中国纪检监察派驻制度研究实录

中国纪检监察派驻制度研究

过　勇

腐败已经成为中国发展面临的最严峻挑战之一。层出不穷的腐败案件不仅严重损害了政府的合法性，也侵蚀着公众对于反腐败工作的信心。本文提出的问题是，在这样一个包括30万专职纪检监察官员的庞大体系之中，作为派出机构的纪检监察派驻机构能否成为体制变革的一个突破口？

向党政机关和国有企业派驻纪检监察部门和人员是中国特色反腐倡廉体系的重要组成部分，也是一种特殊的制度安排。《中国共产党党章》第四十三条规定，“党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员。纪律检查组组长或纪律检查员可以列席该机关党的领导组织的有关会议。他们的工作必须受到该机关党的领导组织的支持”。在省、市、县等层面，各级纪委通常也会向相应的党政部门和国有企业派驻纪检组或纪检员。同时，按照《中华人民共和国行政监察法》第八条的规定，“县级以上各级人民政府监察机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以向政府所属部门派出监察机构或者监察人员”。各级纪委、监察部门派驻的纪检组和监察部门（以下简称派驻机构）是中国反腐倡廉建设的一支重要力量。

目前学术界对于中国纪检监察派驻制度的研究还相对比较少。徐喜林对于中国纪检监察派驻机构的建立与发展，统一管理改革的背景、实施过程及成效等问题进行了系统的研究。^[1]陈宗海等从纪检监察机关的领导体制和工作机制入手，探讨了派驻纪检监察机构承担的职责任务及其在工作中遇到的问题，提出了一些初步的建议。^[2]潘加军、鞠连和比较了各地在派驻机构统一管理中总结出来的“点派驻”、“片派驻”和“点面结合”三种模式，认为“点面结合”模式代表着统一管理改革未来的方向。^[3]朱爱清分析了现有派驻纪检监察管理模式中的不足，提出了强化派驻纪检监察反腐败工作的对策与建议。^[4]孟新生对于派驻机构统一管理工作中存在的问题及原因进行了分析，并提出了五个方面的发展趋势。^[5]边学愚对派驻机构履行职责的基本情况进行了评价，在此基础之上指出了工作中存在的不足，提出了完善体制机制、理清职能定位、加强干部队伍建设和加强业务指导力度等四个方面建议。^[6]总的来看，这些问题基本上都局限在具体工作层面来探讨纪检监察派驻机构的职责和面临的挑战问题，缺乏理论深度。

各级派驻机构设立以来，特别是2004年各级纪委和监察部门对派驻机构实施统一管理之后，派驻机构在推动中国的反腐倡廉建设中发挥了重要的作用，然而在工作中依然面临着许多突出的问题和挑战。如何看待派驻机构在中国整个反腐倡廉体系中的定位？如何评价派驻机构各项职能的履行情况和实际效果？如何对派驻制度进行进一步的调整和改革？本文拟对以上问题进行初步的探讨。2011年9月，作者还对18个派驻机构的基本现状和履行职能情况进行了问卷调查^[7]（以下简称对派驻机构问卷调查），这有助于我们更好地了解其实际运行的情况。

一、中国反腐败战略格局的演变

通常我们可以从三个层面来评价一个国家的反腐倡廉体系：法律、机构和战略。^[8]机构依法而建，例如在香港，廉政公署的地位和职能完全是通过香港《廉政公署条例》来界定的。《防止贿赂条例》和《选举（舞弊及非法行为）条例》是廉政公署执法的基本依据。为了完成法定职责，机构需要制定相应的战略。香港“打击、教育、预防”三管齐下的反腐败战略已经成为各国反腐败机构争相学习的典范。而在中国大陆地区，情况略有不同。我们通常是先有机构，再由机构来起草法律规定，因此往往最后通过的法律规定通常带有比较明显的部门特色。中国廉政规则的范围也相当广泛，除了《刑法》第八章的相关规定之外，党中央、国务院、中纪委等出台了超过1000项各种各样的规定，缺乏全面统筹。从反腐败战略的角度来说，也经历了一个逐步调整和完善的过程。

1992年10月，中纪委在向党的十四大的工作报告中提出，纪检机关应该依照党章规定，履行“保护、惩治、监督、教育”四项职能。1997年9月，党的十五大提出了“标本兼治，综合治理”的方针，要求逐步加大治本的力度。2002年11月，党的十六大又提出要坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。2005年1月，《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《惩防体系实施纲要》）正式颁布实施。我们认为，这标志着中国反腐倡廉战略体系的逐步确立和完善。

尽管提法在不同时期有所不同，我们认为在《惩防体系实施纲要》中包含着四个层面的战略：教育、预防、监督和惩治。而事实上，《惩防体系实施纲要》的第四至第七部分正是围绕着这四个关键词来展开论述的。教育战略指的是要面向党员领导干部和社会公众开展廉洁教育，树立良好的社会道德风尚。预防战略指的是通过制度建设加大对于权力的制约与监督，通过改革制度的方式减少腐败机会。监督战略指的是加强对于腐败多发易发的重点人群，特别是主要领导干部，以及重点环节、重点部位的监督。惩治战略指的是坚决查办违纪违法案件特别是大案要案，同时重视和发挥查办案件的治本功能。

