政府采购领域反腐败风险防控机制研究

政府采购领域廉政风险防控机制研究

芦育珠

政府采购素有“阳光下的交易”之称，是财政管理体制改革的一项重要内容。实行政府采购制度对于依法规范财政支出管理、提高政府财政资金的使用效益和从源头上防止和治理腐败具有十分重要的意义。海淀区自1998年实施政府采购制度以来，采购规模不断扩大，采购金额逐年攀升，从1998年的2293万元增加到2011年底的124433万元，增长将近54倍。同时，海淀区不断完善和规范政府采购管理制度，深化政府采购的监督和管理，加大节能环境标志产品及自主创新产品采购力度，积极开展政府采购信用担保试点工作，充分发挥了政府采购的积极作用。但是，随着政府采购工作的不断推进，政府采购中存在的一些廉政风险也越来越引人关注。如何降低政府公共支出的采购成本和提高采购效率，有效防控政府采购领域的廉政风险，成为当前摆在我们面前的一个重要课题。

一、政府采购实施过程中的廉政风险

从政府采购的具体工作实践中，我们发现，在政府采购的采购需求确定、方式选择、项目委托、专家评审、履约验收等关键环节中，存在着一些不容忽视的廉政风险。

（一）采购需求确定环节

有的供应商在得知政府机构的采购需求信息后，通过赠送礼品礼金、外出考察等方式向采购人提供经济利益，使采购人在确定采购需求时，带有明显的倾向性和排他性。同时，采购人在委托政府采购代理机构组织采购时，会要求代理机构编制出带有倾向性的招标文件，最终达到意向供应商中标的目的。

（二）采购方式选择环节

在实际采购中，有的采购人为了让与自己有利益关系的供应商入围，故意将货物化整为零，规避政府采购，为权力寻租留下空间。有的采购人以上级交办的临时性任务时间紧为由，将本应公开招投标的项目自行采购。

（三）采购项目委托环节

有的采购人与代理机构建立了长期利益关系，长期选取某一个招标代理机构代理本单位招标业务；有的社会招标代理机构为获取代理项目，为采购人违规操作大开绿灯，如在编制招标文件时暗中设定倾向性条款或设定不合理的资质条件排斥潜在投标人，借口项目工期紧而缩短采购信息发布的时间等等。

（四）评标专家评审环节

专家库中虽然专家总数较多，但具体到某一地区某一行业的专家并不多，有的专家因被供应商、采购人或招标代理机构利诱而出卖职业道德，评标时对投标人进行倾向性评标；有的采购人代表或招标代理机构在评标过程中暗示或诱导专家，干预影响评审工作。

（五）项目合同签订环节

在评标工作完成后，有的中标供应商擅自与采购人洽商，增加项目和条款，不按招标文件要求签订合同。有的采购人与定点供应商串通，在签订采购合同时虚报商品和数量。

（六）项目履约验收环节

有的供应商不按合同承诺实施而采用劣质或与合同指标项不符的商品；有的采购人与中标供应商洽商的金额远远超过规定。在项目验收时，有的采购人与供应商合谋，不按签订合同的规格、数量等条款进行验收，随意签发验收通知书。

二、政府采购领域产生廉政风险的原因

（一）经济利益驱动

强大的经济利益驱动是导致政府采购领域腐败行为的根本原因。由于政府采购多是大额订单，一些供应商为了在政府采购中夺得先机，千方百计找门路、拉关系，不择手段拉拢一些采购单位的领导。个别领导插手干预招投标，直接或变相推荐供应商。一些招投标流于形式，陪标、围标、串标现象屡屡发生，表面上按程序公开进行，实际上暗箱操作，背后往往都存在着权钱交易等腐败问题。

（二）权力配置过于集中

行政权力过分干预资源的配置，必然导致权力寻租。政府采购作为政府性行为，具有更多的公权力色彩。采购人作为政府采购行为的采购主体，集立项权、决策权、实施权、验收权等权力于一身，其权力影响遍布于立项、招投标、合同签订、货物和项目验收等各个环节中。一些单位的主要领导直接分管财务，对单位政府采购具有直接决定权。有的政府采购执行人长期从事本单位采购工作，与供应商形成长期的利益链条。为了不得罪采购人、达到多承揽项目的目的，社会招标代理机构往往对采购人的意愿和倾向性要求采取迎合的态度，协助采购人规避监管。

（三）现行法规制度不够完善(www.chuimin.cn)

