国际反腐败研究走向火热

国际社会反腐败研究缘何日益升温

侯志山

20世纪60年代中期以来，随着现代化和发展的问题不断凸显，腐败和反腐败问题日益引起国外学术界和国际社会的广泛关注，并于90年代中后期开始骤然升温成为全球关注和研究的一大热点问题。期间，反腐败研究由社会科学中的一个原本陌生的领域逐步发展为一门显学，随着反腐败实践的发展研究范式不断转换，多学科、综合性的国际比较研究受到重视，定量研究被称为“革命性”的发现。考察和研究国外反腐败研究的特点和趋势，对于开阔我们的国际视野，进一步推进我国反腐败理论和实践的改革和创新具有重要意义。

腐败是人类社会长期和普遍存在的现象，是最难对付的犯罪之一，同时，反腐败理论研究也历来是学术界的一个难题。难在何处？学术界的一个普遍共识是，腐败问题“一方面是一个敏感的、棘手的课题，另一方面是因为这类活动有一定的隐蔽性和封闭性，不易取得充分的材料”^[1]。我国有学者指出，“腐败”是一个极易引发争论的词，由于立场的差异和方法的不同，国际学术界对于腐败的研究呈现出高度的歧异性，也突显了这一学术领域的发展困境。^[2]西方学者则认为，社会科学对腐败的研究并不顺利，其缘由之一是“与腐败的定义问题有关”。“适当的腐败定义须具有足够的广延性，能够涵盖在不同文化背景下，不同历史时期中的各种腐败行为，且该定义能使有关腐败的讨论转向比一系列的案例研究更加深远的东西。”如同社会科学领域的其他问题一样，迄今为止学术界尚未对腐败问题形成一个明确的大家所认可的定义。缘由之二是人们对腐败的社会功能的认识不统一，这也在一定程度上阻碍了腐败研究的进展。^[3]

传统上，腐败问题在社会科学领域是一个陌生的课题。在19世纪末至20世纪初的理论著述中，几乎未涉及腐败问题。在19世纪，人们忍受腐败，谈论腐败，抱怨腐败，但并不反思腐败。“腐败”可以出现在报纸上、小册子上，但却不会出现在学者们的论著里。“正是这种将腐败作为一种道德问题的视角，使腐败问题一直处于社会科学研究者的兴趣范围之外。”让—克劳德・瓦奎（Jean-C1audet）在其《腐败，道德与权力，佛罗伦萨：1600至1770》一书中指出，在这段研究时期，有关腐败的探讨不是一种有关政府的探讨，而是一种关于人的本性的探讨。这就是为什么虽然腐败被报道，但却并不见诸政治研究著述的原因。“现代人深信是腐败的个人败坏了制度，这一信念使腐败问题在有关体制问题的探讨中被边缘化了”^[4]。

20世纪60年代中后期以来，随着现代化和发展的问题不断凸显出来，腐败问题开始引起国际学术界的关注，吸引了大量来自经济学、政治学、社会学和法学等领域的学者参加研究。90年代中期后，腐败问题骤然成为一个全球关注的核心政策问题，腐败与反腐败研究也迅速成为学术界和国际组织的一大理论和政策研究的重点、热点。纵观当代西方国家的反腐败研究，以美国1974年发生的“水门事件”为界，大致可以分为前后两个历史阶段，即20世纪70年代中期以前和以后。70年代中期以前，有关反腐败研究的文献主要有三类：一是各个国家政府腐败行为的研究；二是有关政府腐败的调查报告；三是有关腐败的社会学研究。这些研究文献大多是描述性的分析，并没有从理论上探讨其与国家和政府的关系，很多研究只将腐败问题视为一种不道德的行为。^[5]70年代后，这种情况开始发生变化，有关腐败问题的认识得到修正，关于政治腐败的效应问题得到了深入分析，形成了三大基本流派：即市场与经济发展学派、功能学派以及制度学派等。不同学派从不同角度对政府腐败所产生的效应进行了广泛的研究，并从不同角度提出反腐败的基本策略，其中完善行政监督体制被认为是控制腐败的一个重要途径。在美国，1974年发生的“水门事件”激发了人们对政治腐败问题的研究热情，推动了学术界对于这个问题的系统研究。之前，除了个别例外，对美国政治的各种分析尚没有对腐败作过系统的研究。美国学术界对政治腐败关注的表现之一是，许多大学开设了关于这方面的课程，讨论政府如何防治腐败，如哈佛大学肯尼迪学院开设了名为“政府道德”的课程，约翰・霍普金斯大学高级国际研究院也设有名为“腐败”的课程，重点研究第三世界国家的腐败和反腐败。美国关于腐败的理论主要涉及以下几个方面：腐败与文化的关系、腐败与民主的关系、腐败与现代化的关系以及腐败的“功能”。人们认为，腐败在政治方面带来的最大危害是，削弱了公众对政府的信任，降低了政府的合法性，阻碍了政治制度化的进程。^[6]