与廉政公署的战略格局相比，中国特色反腐倡廉战略体系的最大特点就是将监督放在了一个特别突出的位置。《惩防体系实施纲要》将监督分为六种类型：党内监督、人大监督、政府专门机关监督、司法监督、政协的民主监督和社会监督。2004年2月，中国共产党还专门颁布实施了《中国共产党党内监督条例（试行）》，对党内监督做了详细的规定，特别是明确党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。该条例的第八条还规定，派驻纪检组按照有关规定对驻在部门的党组织和党员领导干部进行监督。强化监督战略是中国特色反腐倡廉体系与其他国家和地区反腐败体制机制的最大差别。那么，派驻机构在履行教育、预防、监督和惩治这四项职能方面发挥了什么样的作用，或者说在中国反腐倡廉建设的战略格局中是什么样的地位呢？这是本研究关注的重点问题。

二、派驻制度的起源与发展

1.派驻制度的起源

向党政机关和国有企业派驻纪检监察部门和人员是中国共产党在反腐倡廉实践中的重要探索和制度创新。1962年9月，党的八届十中全会做出了《关于加强党的监察机关的决定》，明确各级监察委员会有权不通过同级党委向上级党委和监察委员会直至中央反映情况，检举党员的违法乱纪行为；规定了中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院各部门，由中央监察委员会直接领导，各地在必要时也可照此办理。这是我党最早提出的派出纪检机构的制度安排。^[9]

1982年9月，党的十二大《党章》规定，中央纪委可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或检查员，在中央纪委直接领导和驻在部门党组指导下进行工作。同地方纪委与上级纪委以及同级党委的关系类似，这种“领导加指导”的格局被称为双重管理模式。1993年5月，中央纪委、监察部下发《关于中央直属机关和中央国家机关纪检监察机构设置的意见》，明确了“派驻纪检监察机构实行中央纪委、监察部和所在部门党组、行政领导的双重领导，纪检监察业务以中央纪委、监察部领导为主”的领导体制。这被称为“双重领导一个为主”的管理模式。

2000年9月，中央纪委、中央组织部、中编办、监察部联合下发了《关于加强中央纪委、监察部派驻纪检监察机构管理的意见》，进一步明确了“中央纪委、监察部派驻机构是中央纪委、监察部的组成部分，受中央纪委、监察部和驻在部门党组（党委）、行政的双重领导，以中央纪委、监察部领导为主”。该意见还明确，“派驻纪检监察机构要充分发挥监督等项职能，对驻在部门党组（党委）及其成员、行政领导实行党内法规和行政监察法律法规规定范围内的监督，发现驻在部门党组（党委）及其成员、行政领导有违反党的纪律及行政纪律的情况，必须及时向中央纪委、监察部报告，并有权进行初步核实”。

派驻机构“双重领导一个为主”的模式，由于上级纪委的领导力度往往没有驻在部门党组的领导力度大，在不少部门实际变成了以驻在部门党组领导为主的局面。“双重领导”的不协调和“一个为主”的错位造成了派驻机构监督乏力，促使中央对派驻机构的管理体制进行了改革。

2.派驻机构的统一管理

针对派驻机构管理体制存在的问题，2001年9月党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》明确要“改革和完善党的纪律检查体制，纪律检查机关对派出机构实行统一管理”。2002年10月，中央纪委、监察部召开了派出机构统一管理试点工作会议，并在卫生部、国家药品监督管理局和国家工商行政管理总局等8个部门进行了试点。

2004年4月，中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部出台《关于对中央纪委、监察部派驻机构实施统一管理的实施意见》（以下简称《实施意见》），改革的主要内容是：中央纪委、监察部全面实行对派驻机构的统一管理，改革领导体制，将派驻机构由中央纪委、监察部与驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导。实行统一管理后，派驻机构实行监督和查办案件工作直接受中央纪委监察部领导，重要情况和问题直接向中央纪委监察部请示、报告。驻在部门党组和行政领导班子仍然对本部门及所属系统的党风廉政建设和反腐败工作负全面领导责任，驻在机构按照规定职责予以协助、配合，有关情况及时与驻在部门党组和行政领导班子沟通。

中纪委、监察部还出台了一系列具体举措保障了统一管理新模式的顺利实施。在干部管理和后勤保障方面，派驻纪检组组长人选由中央纪委商中央组织部提名并考察，由中央纪委呈报中央任免，履行职责和廉政勤政的情况由中央纪委商中央组织部考核或将考核情况向中央组织部备案。《实施意见》还明确，派驻纪检组组长一般不从驻在部门产生。派驻机构其他干部的招考录用、考察任免、年度考核和奖励、交流任职由中央纪委监察部负责。然而，由于派驻机构干部的工资关系、党（团）组织关系、生活福利和社会保障等问题仍然由驻在部门负责管理，不可避免地会受到驻在部门的较大影响。