作为规范我国政府采购的两部最重要的法律，《政府采购法》和《招标投标法》之间的协调度不够，在监管主体、招标适用条件、供应商资格、招标代理机构、废标及其处理、法律责任等方面规定均不尽相同。这种界定不清在实践中导致不少混乱，也为一些权力寻租行为提供了可乘之机。《政府采购法》部分条文过于原则，且至今尚无实施细则和其他具体的法律法规与之相配套。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第49条规定，评标委员会成员对评审意见承担个人责任。但对于专家应该承担何种责任，该办法并没有明确。评审专家掌握着供应商能否中标的生杀大权，却不需为此承担相应的责任，由此导致某些评审专家违规操作时更加无所顾忌。

（四）管理体制尚不健全

政府采购的范围包括货物、工程和服务。但从实际情况来看，基本上是货物占主导地位，工程和服务采购占政府采购的比重相对较低。采购预算的执行还很不到位。很多地方发改部门立项的政府投资建设项目和工程建设项目均尚未纳入政府采购范围。目前，很多地方定点采购采用的是协议供货的方式，商品价格相对固定，这既为供应商采用较高价格进行销售提供了便利，也为某些采购人从中谋取私利提供了空间。此外，政府采购是一项政策性、业务性很强的工作，对采购人员的专业性要求较高，但整个政府采购领域尚未设定专业性的采购从业要求，一些单位的采购人对招投标、合同、工程、服务等方面的有关知识和技能知之甚少，导致一些不规范的现象也时有发生。

（五）信息透明度不够

公开透明是政府采购制度的一个重要原则。但从政府采购目前情况看，对政府采购信息的公开并没有严格、统一的政府指定的发布渠道，信息发布的内容也极为有限，主要局限于招投标信息的公开。信息发布中也还存在发布不及时、发布内容不够准确、不够规范等方面的问题。政府采购发布信息的时间越短、范围越窄，参加政府采购的供应商就会越少，甚至会使最有可能中标的供应商，因未能及时获得采购信息而失去投标机会。由于信息透明度不够，很多采购单位对于政府采购的相关程序和政策、采购单位在定点采购供应商处应享受的权力、对采购供应商的投诉渠道等并不知晓。而各单位政府采购的详细情况，社会公众和舆论媒体也很难获知。

（六）对政府采购的监督乏力

从监督理念和监督方式上来看，目前对政府采购的监督通常更关注于对评标过程的监督，对于评标前决策环节、评标后执行环节的监督关注较少。而实际上很多违法违规行为正是在监督较为薄弱的标前和标后环节发生的。目前，定点采购商品的定价权主要掌握在生产厂家与其推荐的代理商手中，商品的成本与价格属于厂家核心利益的问题，政府采购管理部门基本无法介入调查，对于产品定价只能被动接受。从监督主体看，《政府采购法》明确规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。但财政部门由于人员和监督手段所限，对地区大量采购项目很难做到全面监督。而监察、审计等部门一般只对属于自己职责范围内的事情进行监督，缺乏有效协调机制，难以形成监督合力。

三、加强政府采购领域廉政风险防控的对策

针对上述政府采购中的廉政风险及其成因分析，可考虑从以下几个方面作进一步探索和实践，努力防控政府采购领域廉政风险的发生。

（一）推进政府采购权力科学化配置

对政府采购中的行政权力进行梳理和规范，优化权力结构，努力推进政府采购中权力的科学化配置和运行。一是要加强对采购人权力的制约，严格采购单位“三重一大”制度，实行单位一把手不直接分管财务工作。实现政府采购经办人、合同审核人、项目验收人的相互分离、相互制约和采购单位采购执行人定期交流轮岗，杜绝采购单位采购行为长期由专人把控的现象。二是要逐步缩小分散采购，缩小社会中介机构的代理范围，引入社会中介机构竞争和审查机制，杜绝采购人与社会中介机构的利益勾连。三是要约束评审专家的自由裁量权，逐步改变目前评标专家“权重责轻”的现状，严格对专家违规行为的问责和处罚，增加评标专家的违规成本，使评标专家承担的违规后果与其所拥有的权力对等。四是要进一步扩大政府采购的规模和范围，强化财政部门对政府投资项目和工程类采购的管理，逐步改变政府投资项目和工程类采购游离于政府采购管理约束之外的状况。

（二）实现政府采购流程精细化管理

要针对政府采购运行中查找出的突出问题和薄弱环节，把政府采购权力关键节点监控作为提高采购效率、预防采购腐败的着眼点，规范政府采购操作流程，提高政府采购精细化管理水平，最大限度地减少人为调控和自由裁量。一是要改进定点采购协议供货的工作模式，尝试采用网上竞价和批量集中采购的政府采购新模式，切实发挥政府采购的规模优势，体现政府采购公平竞争的本质特点。二是要严格预算编制，加强预算审核。对于政府采购限额以上的紧急采购事项或特殊行业需求，设置相应的应急规范，简化程序，缩短流程，保证政府采购顺利进行。三是要抓紧制定采购文件编制范本、信息公告和采购合同格式以及合同签订、产品验收等环节的具体标准和程序要求，制定评审专家抽取和专家评审的具体规范，推进政府采购流程标准化，不断提高政府采购操作规范化水平。

