干部清正、政府清廉、政治清明

大力推进廉洁政治建设　实现干部清正、政府清廉、政治清明

刘　中　路高峰

摘　要：党的十八大报告指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。”廉洁政治以实现干部清正、政府清廉、政治清明为目标，包括公职人员廉洁从政、政治制度设计的廉洁、政权架构的廉洁，以及社会文化环境的廉洁等要素。加强廉洁政治建设，要大力推进政治体制改革，提高制度建设的科学化水平，进一步加强反腐倡廉建设、作风建设和廉政文化建设。

关键词：廉洁政治；内涵；路径选择

党的十八大报告指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”^[1]建设廉洁政治，实现干部清正、政府清廉、政治清明，是人类社会面临的重大课题，也是我们党需要面对的重大问题，是进一步推进党风廉政建设和反腐败工作必须深入研究的重大问题。

一、我们党对廉洁政治的主张和追求进入新阶段

廉政，我们认为是廉洁从政、廉洁政府和廉洁政治的概称。自从有国家政权以来，廉政问题就一直为人们普遍关注。无论是在封建社会还是资本主义社会，无论是在东方国家还是西方国家，为了政权的稳定都非常重视廉政建设。加强廉政建设，实现廉洁政治，同样也是马克思主义政党的一贯主张与追求。马克思、恩格斯通过总结巴黎公社的历史经验，提出了“廉价政府”的思想，他们指出，这个政权同以往各个时期的政权都不同，公社废除了高级官吏的特权，实行工人工资，反对特权，废除高薪，使国家公职人员成为使用特殊工具的劳动者，“能可靠地防止人们去追求升官发财”^[2]。“一切公职人员像公社委员一样，都只应领取相当于工人工资的薪金”^[3]。从而“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”^[4]。列宁领导建立了世界上第一个全国性无产阶级政权，对于廉洁政党建设也提出要求，他指出，要把那些“欺骗分子、官僚分子、不忠诚和不坚定的共产党员，以及虽然‘改头换面’，但心里依然故我的孟什维克从党内清除出去”^[5]。我们党在革命、建设和改革的各个历史时期，都重视廉洁政治建设。毛泽东同志在延安时期，多次提到“廉洁政治”的问题。他在修改审定《陕甘宁边区施政纲领》时，亲自增写了第八条，要求“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪”^[6]。1945年，在党的七大政治报告中，他指出，“我们的具体纲领即中国人民的现时要求是什么呢？”重要一点就是，“惩办贪官污吏，实现廉洁政治”。^[7]邓小平同志在1989年会见美籍华裔学者李政道教授时指出，“我们要反对腐败，搞廉洁政治。不是搞一天两天、一月两月，整个改革开放过程中都要反对腐败”^[8]。江泽民同志1993年在十四届中央纪委二次全会上的讲话中指出，“我们要善于总结经验、反对腐败，搞廉洁政治。”^[9]廉洁政治，是马克思主义政党的一贯追求与主张，也是我们党始终不渝的奋斗目标。

党的十六大以来，我们党系统总结了马克思主义经典作家和历代领导人有关廉洁政治建设的思想，立足于当代中国社会的经济基础、社会政治条件和所面临的国际环境，各国政治现代化特别是发展中国家政治发展的经验教训，对廉洁政治建设的主张和追求到达了新的高度，进入新的阶段。胡锦涛同志在十六届中央纪委五次全会上引用毛泽东同志在延安时期关于廉洁政治建设的思想，进一步强调了廉洁政治建设问题，在党的十八大报告中，又进一步指明了建设廉洁政治的目标，即干部清正、政府清廉、政治清明，为廉政建设确立了更高目标。