3.双派驻与单派驻

根据派驻方式的不同，派驻制度可以分为双派驻和单派驻两种模式。双派驻指的是向驻在部门同时派驻纪检组和监察局；而单派驻指的是只向驻在部门派驻纪检组或监察局。目前在中央层面，实施双派驻的有36个部门，而实施单派驻的有20个部门。在大部分中央和国家机关部委实行的都是双派驻，这也是中纪委主要推行的模式。单派驻又分为两种，一种是只派驻监察局，另一种是只派驻纪检组。只派驻监察局的通常是一些在全国全系统内建立了党组织体系的部委，如铁道部、公安部。铁道部的党委垂直管理着各铁路局和直属单位的党组织，与发改委、建设部等部委的党组有很大不同。在发改委、建设部等部委，党的最高机构称之为党组，只负责中央本级机关和直属单位党的工作，对于各省发改委、建设厅的党组织没有管辖权。只派驻纪检组的主要是那些性质上不是行政机关，无法适用《行政监察法》派驻监察局的中央单位，例如党委各部门、最高人民法院、最高人民检察院、新华社等。根据中央和国家机关机构改革的情况，实行双派驻和单派驻的部委数量会有所变动。

根据作者对派驻机构的问卷调查，在18个样本单位中有16个驻在部门内设有纪委或监察局，但是在14个驻在部门中派驻机构都没有与这些内设纪委或监察局合署办公。一般来说在中央和国家机关层面，派驻机构只负责监督局级以上的领导干部，而内设纪委和监察局名义上管辖权包括本级机关内部的所有人员，但是由于力量薄弱实际上主要针对县处级领导干部。于是，处级以下干部的监督就存在缺失的情况。

4.各地方派驻制度实施情况

按照中央的统一部署，各地方陆续贯彻落实了派驻制度，并在2004年之后全面实施了统一管理。目前，在省、市、县三个层面，纪检监察机关都向相应的党政部门和国有企业派驻了纪检组和监察部门。在省和市层面，通常是派驻机构；而在县层面，基本上就是派驻纪检监察人员了。在县级各党政机关，通常只有1名专职的纪检监察员。对于大多数非垂直管理的中央和国家机关来说，纪检组和监察局与省、市、县层面的派驻纪检监察机关只有业务上的指导关系，而不存在隶属关系。省级党政机关的派驻纪检组、监察局归省纪委领导。中央和国家机关纪检组、监察局的工作对象仅限于本级，也不包括本系统各省、市、县的党政领导干部和国家工作人员。

近年来，针对基层派驻机构人员力量分散，监督成效不高等问题，一些地方尝试对现有的派驻制度进行改革，做出了一些很好的尝试。2003年，江苏省南通市通州区率先尝试对纪委派驻机构实行统一管理，并在2006年推广到全南通市。南通的改革比较彻底，派驻干部的工资福利等也转入纪委监察局机关。派驻干部除工作后勤保障、评定专业技术职务、职称、党（团）组织关系及退休等事宜仍由驻在部门负责外，不在驻在部门享受其他任何福利。派驻机构统一管理改革工作取得了显著的成效。2006年以来，南通市各级纪检监察机关每年查办案件总量都在1000件以上，查办案件数量始终占全省的十分之一，其中查办县处级领导干部案件每年都在10件以上。^[10]2008年6月，广东省深圳市宝安区也试点推行分片派驻改革。宝安区将全区原有的10个街道纪工委、监察室的行政编制进行整合，成立7个派驻纪检监察组，由区纪委、监察局垂直管理，在街道实行分片派驻，在区直机关实行按职能部门派驻。^[11]通过分片派驻试点，宝安区的反腐倡廉建设工作明显得到加强。改革启动前，宝安区10个街道纪工委4年内共查办案件十几宗。改革后，7个派驻组仅半年就处理信访举报69件、立案查处13宗。^[12]此外，四川省成都市、河南省三门峡市的改革试点都在社会上引起了广泛的反响。

三、派驻机构的职能与作用

派驻机构在中国反腐倡廉战略体系中扮演什么样的角色，发挥什么样的作用？本研究着重从监督、教育、惩治和预防四个方面进行评价。在我们对派驻机构的问卷调查中，受访者在被要求对派驻机构在履行以上四方面职能中投入的时间和精力排序时，在回答了该问题的17名受访者中^[13]，有8位将监督放在了第1位，有5位将教育放在了第1位，分别有1位和3位将惩治和预防放在了第1位，如表1所示。总的来看，派驻机构在监督方面投入的时间和精力最多，平均排位为1.88；其次是预防，平均排位为2.47，这多少有点出人意料；第三是教育，平均排位为2.59，与预防的排位相当接近；最后是惩治，平均排位3.06。

表1　派驻机构在履行四项职能中投入的时间和精力排序

在对派驻机构履行监督、教育、惩治和预防这四项职能的效果进行评价时，几乎没有受访者在监督和预防这两项给出“很好”的回答，这多少与表1中反映出来的派驻机构的时间和精力投入产生了反差。平均来看，受访者对四项职能的履行效果评价相差不大，其中反而是投入时间和精力最少的惩治战略得分最高，为0.76分，如表2所示。以下我们对派驻机构履行四项职能的情况分别来做分析。

表2　派驻机构履行四项职能的成效评价

①平均得分的计算方法很简单，假设评价为“很好”的得分为1，评价每降一级得分下调0.2分。

1.监督战略投入最大，但工作成效却最差

2004年4月7日，吴官正同志在中央纪委监察部派驻机构统一管理工作会议上的讲话指出，“对派驻机构实行统一管理，是加强党内监督的重要举措”。何勇同志也指出，“派驻机构要把加强监督作为第一位的职责，做好对驻在部门党政领导干部特别是主要领导干部的监督工作”。由此可见，监督是派驻机构最主要的职能。然而从我们的问卷调查来看，尽管派驻机构在监督职能的发挥方面投入的时间和精力最多，但将其排在第1位的也只有8个，占47.1%。从实际效果来看，受访者对履行监督职能成效的评价也是最低的，如表2所示。