20世纪90年代以来，随着腐败成为一个全球性的问题，反腐败问题受到了前所未有的关注。越来越多的西方政治学者开始将腐败作为一个重大的政治问题进行深入研究，在比较政治学领域形成了一个腐败研究的热潮。其中，腐败程度在不同国家之间的明显差异，促使学者们不得不去思考国家之间的不同特征是否会对腐败程度造成影响。于是，学者们纷纷研究腐败与其他某些因素之间的关联。腐败与政体、腐败与国家结构、腐败与选举、腐败与经济增长的关系等就成为政治学家近年来热衷于讨论的话题。在研究方法上，与早期的很多单纯探讨腐败的定义、种类、影响等问题的纯理论性研究不同，建立在大量资料基础上的实证研究处于主流地位。从总体上来看，这些实证研究大体上可以分为两类，即案例导向的腐败研究和变量导向的腐败研究。案例导向的研究强调综合性、情境的丰富性和深度分析。它强调整体系统，认为整体比部分的总和更重要。而变量导向的研究强调简化和概括性胜过复杂性，它侧重于检验理论解释中蕴含的因果假设，这种研究主要专注于鉴别能够解释现象的原因和结果的因素。后者的突出优点使它成为当代西方政治学腐败研究中“大量采用”的研究方法。^[7]

与此同时，腐败问题也开始引起经济学家的关注，其原因在于：第一，在理论上，腐败问题是一个非对称信息问题，这为信息经济学研究提供了丰富的素材；第二，在实践中，经济学家们也逐渐认识到，腐败现象是影响经济发展的一个严重障碍。腐败是如何形成的？腐败对经济发展会产生什么影响？腐败如何治理？这些都是经济学家关心的问题。近40年来，经济学家们对上述问题进行了广泛而深入的研究，取得了不少有价值的研究成果，对腐败的形成机制及腐败对宏观经济的影响都有了一些基本的认识，就治理腐败的有效措施也提出了不少建议。^[8]

这一阶段，不仅相关学术研究日渐增多，而且媒体注目，各国政府、国际金融机构和非政府组织也倾注大量资源致力于反腐败斗争。当人们讨论民主社会中对政党和政治家的政治信任、国际贸易壁垒、发展援助和削减贫困等问题时，腐败是一个绕不过去的话题。由于注意到腐败对国际贸易中公平竞争的危害，OECD（经济合作和发展组织）最早呼吁要更多地关注反腐败问题；随后，联合国、欧盟和世界银行及区域性发展银行也纷纷跟进，将反腐败当作一个优先关注的紧迫问题。值得一提的是，当人们在讨论如何使落后国家改变现状时，反腐败问题变得尤为引人注目。世界银行甚至认为“腐败是经济和社会发展的最大障碍”（Wor1d Bank，2006a），并率先提出将促进“善治”作为消除腐败的关键策略。因此，在当前，无论是多边援助还是双边援助，打击腐败和促进善治已经成为支持可持续发展不可或缺的组成部分。

腐败研究为什么在国际学术界由冷变热，且不断升温？它何以会由一门名不见经传的游离于社会科学之外的学问发展成为当今时代的显学之一？这与腐败问题日益成为一个全球关注的问题有关。20世纪的最后10年，对腐败的关注在全球范围内急剧升温。据有关学者统计，1982年至1987年，腐败一词在《经济学家》及《财经时代》杂志的页面上平均每年出现229次，1989年至1992年，平均每年出现502次。在这两份欧洲最权威的有关政治与金融的出版物上，1993年腐败一词被提及1076次，1994年1099次，1995年1246次，这种趋势至今“没有改变”。^[9]腐败问题在全球引起高度关注不仅仅局限于出版物上，而且见诸于国际组织的反腐败行动上。关于这方面情况下面将有具体描述。