二、廉洁政治的基本内涵

廉洁政治的内涵十分丰富，要对其进行系统阐述，首先需要对“政治”和“廉洁”的内涵进行阐释和界定。“政治”作为政治学及相关学科研究的基本概念，在政治学理论的逻辑体系中居于起始范畴的地位。专家学者们从不同方面，对政治的内涵作出了多种阐释。比如，有学者认为，政治就是“在特定社会经济关系及其表现的利益关系基础上，社会成员通过社会公共权力确认和保障其权利并实现其利益的一种社会关系”^[10]。有的认为，“政治是在一定经济基础上产生的一种特殊的公共权力现象，是一定阶级或社会集团为了实现和维护自身根本利益，通过国家政权对其他阶级或社会集团进行统治的社会关系和社会活动”^[11]。我们认为徐大同先生的阐释与本文的研究视角比较吻合，即“政治是一定的阶级、阶层和社会集团为了实现其利益和目标，运用特殊公共权力（国家、政权），根据一定的原则，整合和协调各种社会关系，使社会纳入秩序，并得到稳定和发展的社会现象”^[12]。其中，“一定的阶级、阶层和社会集团”在现实政治运行中，集中体现为政党和公职人员，“一定的原则”可以指各种政治制度和规则，“公共权力”体现的就是国家政权、国家机关。“廉洁政治”不仅有政党和公职人员不贪污、不腐化的意思，还包括政治制度设计的廉洁、政权架构的廉洁，以及社会文化环境的廉洁等。

具体来讲，廉洁政治可以从四个方面来理解：首先，廉洁政治是一种行动或行为方式。政治的核心是权力的行使，是一种社会实践活动。“政治行为，则是一种权力行为”^[13]。“政治是人类社会实践的一种基本形式”。是“运用政权的力量处理社会关系，统治和管理社会所进行的各种活动”^[14]。因此，我们认为，廉洁政治首先体现为一种实践，是行为方式的选择，即执掌公共权力的组织或公职人员在行使权力的实践过程中，选择了廉洁、公正、高效，不谋私利的方式，而非贪污腐化，搞权力寻租的方式。其次，廉洁政治是一种理想信念。廉洁不仅外在地表现为一种实践活动和行为方式，体现在现实的权力运行过程中，也是一种政治理想和政治价值观念，“政治理想致力于对政治现实的超越，力图改善人在政治生活中的命运”^[15]。因此，廉洁政治同时又是对当前政治现实的超越，是国家、政党及其公职人员内在的理想追求和价值诉求，是政治发展的重要目标之一。第三，廉洁政治是一种政治评价。政治评价是评价主体根据特定标准，对有约束力的政治决策及其执行过程作出价值判断，既可以是公民、社团等社会公众的评价，也可以是政治组织的自我评价。因此，政治廉洁与否，不仅包括执政者自身的评价，更需要由社会公众作出评价。只有“人民群众普遍认为执政者是廉洁的”的评价才是有说服力的。社会公众通过公共舆论、社会活动、民意调查等参与政治过程，对政治廉洁状况作出评价。第四，廉洁政治是一种社会过程或社会现象。廉洁政治不仅体现为行为，还体现为状态，是一个动态的过程，是静态与动态的结合。廉洁政治目标实现需要一个漫长的过程，这个追求廉洁的过程同样也是廉洁政治的一个重要体现。如前文徐大同先生所述“政治是……的社会现象”。政治“就是人们围绕公共权力而展开的活动以及政府运用公共权力而进行的资源的权威性分配的过程”^[16]。