按照中纪委的规定，派驻机构的监督主要包括三个方面内容。一是干部选拔任用，驻在部门对于拟选拔任用的干部人选需要征求派驻机构的书面反馈意见；二是驻在部门党组成员廉洁自律和个人重大事项报告情况，包括用车、住房、出国（境）、休假、兼职、配偶子女从业和收受礼品等；三是监督驻在部门党组及其成员抓党风廉政建设和反腐败工作的情况。派驻机构的监督手段主要有四种。一是通过派驻纪检组组长参加驻在部门的党组会议和有关行政领导会议，派驻监察局局长列席驻在部门有关行政领导会议；二是派驻纪检组派员参加驻在部门党组成员述职述廉会议，了解相关的民主评议或民主测评情况；三是办理涉及驻在部门党组及其成员的信访举报件；四是根据工作需要，查阅驻在部门的有关文件、资料，派员参加有关会议和活动，召开座谈会，与有关人员谈话，组织专项检查或者专项调研等。^[14]

派驻机构在履行监督职能方面也出现了一些困难，值得我们深思。首先是纪检组和党组之间的关系。纪检组长作为党组成员当然有利于纪检组长参与集体决策，拥有投票权而不仅仅是列席会议，但是其是否要服从党组的决定是个矛盾。在卫生部参加中纪委监察部派驻机构统一管理试点的时候，时任卫生部部长张文康就提出了一个问题，“纪检组组长是党组成员，是否要执行党组决定？”这涉及到派驻机构作为一个监督部门的独立性问题。根据我们的问卷调查，尽管中纪委明确要求派驻机构的纪检组长不得来源于驻在部门，但是在18个参加调查的派驻机构中，仍然有1个部委没有做到。而在派驻监察局长中，更是有7人来源于本驻在部门，占38.89%，如表3所示。不仅派驻机构，地方纪委也存在难以监督同级党委的困境。其次是监督的范围。目前，派驻机构的监督对象主要是驻在部门的党组及其成员，那么驻在部门的一般干部谁来监督？在许多部委，机关纪委的人员力量相对薄弱，而且往往是身兼数职，这都会削弱对一般干部的监督。第三，监督手段还相对薄弱。由于派驻机构工资关系、党（团）组织关系、福利待遇和社会保障等都还在驻在部门，往往难以主动开展专项检查，而仅靠参加一些会议往往难以获得实际情况。事实上，尽管纪检组长参加党组会议的要求执行得比较好，但是在调查中仍然有2个派驻机构显示监察局长没有列席行政班子会议，占11.11%，如表4所示。此外，参加调查的18个派驻机构都落实了在驻在部门干部任命之前有效听取派驻机构意见的制度，但是2010年1月以来的20个月中，有2个派驻机构尚未开展过党风廉政建设责任制检查，占13.33%。

表3　派驻机构主要领导的来源情况

表4　派驻机构履行监督职能情况

2.教育对象扩大了，但是工作机构和方式没有相应调整

加强反腐倡廉教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线是惩防体系建设的重要内容。按照中央的统一部署，派驻机构在反腐倡廉教育方面发挥着重要作用，特别是以驻在部门的领导干部为重点，取得了良好的效果。然而，在开展更进一步的、针对不同行业和人群的反腐倡廉教育方面，派驻机构就会在一定程度上遇到身份定位的困境。从本质上说，派驻机构是中纪委的一部分，是派出机构，其管辖范围仅限于中央和国家机关这一级，而不包括各中央和国家机关所在的全国范围内的系统。尽管在派驻机构的工作职责中有一条是“协助驻在部门党组和行政领导班子组织协调驻在部门及所属系统的党风廉政建设和反腐败工作”，但毕竟只是协助的角色。如何在全国本系统内展开有针对性的反腐倡廉教育，这应该也是派驻机构的一项重要任务。根据我们对派驻机构的调查，参加调查的18个派驻机构中有10个开展了特色的廉政教育，有8个按照上级部署开展了一般性的廉政教育。廉政教育的总体开展情况良好，但是针对性还不够，效果有待提高。

从香港廉政公署开展廉洁教育的经验来看，教育的针对性和效果密切相关。在香港，廉政公署针对一些腐败风险比较高的行业和职业，专门制定廉洁教育手册，帮助从业人员树立良好的职业道德规范，了解岗位的腐败风险点，以及相关的法律规定特别是以上腐败行为面临的后果。当前中国廉政规则总体来说很多，体系复杂，教育的内容繁多。在这种情况下，怎么在中纪委的统一部署下，根据本系统的特点专业化地开展廉政教育应该是派驻机构的重要职责。

表5　派驻机构开展廉政教育的情况

3.惩治方面办案人员投入不足，调查对象权限不清晰

派驻机构在查办腐败案件方面具有一定的职能。通常来说，中纪委监察部在收到反映驻在部门领导班子及其成员违反党纪政纪问题的信访举报之后，可以交由第一至第四纪检监察室进行初步核实，必要时可商派驻机构派人参加；也可以批转派驻机构进行初步核实，派驻机构进行初步核实后将有关证据材料送一至四室。对于需要立案调查的，由一至四室组织调查，派驻机构可派人参加。如果派驻机构直接收到此类信访举报，或者发现此类问题，一般要立即向中纪委进行报告。而对于驻在部门司局级及以下干部涉嫌违反党纪政纪的问题，通常由派驻机构负责调查、立案和提出处理建议。派驻机构决定对司局级干部立案的，应事先征求驻在部门党组主要负责人的意见。如果意见不一致，经一至四室报中央纪委监察部决定。一至四室也可直接调查实施，在这种情况下可商派驻机构派人参加。^[15]