（三）加强政府采购制度体系化建设

一是增强《政府采购法》与《招标投标法》之间的协调性。加强对《政府采购法》、《招标投标法》执行情况的评估，打破部门立法之间的壁垒，对《政府采购法》与《招标投标法》之间的不协调之处，由全国人大主导两部法律的解释实施，以此利于两法的协调适用。二是完善政府采购的制度设计，尽快建立起一个以《政府采购法》为中心，政府采购管理与运行的规章制度共同发展的法律体系。如尽快出台《政府采购法实施细则》，对《政府采购法》相关原则性规定进行分解细化，增强制度在实际工作中的适用性和可操作性。进一步完善对供应商和评审专家的管理规定，建立健全对评审专家、供应商、招标代理机构的考核评价机制、淘汰机制、问责机制和违规惩罚机制，建立供应商诚信档案和不良行为公告、廉洁准入制度及评审专家的退出机制。明确处理供应商质疑投诉处理的工作规则，细化政府采购质疑与投诉的法律规定。加快建立政府采购从业人员职业资格制度，制定政府采购从业人员准则和岗位标准，持证上岗，形成教育培训的长效机制。

（四）提高政府采购信息公开化程度

着力加大政府采购信息公开力度，进一步建立健全政府采购全过程的公开机制，使政府采购真正成为“阳光采购”。进一步畅通政府采购信息公开渠道，逐步建立全市乃至全国统一的政府采购信息公开平台，方便供应商查找采购信息，促进政府采购大市场的形成，提高竞争效率。扩大信息公开的范围，拓展公开内容，加大政府采购计划执行、采购过程和采购结果的公开力度。将《定点采购协议》在网上进行公布，使采购单位了解定点供应商应履行的各项义务。制定信息发布格式化文本，细化从招标信息、中标结果以及投诉和举报处理结果等全过程采购信息的公开要求。严格审核信息公开事项，防止信息公开不充分的行为。研究建立政府采购政策效果评价体系，不断提高政策实施效果。

（五）强化政府采购监督多元化实施

加强监督管理是事前预防腐败与事后打击腐败行为的有效途径。要加强对我区政府采购工作的全方位、全过程的监控，畅通政府采购监督的渠道，逐步建立对政府采购廉政风险的规范化监督体系。在关注招投标环节监督的同时，进一步拓展政府采购监督的范围，加强对政府采购预算执行、合同履约、验收等标前决策、标后执行环节的监督。加强对定点采购价格的监管，通过诚信档案及信用级别公示，建立定点供应商激励机制和退出机制，促使供应商诚实履约。针对监督主体多、责任不清的问题，明确财政、建设、审计等部门的监管职责，建立各监管部门各司其职、协作配合的监督管理体系，加强信息沟通和组织协调，通过政府网上办公系统互联的方式，实现监管部门之间检查信息的内部公开。建立政府采购供应商违法的处罚信息集中统一查询或公告平台，防止不合格的供应商滥竽充数。进一步畅通监督渠道，充分发挥社会监督和舆论监督的作用。严肃查处政府采购中的违法违规行为，对严重违规的定点供应商、社会中介机构和专家，明确处罚责任和处罚方式，加大问责和惩治力度。

（六）加大政府采购风险信息化防控

政府采购廉政风险信息化防控进一步加大政府采购工作的改革创新力度，充分发挥科技手段在防控廉政风险中的积极作用，发挥科技优势，加快管理创新，逐步提升政府采购廉政风险的信息化防控水平。充分利用现代信息技术和产品，积极探索和发展以信息技术为支撑的政府采购新方式，尽快组织开发政府采购全程信息化交易平台，开发采购网上管理审批、信息发布系统、采购文件下载上传系统、电子评标系统、网上报价系统等，推进政府采购管理、运行电子化。将政府采购信息化交易平台与电子监察系统进行网上对接，实现政府采购的全程监控。逐步建立统一规范的公共资源交易市场，按照决策权、执行权、监督权既相互制约、又相互协调的要求，将公共资源交易的操作环节从行业主管部门中剥离出来，推动工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、政府采购、国有产权交易等公共资源进场交易，纳入公共资源交易市场，促进公共资源交易的科学化、规范化。

（作者系北京市海淀区委常委、区纪委书记）