廉洁政治具有三个特征。一是阶级性。政治的核心是国家政权，这就决定了作为政治范畴的廉洁政治也必然地具有阶级性。由于不同阶级的社会在政权性质、政权组织形式、政治制度方面存在本质差别，决定了社会中各阶级、各阶层的政治理想和政治要求不同，对廉政政治的理解和要求也存在明显的阶级差异。对于我们党所讲的廉洁政治，是马克思主义的廉洁政治，与历史上任何一个阶级、任何一个政党所说的廉洁政治都有着本质上的区别。二是社会性。虽然不同性质的社会在政权性质等方面存在差别，但当我们重视廉洁政治的阶级性时也不能忽视其社会性，廉洁政治的阶级性是蕴含在社会性之中的。如，无论是封建社会、资本主义社会，还是社会主义国家，对执掌国家政权的公职人员都提出了公正、廉洁、守法等方面的要求。三是不稳定性。如前所述，廉洁政治的实现是一个动态的过程。这个过程往往是一个反复、曲折的过程，往往是不稳定的。这是因为，廉洁政治的稳定性与政治发展的稳定性密切相关。而“政治体系发展的政治稳定依赖于政治体系积极地适应外在环境系统的变化，与环境系统保持动态平衡”^[17]。而这种动态平衡在社会发展的不同阶段，尤其是在社会动荡时期往往容易被打破，使政治发展呈现不稳定性。廉洁政治也就很难保持稳定了。

三、廉洁政治建设的构成要素

廉洁政治建设是一项系统工程。我们把廉洁政治建设也看作是一个体系，只不过是考察具体行为的一种抽象的方式。^[18]根据体系具有的基本特征，我们也可以把廉洁政治建设抽象为若干构成要素。

（一）廉洁的政权架构或者政权组织

其核心是科学配置权力，合理划分权力界限，实现权力的制衡和监督，有效防范各个权力的滥用和集权的出现，实现权力间的良性互动。这是建设廉洁政治的前提。从体制上改变权力高度集中的局面，加强对权力的监督和制约，是防止腐败的根本之策。胡锦涛同志指出要“抓住正确行使权力这个关键，针对当前反腐倡廉方面的突出问题，从经济、政治、文化、社会等各个方面拓展从源头上防治腐败工作领域，有效防止权力滥用现象的发生”。规范权力运行是发展民主政治的需要。党的十八大报告明确提出要加强对权力运行的制约监督，“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”^[19]。

（二）廉洁的制度设计

主要是与政权运行相关的各种制度，即政权运行规则的廉洁性、科学性、合法性、民主性和效能性等。这是建设廉洁政治的保障。“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”^[20]。制度尤其是涉及权力运行的制度、程序、规则等方面的制度，其质量高低直接决定着权力的限度、权力滥用的可能性和权力腐败的空间，如果不能保证制度设计的廉洁性，没有形成由权限规范、程序规范、责任规范等构成的完整系统的制度体系，不能形成合理的分权体制和有效的权力制约机制，就难以有效防治腐败。

（三）公职人员廉洁从政

通过教育、制度、监督等手段规范、约束其外在行为，并将廉洁内化为公职人员的内心诉求，促进其形成正确的世界观、人生观、价值观、权力观，实现公职人员廉洁从政。这是建设廉洁政治的载体。廉洁政治建设目标最重要的体现就是公职人员的廉洁从政。廉洁的政权结构及组织形式、廉洁的制度设计最终要体现在公职人员的廉洁从政上。这不仅是一种外在的公正、廉洁、高效等方面的行为，更体现为其内在秉公用权、廉洁从政的价值理念。价值理念是行为规范的核心，是带有选择性和偏好性的取向，是一种较为深层的稳定的取向，对公职人员的行为起根本性的指导作用。必须通过卓有成效的教育引导、舆论宣传、文化熏陶、实践转化等，使廉政价值理念内化为公职人员的价值观念，外化为其自觉行为。

（四）廉洁的政治环境

通过传播廉洁文化知识，增强民众的民主意识和主动监督意识，从而积极支持、参与反腐倡廉，进而在全社会形成崇廉、尚廉的文化氛围。这是建设廉洁政治的外部条件。政治清明目标的实现，需要依靠政权和公职人员的廉洁，这是建设廉洁政治的内在条件，是实现廉洁政治的基础，同时还必须依靠社会环境的廉洁。社会环境对于廉洁政治建设，起着非常重要的辐射和推动作用。廉洁政治建设就是要通过舆论和文化手段，在社会公众中培育廉政价值理念，在全社会形成崇廉、尚廉的文化氛围，并渗透在公职人员的价值观念中，推动廉洁政治的最终实现。