腐败问题为什么会成为全球关注的问题？是因为今天的腐败更多、危害性更大了吗？为什么全球化社会比全球化之前的社会更加难以容忍腐败呢？国际社会越来越多的有关腐败的文献给出的答案大致有以下八个方面：（1）冷战的结束；（2）意识形态的结束；（3）真正社会主义的结束；（4）新媒体的兴起；（5）民主的兴起；（6）全球市场的兴起；（7）市民社会的兴起；（8）有组织犯罪的增加。保加利亚政治学学者伊凡・科瓦史蒂夫指出，诸如此类被用来解释腐败新能见度的原因表明了腐败已变成一个全球问题的紧迫性，“但所有这些因素仍然不足以解释腐败是如何转变成为一个全球政策问题的，以及为什么世界银行和国际货币基金组织将该问题作为经济原罪制度之一来对待”。近10年间腐败丑闻的大量涌现与以往的丑闻潮并没有本质的不同，在整个冷战时期腐败都是发展中国家的一个主要问题。但是，以前在国际政治领域，腐败却不是个问题，为什么它现在就是一个问题了呢？“是腐败增加了，还是世界改变了？”当前的反腐败文献基于“这场新的全球反腐败共识是对腐败本身的变化或者人们对腐败的认知的变化所作出的反应”的观点，认为国际上对腐败问题的新兴趣是由于腐败现象的增多或者腐败能见度的提高。“我的主张正好相反”，他说：“我认为，正是这场新的反腐败口号导致了腐败的新能见度以及对腐败角色的新定位，而这种新的反腐败口号是对国际贸易和金融领域政治变化的一种反应，而并非是‘腐败增多’的现实产生了全球反腐败的回应。正是将腐败作为一种政策问题，并推动其成为核心政策问题的运动带来了更多的腐败信息。”^[10]

据笔者对现有反腐败文献的研究，腐败成为一个全球关注的问题和全球性政策问题主要与三个因素有关。一是透明国际对各国腐败程度的测评与排名；二是华盛顿反腐败共识；三是国际金融组织的反腐败措施。1993年成立的透明国际是一个在全球颇具影响力的国际性反腐败民间组织。透明国际不处理腐败个案，而是集中致力于推进各国的体制改革，其策略不是打击腐败而是引入透明度。它根据自己与经济学家编制的清廉指数（或称腐败指数，英文简称CPI），于1995年起每年对世界各国的腐败程度进行测量、评估和排名，并在世界范围内公布（这方面详细情况后面还要介绍）。透明国际自身的组织制度则强化了其透明策略的影响力。透明国际的各国分部保持自治，它们在世界各地宣传反腐败，组织对腐败的调查和评估工作，它们将市民社团、行业组织以及政府三方代表聚合到一起共同反腐败。这种以透明方式公开曝光的反腐败做法，无疑对各国政府特别是腐败程度严重的国家的政府以及相关国际组织造成很大压力。透明国际对CPI是这么评价的：“CPI是透明国际的一个最知名工具；它已得到广泛承认，同时也把透明国际和腐败议题提上了国际性政策议程。”^[11]正是来自透明国际的压力促使国际组织认识到：腐败是一个全球问题而不能将其仅仅定格在第三世界和东欧。CPI的发布在腐败研究领域具有里程碑的意义，它大大推进了人们对腐败的认识。CPI指数为大样本分析提供了理想的数据基础，因而首次使对腐败程度进行跨国比较及年度比较成为可能。如果没有CPI指数，许多关于腐败的二手研究将不会出现。CPI的价值不仅在学术研究上，而且在推动反腐败实践方面也具有不可低估的影响力。一方面，每年秋天发布CPI的时候，都吸引世界各大媒体聚焦反腐败问题；另一方面，CPI利用排行榜的方式刺激各国政府重视反腐败问题；另外，CPI还促进反腐败的国际性合作。对于透明国际在推动反腐败问题全球化方面的作用，瑞典韦克舍大学政治学教授、英国诺丁汉大学欧洲治理研究中心研究员斯达芬・安德森和英国诺丁汉大学政治和国际关系学院院长保罗・海伍德指出，尽管以OECD为代表的国际性组织很早就呼吁关注腐败问题，但是直到1993年透明国际成立，且从1995年开始每年发布清廉指数时，才使人们对腐败问题的关注和研究渐成潮流。

“华盛顿共识”系由曾担任世界银行的美国国际经济研究所的经济学家约翰・威廉姆森（John Wi11iamson）于1989年提出。当时，陷于债务危机的拉美国家急需进行国内经济改革。1990年，美国国际经济研究所邀请国际货币基金组织、世界银行、美洲开发银行和美国财政部的研究人员以及拉美国家代表在华盛顿召开了一个研讨会，旨在为拉美国家经济改革提供方案和对策。美国国际经济研究所的约翰・威廉姆森对拉美国家的国内经济改革提出了与上述各机构达成共识的10条政策措施，称作“华盛顿共识”。

这10条政策措施包括：政府财政自律（尽量减少赤字）、调整财政支出（增加教育、医疗和基础设施建设的投入，减少国防开支）、税制改革、放开利率、汇率、贸易自由化、吸引外资、私有化、放开管制和保护产权等。后来，支持“华盛顿共识”的人把10条扩展成20条，增加的内容包括公司治理、反腐败、灵活机动的劳务市场、遵守WTO规则、国际金融规定和准则、谨慎开放资本账户、取消汇率多轨制、独立的中央银行与货币政策、充足的社会保险和有计划地减少贫困。