由于工作对象仅限于中央和国家机关本级，而涉及驻在部门领导班子成员的案件往往由中纪委直接立案调查，派驻机构在查办案件方面的作用有限。对于大多数派驻机构来说，无论是自己立案的案件数还是初核的数量都比较低。何勇同志2006年3月9日在中央纪委监察部派驻机构负责人会议上的讲话中就指出，派驻机构查办案件工作比较薄弱。据统计，56个派驻机构2004年收到信访举报38252，比统一管理前的2003年增加了15.5%，2005年收到信访举报36747件，比2003年增加了11%。但是初核件2004年下降了14.3%，2005年下降了11.5%。据统计，56家派驻机构2005年仅立案71件，而且近80%都集中在11家派驻机构。有32家派驻机构该年没有立案，有20家派驻机构连续两年没有立案。如果廉政状况好，确实无案可查，当然是好事。但是在信访举报数量有较大幅度增长的情况下，很难想象因廉政状况很好而没有案件可查。^[16]

根据我们对派驻机构的问卷调查，自2010年1月以来，参加调查的18个派驻机构中有13个都有直接立案调查涉嫌腐败案件的情况，占72.22%，平均达到了2.78件；所有18个派驻机构都有核实涉嫌腐败行为的经历，平均达到了6.17件；只有2个派驻机构反映有中纪委直接立案的情况，如表6所示。总的来看，派驻机构在惩治职能的发挥方面以核实为主，此外大多数派驻机构都有查办案件或协助中纪委办案的经历，但是仍有5个机构在20个月时间里基本上没有查办案件。(www.chuimin.cn)

表6　派驻机构查办腐败案件的情况

当然，除了直接查办腐败违纪违反案件，派驻机构还在纠正不正行业之风方面发挥了重要作用，特别是教育乱收费、医药购销和医疗服务中的不正之风、涉农方面的乱收费、乱罚款等。由于这涉及到驻在部门所在的整个行业，派驻机构在身份定位上也会存在反差。

4.预防主体不清晰，缺乏有效的腐败风险管理能力

党的十五大以来，预防战略受到了中央越来越多的重视。党的十七大报告指出，“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域”。这将预防战略推上了一个新高度。这里所说的制度建设，绝不限于反腐倡廉的基本制度，更重要的是深化改革，对政治、经济和社会发展的各项规章制度进行健全和完善，减少腐败发生的机会。在派驻机构的协调和督促下，一些中央和国家机关以改革统揽预防腐败各项工作，在制度建设方面取得了明显的成效。例如财政部深化国库集中收付制度改革，发改委扩大中央预算内投资项目代建制的试点等，有效减少了腐败滋生蔓延的空间。然而，这还远远不够。

由于中国是单一制国家，腐败机会的行业性特征比地域性特征更加显著。各地的腐败程度会有差异，但这主要是各地经济发展水平和文化观念等因素造成的，而从腐败的类型以及滋生腐败的土壤角度来看差异不大。然而在中国经济改革和转轨的过程中，各个行业和领域的推进次序与程度是不同的。由于我们在许多重大改革措施出台之前缺乏廉政风险评估，也由于制度转轨本身的局限性，往往会出现“哪个领域开始改革，那个领域腐败机会迅速增加；哪个领域改革完成，那个领域腐败机会逐渐减少”的现象。从这个意义上说，预防工作应该以行业为单位来推进，其中派驻机构可以发挥重要的作用。

中央和国家机关的派驻机构属于中纪委监察部，对于国家反腐倡廉建设的政策思路掌握清楚，本身也是专业化的纪检监察干部；同时，他们的工作主要在驻在部门展开，对于该部门的业务工作也有一定的熟悉和了解。这恰好为派驻机构开展预防腐败工作提供了先天的优势。反过来说，如果派驻机构的工作人员不同时具有纪检监察干部的专业能力和对驻在部门业务工作的了解，他也不可能胜任工作。不同行业和部门的差别非常大，这就要求各派驻机构在中央纪委的统一部署之下，要充分结合本行业和部门的特点，特别是腐败风险比较高的环节和部位，开展有针对性的、有效的分析评判工作，并和驻在部门的业务部门密切配合来完善相关政策规定，减少腐败发生的机会。

预防战略的实施是近年来中纪委强调的重点，从本研究对派驻机构的问卷调查结果来看取得了明显的成效。在参加调查的18个派驻机构中，有16个已经完成了对本行业和系统的腐败风险评估，其中有15个针对评估结果督促驻在部门完善了行政法规和制度规定，还有5个建立了在驻在部门出台改革措施前进行腐败风险评估的制度，如表7所示。从实际工作效果来看，派驻机构在预防方面投入的时间和精力明显增多，成效也相对较好（见表1和表2）。