总而言之，以上四个要素构成廉洁政治。这四个要素相互发生作用；这种作用是以规律和可辨别的方式影响着各个部分；一个要素可以是另一个要素的内容；各要素内也有自身特定的内容，不可能包罗万象。

四、廉洁政治建设的路径选择

党的十八大报告提出了“干部清正、政府清廉、政治清明”的廉洁政治目标。实现这三个目标是一项复杂的系统工程，涉及政治观念、政治文化、政治道德、政治制度、政治结构、政治活动、政治行为等方面，是政治文明的价值内核和价值基准，对政治文明的发展具有导向、引领和规范的意义，是衡量政治发展程度和政治体制完善程度的重要尺度，关系到国家政权的合法性。廉洁政治建设需要从政治文明的战略高度，把廉政建设纳入政治文明建设的大格局中去认识和把握，放在经济社会发展的全局中去体现，与政治、经济、文化、社会和生态文明建设协同推进，动员社会各方面的力量，共同参与。基于对当前反腐倡廉建设形势的总体判断，推进廉洁政治建设，实现“干部清正、政府清廉、政治清明”，需要从以下几个方面入手，循序渐进。

（一）大力推进政治体制改革

党的十八大报告指出：“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”^[21]但当前，政治体制改革还比较滞后。“同我国经济社会发展的新形势相比，同保障人民民主权利、维护社会公平正义的新要求相比，我国政治体制还有一些不适应的地方，需要进一步加以完善。”^[22]政治体制在结构、制度、程序、运行机制方面还不完善、不理想。如，权力过分集中的现象仍然没有得到很好的解决。邓小平曾经指出：“权力过分集中的现象，……全国各级都不同程度地存在这个问题。”^[23]权力是政治的核心要素，改革权力分配格局涉及到政治的深层内容，权力过分集中现象不是短时间内能够解决的问题。对于今后一段时期，推进政治体制改革的方向，党的十八大报告进一步指出：“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。”^[24]推进政治体制改革，其核心是权力的配置问题，要通过科学配置权力，合理配置执政党、立法机关、行政机关、司法以及社会的权力，正确划分公共权力与社会权力、公民权利之间的界限，形成相互制约。内部适度分解决策权、执行权、监督权，做好权力的合理分工，切实形成相互制约的权力结构。同时，还要培育公民意识，提高公民对政治的参与度。党的十八大报告指出：“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”^[25]公民对政治参与的程度是衡量政治发展的标志，也是衡量经济、社会、文化发展的尺度。政治参与作为现代民主政治的基本内容，影响到政治统治的合法性，公民通过参与对国家事务的管理，监督公职人员的政务活动，同时，也可以进一步提高政治责任感，提高权利义务意识，形成更高程度的民主观念和参与能力。

（二）提高制度建设的科学化水平

党的十八报告指出：“要把制度建设摆在突出位置……构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”^[26]制度是在科学提示事物规律和本质基础上逐步建立起来的，对人们的行为具有指引、评价、支持、保护、强制、惩戒和规范的多重作用。政治制度是政治运行及发展的基本依据，科学合理的制度是制度科学运行的前提条件。要规范立法和决策过程，深入实际，在充分调查研究的基础之上，充分采取民主形式，最广泛地听取各方面意见，在科学研究和分析基础上作出最合理的选择。要注重决策风险评估、备案审查、立法清理等立法与决策监督工作，保障制度质量，为权力运作奠定良好的制度基础。要注重程序性制度的设计，在制定一项工作程序时，有关的、必要的程序都应该考虑到。要加强对制度廉洁性的审查，建立科学、合理、权威、高效的评估机制，把审查权力寻租和利益输送链条作为重中之重，认真审查制度设置上的漏洞，压缩权力寻租的空间，切断非法利益输送链条，最大限度地降低权力滥用的可能性。“制度的效用取决于制度的执行力。”^[27]要切实提高制度的执行力，健全保障制度执行的工作机制，完善保障制度执行的程序性规定和违反制度的惩戒性规定，加强制度宣传，完善制度执行监督机制、问责机制，对于违反制度规定的行为要依纪依法严肃处理，增强制度的落实力度。

