规律在资源配置中的主导和调节作用。三要破除“经济指标衡量一切”的激励模式，改革单一经济指标为主的绩效考核评价方式，建立以服务和监督指标为主的政府绩效管理体系，切实推动行政权力从微观经济中抽离。

2.加快推进法治建设进程。紧紧依托社会主义法治建设，推进“五权”工作落实。一要强化有法可依，解决权力“依据不明”的问题。着力健全法律法规体系建设，保证权力运行的制度化、法制化，同时在个法方面加强完善，制定明确的执行基准，减小自由裁量的弹性空间，保证法律法规的指引性、严谨性。二要强化有法必依，解决权力“行使无序”的问题。“徒法不能以自行”，实现依法行政关键在于严格执行法律法规。必须切实加大依法清权、确权和配权工作力度，严格取消无法律依据的行政权力，及时调整法律依据发生变动的权力，确保权力法定、依法行使。三要强化违法必究，解决“权大于法”的问题。必须做到执法必严、违法必究，加强组织处理、纪律处分、行政问责、责任追究的综合运用，加大惩治力度，提高违法的“成本”，遏制“权大于法”、“情大于法”的不正之风。

3.加强领导干部正确权力观引导。思想是行动的先导，领导干部的权力观念正确与否直接影响着“五权”工作的落实效果。一要加强宣传。加大对落实“五权”工作、规范权力运行和开展廉政风险防控工作重要意义、形式内涵、根本目的等方面的宣传力度，营造知险、畏险、防险的良好氛围。二要加强教育。加大风险观念、廉政观念、宗旨观念等方面的教育力度，强化正面引导和反面警示，让领导干部正确认识权力、责任与风险之间的正比关系，正确认识权力的来源、责任的方向和风险的危害，从根本上树立起“正确用权是本职、滥用职权害人害己”的思想认识，增强规范自身权力的主动意性。三要强化激励。结合落实党风廉政建设责任制检查、绩效目标责任制考核等，将落实“五权”、推进廉政风险防控工作内容纳入其中，加强检查考核，实行奖优罚劣，切实引导领导干部树立正确的权力观念。

4.突出长效机制建设。落实“五权”工作是一项长期的、系统的工程，也是规范权力运行、推进惩防体系建设的基础工程，必须着眼长远，突出抓好长效机制建设。一方面，要强化制度的完善、创新和落实。对已经制定的各项制度机制本着有效、管用的原则进行调整和完善，使之与时俱进，适应权力运行中出现的新情况、新问题；着眼防止利益冲突，从权力运行的规律层面入手，创建一批制度机制，使之能够真正发挥预防、规范、制约和惩戒作用；着力强化制度机制执行力建设，加大违反制度行为的惩治力度，确保真正实现用制度管事、管人、管权。另一方面，要加强科技的研发、论证和运用。注重运用科技手段强化规范权力运行的刚性，最大程度地降低人为因素干扰。围绕权力运行容易出现问题的各个关键环节，加强现代科技的研发、论证和运用，积极开发建立网络监管平台，不断健全完善网上监控、预警、纠错等功能，减少人为操作空间和漏洞，努力实现行政权力运行全过程、无缝隙监控。

（作者系吉林省白山市委常委、市纪委书记）