表7　派驻机构开展腐败预防的情况

此外，在教育和预防方面，中央的派驻机构要特别强化对省、市、县各级派驻机构的指导和支持。我们对派驻机构的问卷调查表明，17个回答问题的机构中只有3个能够对省、市、区本系统的相应派驻机构进行有力的指导，占17.65%，有13个能够给予一定的指导，另有1个基本上没有指导。在18个参加调查的机构中，有10个机构每年2次以上召集省、市、区本系统的相应派驻机构负责人会议，有5个机构每年召开1次这样的会议，不定期召开和基本上不开的各有1个（见附件2）。这反映出在一些中央和国家部委，派驻机构对基层派驻机构指导的不足。

四、派驻机构在中国反腐倡廉体系中地位和作用探讨

以上我们对派驻机构履行监督、教育、惩治和预防四项职能的情况进行了分析。然而，反腐败战略的成功不仅取决于此，还有一条很重要的就是各个反腐败机构的职能分工和相互协调。中国反腐败的机构设置相对复杂，在国家层面上主要包括纪检监察机关和检察机关，此外公安机关、审计机关等也参与一些环节。从中央的派驻机构来看，关键是处理两个关系。一个是派驻机构和中纪委职能部门，特别是第一到第四纪检监察室之间的关系；另一个是派驻机构与驻在部门内设纪检监察机关之间的关系。我们要从整个反腐倡廉建设的战略格局角度看待派驻机构的职能和作用。

1.中国纪检监察机关的人员投入比较分析

与新加坡和我国香港特别行政区等亚洲最为成功的廉洁国家和地区相比，中国政府在反腐败方面的人员投入并不低。中国大约有30万专职的纪检监察干部，约占公务员总数的5%，占全国总人口的0.23‰^[17]；香港廉政公署有1300名工作人员，约占公务员总数的0.72%，占香港特别行政区总人口的0.185‰；新加坡贪污调查局有85名工作人员，约占公务员总数的0.142%，占新加坡全国总人口的0.021‰。当然这么比较需要注意几个问题。一是纪检监察机关并不只有反腐败一项职能，还包括党的其他纪律和党风政风的其他方面。二是中国并不仅有纪检监察机关一支反腐败力量，各级检察院的反腐败局和职务犯罪预防部门在反腐败方面也有大量的人力投入。综合以上两个方面因素，我们觉得中国在反腐败方面的人员投入明显高于香港和新加坡。中国目前正经历腐败多发、易发的时期，这与香港和新加坡廉洁程度较高的状况有所不同，因此在反腐倡廉方面加大人力投入是合理的，但是人力资源怎么配置就是一个十分关键的问题了。

中国纪检监察机关中从事惩治工作的人员比例明显低于我国香港特别行政区和新加坡。在我国香港特别行政区廉政公署1300人的队伍中有接近1000人是在执行处工作；而在新加坡贪污调查局的85名工作人员中，也有50多人在从事腐败案件的调查和处理。这充分体现了我国香港特别行政区和新加坡法治社会的特征，重视反腐败的惩治战略，但这并不意味着他们就不重视其他战略。香港廉政公署的廉洁教育也是做得非常好，是全世界范围的典范。社区关系处的240多人专门从事廉洁文化的宣传和推广，特别是重视开展青少年廉洁教育，采取了一系列生动活泼的方式吸引了青少年的关注与兴趣。预防处尽管只有60人左右，但都是各方面的专家，往往有反腐败和所负责领域的双重工作经验，这样就可以对一些专业领域做出有针对性的预防腐败安排。而在中国，以县级纪检监察部门为例，县纪委的20多名工作人员中往往只有2～3人是办案的，另外还有30多人的专职队伍派驻到各局委办作为纪检员，力量非常分散，往往是一个人监督一个机关部门。办案力量不够的时候，除了和检察院、公安部门合作，就是从各部门临时调配人员。这在一定程度上影响了被调配人员所在单位工作的连续性，也无法保证办案人员的专业性。

2.如何合理界定派驻机构的职能

在中国的反腐倡廉工作体系中，派驻机构应该主要承担什么样的职能？应该怎么来评价派驻机构的工作绩效？从目前的情况来看，派驻机构的主要职责是监督，在教育、惩治和预防方面的作用有限。然而，派驻机构在这方面发挥作用明显是陷入制度困境的。按照有关文件的规定，派驻机构的监督对象主要是驻在部门党组和行政领导班子及其成员，但是派驻纪检组长作为党组成员是很难对党组其他成员，特别是党组主要负责人进行监督的。按照干部管理权限，驻在部门的党政主要负责人都是中管干部，派驻纪检组对他们只是能够向上级部门反映情况、发表意见，并不参与评价和做出任免决定。而对于驻在部门的一般干部，通常又是驻在部门的机关纪委来负责监督的，于是派驻机构的监督对象主要就是局级领导干部。这是一个很小的群体。此外，正如上文说到的那样，由于派驻机构的工资关系、党（团）组织关系、福利待遇和社会保障等都还在驻在部门，其独立性明显会受到影响，发挥监督职能会受到制约。我们对派驻机构的问卷调查表明，参加调查的18个派驻机构没有一个报告说其工作人员的待遇“明显好于”或“略好于”驻在部门的平均水平。认为和驻在部门平均水平“差不多”的有11个机构，占61.11%；认为“略差”的有5个机构，还有2个认为“明显差于”（见附件2）。从派驻机构的工作经费保障情况来看，认为“有充足保障”的有6个派驻机构，占三分之一；认为“基本上能满足日常需要”的有11个；认为“经费有明显不足”的有1个派驻机构。