（三）进一步加强反腐倡廉建设

胡锦涛同志在十七届中央纪委六次全会上指出，当前党风廉政建设和反腐败斗争的总体态势是，成效明显和问题突出并存，防治力度加大和腐败现象易发多发并存，群众对反腐败期望值不断上升和腐败现象短期内难以根治并存，反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。党的十八大报告又进一步指出：“一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻。”^[28]因此，我们既要看到反腐倡廉建设取得的明显成效，又要看到反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性。当前，加强反腐倡廉建设，最主要的就是“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设”^[29]。预防和惩治是反腐倡廉工作相辅相成、互相促进的两个方面。“进行有效预防本身就要求实行严厉惩治，而实行严厉惩治本身又有利于进行有效预防。”^[30]加强反腐倡廉建设，既要加大对各种腐败行为的惩治力度，敢于碰硬，严格依法查处腐败分子，警示、诫勉、震慑腐败分子，针对腐败案件中暴露出来的苗头性问题和薄弱环节，完善制度、堵塞漏洞；又要加大治本力度，防范在先、关口前移，以构建惩治和预防腐败体系为重点，抓住教育、制度、监督等关键环节，加大体制机制改革力度，从源头上铲除腐败滋生蔓延的土壤，有针对性地加大预防腐败工作力度，切实做到惩治于已然、防患于未然。

（四）进一步加强作风建设

良好的作风是抵御消极腐败现象和保持清正廉洁的重要保障，也是建设廉洁政治的重要内容。保持良好的作风，是我们党的优良传统。新中国成立前夕，毛泽东同志提出“两个务必”的思想，即“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风”。对作风建设提出要求。党的十七大以来，胡锦涛同志要求全党重温“两个务必”、牢记“两个务必”，在十六届中央纪委七次全会上提出要倡导八个方面的良好作风，在十七届中央纪委三次全会上要求大力树立和弘扬良好作风。我们认为，加强作风建设，主要包括两个方面。一方面指政风行风，即政府机关及公共服务机构的服务水平及服务态度，应努力做到廉洁、高效、便民。另一方面指公职人员的作风，包括思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风等，涉及到公职人员个人从政、生活、学习的各个方面。作为一名公职人员应按照胡锦涛同志所讲，做到勤奋好学、学以致用，心系群众、服务人民，真抓实干、务求实效，艰苦奋斗、勤俭节约，顾全大局、令行禁止，发扬民主、团结共事，秉公用权、廉洁从政，公道正派、情趣健康。^[31]

（五）着力加强廉政文化建设

任何社会现象的存在和发展都不是孤立的，都是有其一定的文化背景和社会基础，缺乏一定的社会文化环境的支撑就会失去其存在的可能性。廉洁政治建设同样需要文化的支撑。文化作为一种植根人们内心的一种知识、信仰和普遍认同，当与廉洁政治在价值取向上相一致时，就能促进廉洁政治建设，而当廉洁政治与文化的价值取向不一致时，对廉洁政治建设就会起到反作用。为廉洁政治建设营造良好的文化环境，最重要的就是要大力推进廉政文化建设。作为政治文化亚文化，廉政文化具有教育、规范、感染、激励等方面的作用，能够对公职人员的从政行为进行有效地约束，提高其自律意识和廉洁程度，同时，也使社会公众潜移默化地接受廉政文化的熏陶，提高公众的廉政意识和监督意识。当前，加强廉政文化建设，首先要完善廉政文化建设领导体制，面向社会，发动社会公众通过多种形式积极参与；其次是要健全廉政文化建设保障体制，将廉政文化纳入公共文化服务体系建设，建立政府投入为主、社会各方支持的廉洁政治文化建设经费保障机制；再次是要完善考核监督机制，把开展廉政文化的要求融入对公职人员选拔、任用、考察、监督等管理工作中；最后是要构建廉政文化建设评估机制，对廉政文化建设成效及时进行评估。通过一系列体制机制建设，在全社会形成以廉为荣、以贪为耻的社会风尚，营造廉洁政治建设的良好文化氛围。(www.chuimin.cn)