在威廉姆森看来，这些思想秉承了亚当・斯密自由竞争的经济思想，与西方自由主义传统一脉相承。后来人们将这些观点称之为“新自由主义的政策宣言”。美国学者诺姆・乔姆斯基在他的《新自由主义和全球秩序》一书中明确指出，“华盛顿共识”指的是以市场经济为导向的一系列理论，由美国政府及其控制的国际经济组织所制定，并由它们通过各种方式实施。从本质上讲，“华盛顿共识”是美国和IMF强加给发展中国家的一整套经济改革“药方”。“华盛顿共识”中包含的反腐败政策作为美国和IMF在发展中国家强制推行的改革“药方”也因此而成为一项反腐败口号和全球性政策。

在“华盛顿共识”的指导下，世界银行和国际货币基金组织也抛出了一揽子反腐败政策，这些政策基本上是改头换面的“华盛顿共识”的政策。这些国际组织更厉害的反腐败措施是对受援国采取了“胡萝卜加大棒”的政策，即将其援助项目与反腐败挂钩，在其贷款发放业务合同中加入了透明条款。1996年，世界银行修订了其指导原则，明确规定如果借款人没有采取适当的措施，腐败与欺诈将构成取消贷款协议的理由。1997年12月，经济合作与发展组织理事会签署了一份国际协定，要求签字国将在海外贿赂外国官员的行为规定为违法。1997年，国际货币基金组织暂停对肯尼亚的2.27亿美元贷款，原因是担心政府管理不力。……在2003年至2008年的5年间，有几十亿美元被花在了反腐败项目上。^[12]在“不反贪就不给钱”的政策下，反腐败与发展中国家的经济利益被紧密联系起来，反腐败政策如同“人权”问题一样成为国际组织手中的大棒，棍棒之下谁还敢再拿反腐败“不当回事”？(www.chuimin.cn)

（作者系北京大学纪委研究员）

【注释】

[1]王沪宁：《反腐败：人类的努力》，王沪宁、竺乾威主编：《腐败与反腐败：当代国外腐败问题研究》，上海人民出版社1990年版，第5页。

[2]葛传红、张金翠：《“深度民主化”：反腐败研究的一个可疑结论——评〈腐败症候群：财富权力和民主〉一书》，载《国外社会科学》2009年第4期。

[3]［保加利亚］伊凡・科瓦史蒂夫：《有时候“应当”并不意味“可以”——有关腐败的华盛顿共识之形成》，周华兰译，载姜明安、蒲杰夫主编：《论法治反腐——“反腐败法制建设”国际学术研讨会论文集》，法律出版社2008年版，第433—434页。

[4]［保加利亚］伊凡・科瓦史蒂夫：《有时候“应当”并不意味“可以”——有关腐败的华盛顿共识之形成》，周华兰译，载姜明安、蒲杰夫主编：《论法治反腐“反腐败法制建设”国际学术研讨会论文集》，法律出版社2008年版，第432—435页。

[5]《国外行政监督相关研究概述》，www.xuedong.net/artic1e/3/28/2008/2008071。

[6]周琪：《西方学者对腐败的理论研究》，载《美国研究》2005年第4期。

[7]刘晖：《近年来西方腐败研究的理论与方法》，载《兰州学刊》2009年第4期（总第187期）。

[8]程振源：《西方腐败经济学综述》，载《国外社会科学》2006年第5期。

[9]［保加利亚］伊凡・科瓦史蒂夫：《有时候“应当”并不意味“可以”——有关腐败的华盛顿共识之形成》，周华兰译，载姜明安、蒲杰夫主编：《论法治反腐——“反腐败法制建设”国际学术研讨会论文集》，法律出版社2008年版，第424页。

[10]［保加利亚］伊凡・科瓦史蒂夫：《有时候“应当”并不意味“可以”——有关腐败的华盛顿共识之形成》，周华兰译，载姜明安、蒲杰夫主编：《论法治反腐——“反腐败法制建设”国际学术研讨会论文集》，法律出版社2008年版，第424—426页。

[11]［瑞典］斯达芬・安德森、［英］保罗・海伍德：《感知的政治学》，肖俊奇编译，载《经济社会体制比较》2010年第4期。

[12]［保加利亚］伊凡・科瓦史蒂夫：《有时候“应当”并不意味“可以”——有关腐败的华盛顿共识之形成》，周华兰译，载姜明安、蒲杰夫主编：《论法治反腐——“反腐败法制建设”国际学术研讨会论文集》，法律出版社2008年版，第424页。