由于其地位的特殊性，派驻机构在行使预防职能，推进制度建设方面应该可以发挥重要的作用。然而可惜的是，到目前为止成效十分有限。尽管一些派驻机构已经开展了廉政风险评估工作，查找出了一些腐败风险点，但是离统筹本系统的廉政风险防范，减少腐败机会还有较大的距离。查办案件应该是纪检监察机关的重点，乃至首要职责，但是派驻机构在这方面的作用有限。这与派驻机构工作能力有关，也与理论上派驻机构的管辖对象只限于驻在部门本级机关，人员范围不大有一定关系。在廉洁教育方面同样如此。派驻机构在全国本系统范围内开展有针对性的廉洁教育当然也能找到依据，就是协助“驻在部门党组和行政领导班子组织协调驻在部门及所属系统的党风廉政建设和反腐败工作”，但是毕竟从管辖权限上来说，派驻机构的工作对象仅限于本级。这在一定程度上束缚了派驻机构的手脚。

怎么评价派驻机构工作的有效性？一些派驻机构多年没有查办一起腐败案件，是否就说明其工作的效果不佳？是否这恰恰反映了监督、教育和预防工作的成效，还是派驻机构根本就是尸位素餐？监督的有效性怎么评价？在科学管理的今天，对于派驻机构进行有效管理会遇到许多值得深入研究的课题。在中国现有的体制框架下，对“一把手”的监督始终是一个未能有效解决的问题，在这种情况下，如果“一把手”被发现有腐败问题，怎么追究对其具有监督职责的本级派驻机构，特别是纪检组长、监察局长的责任？国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸被发现有严重腐败问题之后，中央纪委党风廉政责任制的要求，免除了该局派驻纪检组长的职务。然而，该纪检组长在多大程度上能够监督得了郑筱萸呢？如果没有发现党组和行政领导班子及其成员有违纪违法行为，怎么评价派驻机构的日常工作绩效呢？

3.纪委的垂直管理悖论

过去十余年中，监管型政府建设成为公共管理研究的一个热点专题。在一些具有执法性或专业性很强的部门，垂直管理成为越来越受到重视的一种管理模式。1998年11月，党中央、国务院作出对中国人民银行管理体制改革的决定，撤消省级分行，跨省区设置九家分行。2003年3月，国家食品药品监督管理局成立。此外，国家税务局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局等都实行了垂直管理。在这种背景下，有一些学者和社会人士呼吁为了提高反腐败工作的有效性，要在纪检监察机关中也实行垂直管理。应该说这样的提议有一定的道理，但是在现有的制度框架下基本不可行。

《中国共产党党章》规定，党的各级纪律检查机关是由本级党的代表大会选举产生的。从这种意义上说，纪委是党的一个权力机关，而不是党委的内设部门。上级纪委可以在征得下一级的党委同意的情况下，向下一级纪委派出主要干部，但是下级纪委不可能是上级纪委垂直领导的派出机构。这与目前垂直管理的行政机关有着本职的区别。这也决定了派驻机构只能是各级纪检监察机关对本级党政部门的派出机构，而无法对本系统内下级的业务部门的派驻机构进行垂直管理。这是一种制度困境，严重影响了派驻机构职能的行使。如何进一步加强中央的派驻机构对本系统反腐倡廉工作的统筹作用，这是未来派驻机构改革必须要破解的一个难题。否则，派驻机构在中国反腐倡廉建设中发挥的作用与其人力投入状况相比太不相称。

尽管无法像一些行政执法机关那样垂直管理，但是纪检监察机关作为一个工作系统的专业化必然是未来发展的重要趋势。纪委与党委的职能部门具有本质的不同，这不仅体现在产生方式上，而且体现在纪委作为执法机关的性质。严格来说，纪委不能算是执法机关，但是作为党的纪律检查机构，必然具有一些类似于执法机关的特征。我们对改革以来各省纪委书记职业背景和经历的研究表明，纪检监察机关出现了专业化的特征，正在朝专业化的方向发展。也就是说，党的干部可能会在党委行政部门频繁交流任职，但是纪委内部的纵向交流可能成为主流趋势。^[18]法院、检察院的工作人员不懂法曾是社会对于司法机关的重要批评之一，与这些机关类似，像纪检监察机关这样具有司法、执法性质的机关，对其法律和纪律的专业性要求必然要提高。

五、结论与公共政策建议

本文运用反腐败战略格局的分析框架，对派驻制度这一中国特色反腐倡廉体系的重要组成部分进行了较为深入的探讨。建立派驻制度是中国共产党领导下反腐倡廉建设的重大创新，是发挥监督职能的重要载体。然而，如何进一步加强和完善现有的制度安排，还有许多值得探讨的问题。未来派驻制度向什么方向发展？在此我们提出几个方面的政策建议供参考。

首先，进一步完善对派驻机构的统一管理制度，强化中纪委的领导。作为一个具有执法性质的部门，中纪委要成为一个成功的反腐败机构，就必须要加强对各级纪检监察机关的领导。尽管按照《中国共产党党章》的规定，中纪委无法对于各省级纪委进行垂直管理，但是对于派驻机构是完全可以，也应该做到的。权威、独立、廉洁、专业，这是从反腐倡廉的角度来说，我们未来对纪检监察机关的要求和定位。