（作者刘中系天津市监察局副局长、博士；路高峰系天津市纪委监察综合室干部）

【注释】

[1]《胡锦涛同志代表第十七届中央委员会向大会作的报告摘登》，《人民日报》，2012年11月9日第3版。

[2]《马克思恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社，1995年，第1—13页。

[3]《马克思恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社，1995年，第121页。

[4]《马克思恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社，1995年，第12—13页。

[5]《列宁选集》第4卷，北京：人民出版社，1995年，第564页。

[6]《毛泽东文集》第2卷，北京：人民出版社，1993年。

[7]《毛泽东选集》第3卷，北京：人民出版社，1991年。

[8]《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社1993年，第327页。

[9]《江泽民在中央纪委第四次全体会议上的讲话》，《党建研究》，2000年第4期。

[10]王浦劬等：《政治学基础》，北京：北京大学出版社，2006年，第6页。

[11]王仲田主编：《政治学导论》，北京：中共中央党校出版社，1997年，第21页。

[12]徐大同：《关于政治概念的界定》，载《文踪史迹：徐大同八秩文存》，天津：天津人民出版社，2007年。

[13]哈罗德・D.拉斯韦尔和亚伯拉罕卡普兰：《权力与社会》，康涅狄格州，纽黑文：耶鲁大学出版社，1950），xiv页，240页。

[14]朱光磊：《政治学概要》，天津：天津人民出版社，2001年11月，第12—13页。

[15]臧峰宇：《政治理想：马克思政治哲学变革之源》，《理论导刊》，2008年2期。

[16]杨光斌：《政治学导论》，北京：中国人民大学出版社，2004年，第5页。

[17]施雪华：《政治现代化比较研究》，武汉：武汉大学出版社，2006年，第567页。

[18]参见［美］罗伯特・A・达尔、布鲁斯・斯泰恩布里克纳：《现代政治分析》第6版，吴勇译，北京：中国人民大学出版社，2012年，第36页。

[19]《胡锦涛同志代表第十七届中央委员会向大会作的报告摘登》，《人民日报》，2012年11月9日第2版。

[20]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1993年，第293页。

[21]《胡锦涛同志代表第十七届中央委员会向大会作的报告摘登》，《人民日报》，2012年11月9日第2版。

[22]《中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议公报》，《人民日报》，2008年2月27日，第1版。

[23]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1993年，第328—329页。

[24]《胡锦涛同志代表第十七届中央委员会向大会作的报告摘登》，《人民日报》，2012年11月9日第2版。

[25]《胡锦涛同志代表第十七届中央委员会向大会作的报告摘登》，《人民日报》，2012年11月9日第2版。

[26]《胡锦涛同志代表第十七届中央委员会向大会作的报告摘登》，《人民日报》，2012年11月9日第2版。

[27]胡锦涛：在十七届中央纪委五次全会上的讲话。

[28]《胡锦涛同志代表第十七届中央委员会向大会作的报告摘登》，《人民日报》，2012年11月9日第2版。

[29]《胡锦涛同志代表第十七届中央委员会向大会作的报告摘登》，《人民日报》，2012年11月9日第3版。

[30]胡锦涛：在十六届中央纪委五次全会上的讲话。

[31]胡锦涛：在十六届中央纪委七次全会上的讲话。