其次，重新界定派驻机构的工作职责，特别是其在中国反腐倡廉战略体系中的定位。派驻机构在履行中国反腐败工作的四项战略职能中的作用应该有所侧重。派驻机构的首要职责是监督，尽管如何提高监督的有效性是一个问题，但这个定位是准确的，这也是派驻机构的特点决定的，其作用不可替代。在教育方面，派驻机构应协助驻在部门党组和行政领导班子认真研究本行业和本系统的特点，突出特点，形成特色，开展有针对性的廉政教育；在惩治方面，要明确区分中纪委纪检监察室、派驻机构和驻在部门内设纪委监察局的立案对象，这有助于分清责任，查找薄弱环节；在预防方面，派驻机构应该积极发挥作用，根据行业和部门特点对于腐败多发易发的环节和人群进行重点研究并完善相关制度。职责的明确会为评价派驻机构的工作绩效提供基础。

最后，改革监督的方式方法，切实提高监督工作的有效性。监督是派驻机构的首要职责，我们必须不断创新监督的方式方法，提高监督的针对性和有效性。首先是明确监督对象，通过和其他纪检监察机关的合理分工争取做到对各级领导干部的全面不重复监督，和教育、惩治与预防战略的工作对象可以由差异化定位；其次是保证监督主体的独立性，应尽量推行双派驻的管理模式，严格避免派驻纪检组组长来源于本驻在部门的情况，强化对派驻机构的资源投入和日常管理以确保其工作人员的福利待遇处于一个相对较高的水平，统筹考虑包括派驻机构在内的干部交流任职；第三是创新监督手段，充分提高现有监督手段的有效性，发动派驻机构主动对重点环节、重点工作、重点人群开展专项检查，利用信息化工具提高权力运行的透明度；第四是抓住关键环节，对于腐败易发、多发的领域和环节开展深入的研究，争取通过完善法律制度的方式明显减少腐败发生的机会，提高解决关键问题的能力，同时避免派驻机构作为被监督对象和监督者的角色混淆；第五是扩大社会监督，通过纠正行业不正之风促进监督工作，在互联网条件下积极探索通过社会监督发现腐败线索的途径。

综上所述，派驻机构是中国反腐倡廉体系中的一支重要力量，派驻制度是中国特色反腐败体制的重要经验和制度安排。然而，我们现在对派驻制度的研究还远远不够。本文从中国反腐倡廉体系的宏观视角出发，围绕派驻机构的定位和职能进行了初步的探讨，希望对于该领域未来的改革有所借鉴。

（作者系清华大学公共管理学院副教授、廉政与治理研究中心副主任）

【注释】

[1]徐喜林：《纪检监察派驻机构统一管理体制机制的建立完善与创新研究》，中国方正出版社，2008年版。

[2]陈宗海、杨民社、刘军、米春梅：“谈改进派驻纪检监察机构工作的措施和办法”，《现代审计与经济》2008年第6期，第18—19页。

[3]潘加军、鞠连和：“纪检监察派驻机构统一管理模式分析”，《中州学刊》2010年第6期，第26—30页。

[4]朱爱清：“建立强势派驻纪检监察机构的思考”，《行业管理》2010年第11期，第87—90页。

[5]孟新生：“纪检监察派驻机构统一管理制度探析”，沂蒙廉政网，http://www.ym1z.gov.cn/Artic1e_Show.asp?Artic1eID=2309。

[6]边学愚：“加强和改进派驻机构工作的思考”，《中国监察》2011年第10期

[7]在本调查的18个样本中，有13个是双派驻机构，有1个仅派驻纪检组，有4个仅派驻监察局。

[8]Yong Guo，“The Evo1vement of the China Communist Party Discip1ine Inspection Comm ission in the Reform Era”，China Review，forthcoming.

[9]《中国纪检监察报》，2007年9月5日。

[10]《南通不断拓展反腐倡廉创新与实践——“走在前列”谱新篇》，《中国纪检监察报》，2010年8月7日。

[11]深圳新闻网：《宝安区7个纪检监察派驻组揭牌运行》，http://news.163.com/09/1212/00/5Q9RU9RL000120GR.htm1。

[12]《深圳特区报》，深圳之窗，http://city.sz.net.cn/city/2010-08/03/content_2414921.htm。

[13]在回收的18份问卷中，在部分问卷中有部分问题没有回答，也就是说部分问题的有效回答数少于18个，在相应处都做了说明。

[14]《关于中共中央纪委派驻纪检组履行监督职责的意见》，（中纪发〔2006〕8号），2006年4月6日。

[15]《中共中央纪委第一至第四纪检监察室与实行统一管理的派驻机构有关业务工作联系办法（试行）》（中纪办发〔2004〕6号），2004年4月日。

[16]何勇同志在中央纪委监察部派驻机构负责人会议上的讲话，2006年3月9日。

[17]需要注意的是，尽管传统上来说纪检监察机关开展反腐倡廉工作的主要对象是党政领导干部，但是随着社会主义市场经济的发展，正如2005年中央开展商业贿赂专项治理工作所揭示的那样，私营企业和社会中介组织同样也是新兴的腐败主体，因此考察纪检监察机关在总人口中的比例也是必要的。

[18]Yong Guo.“The Evo1vement of the China Communist Party Discip1ine Inspection Comm ission in the Reform Era”，China Review，forthcoming.