反腐研究：完善机制积极发挥职能实现有为有位

完善体制机制　积极发挥职能努力做到有为有位

——浙江省机关纪委建设调研报告

胡志权

浙江省从2010年10月开始，在省、市、县三级机关全面设立机关纪委。两年来，机关纪委在机关党风廉政建设中发挥了怎样的作用、遇到了哪些问题、有哪些需要改进的方面，为了理清这些问题，省直机关纪工委以本委管辖的省直单位机关纪委为对象，进行了调研。

一、浙江省全面设立机关纪委的主要经过

2010年6月，中央下发了《中国共产党党和国家机关基层工作条例》，对加强机关纪委建设作了具体规定，即“设立机关党的基层委员会的部门，一般应当设立机关党的纪律检查委员会”。但当时，我省机关纪委组织却很不健全，如省直机关工委管辖的设机关党委的90家单位，还有47家没有设立机关纪委，占总数的52%；11个市直机关工委管辖的单位中建机关党委的有414家，其中建机关纪委的只有71家，只占总数的17%。这种状况，不仅不符合中央的要求，也不利于机关日常纪检工作的组织和管理，很大程度上影响了机关党风廉政建设。为扭转这一局面，省委决定：省、市、县三级设立机关党委的部门都要按照《党章》和《条例》的规定设立机关纪委，并以省委名义下发了《关于进一步加强机关纪委建设的通知》，对机关纪委的设立、职责等作出规定。全省各级纪委、直属机关工委迅速通过召开专题推进会议、建立工作进度周报制度、开展督查等措施，切实抓好落实工作。至当年年底，全省有47家省级、343家市级和537家县级单位新建机关纪委，全省三级设立机关党委的部门中设立机关纪委的比例达到100%。

二、机关纪委的运作现状

（一）机关纪委的组织状况

从省直单位情况看，目前省直机关纪工委管辖的机关纪委共有60家，分两种类型：一类是未设纪检组（纪委）单位的机关纪委，主要有省委、省人大、省政府、省政协4家办公厅及大多数党群部门；另一类是建有内设纪检组（纪委）单位的机关纪委，主要是一些政府机关。各机关纪委一般有3～7名委员构成，书记、委员均为兼职干部，从机关纪委书记的兼职情况看，主要有三种类型：一是机关纪委书记由纪检组副组长、监察室主任兼任，这种情况最为普遍，绝大部分设纪检组的单位实行这种模式；二是机关纪委书记由机关党委专职副书记兼任，大部分未设纪检组的单位实行这种模式；三是个别单位的机关纪委书记由纪检组长或人事处、办公室等处室负责人兼任。

（二）机关纪委的工作情况

目前省直单位机关纪委普遍开展的工作主要有四项：

1.组织开展机关党员的党风廉政教育。开展党风廉政教育是当前机关纪委工作的主要内容。两年来，省直单位机关纪委在这方面做了大量工作。如省人大常委会机关纪委每年开展廉政教育宣传月活动，开办各种形式的宣传园地，组织各支部集中学习党风廉政建设有关规定。省委组织部机关纪委坚持开展谈话提醒教育，在干部职务变动、岗位调整、年度考核基本称职以下、有信访反映、遇到重大挫折、工作中出现重要差错等时候，及时与干部谈心交心、灌输廉政意识。省司法厅机关纪委经常性地组织机关党员听取廉政典型事迹报告，参观警示教育基地，用正反面实例教育机关党员。浙江出入境检验检疫局机关纪委几年来先后开展了“保持党的先进性”、“学习《廉政准则》”、“治理道德领域突出问题”、“保持党的纯洁性”等专题教育活动。省国税局机关纪委通过将廉政知识上墙面、上桌面、上展板、上讲台、上舞台，用浓郁的廉政文化不间断地教育熏陶机关党员。杭州海关机关纪委在每个节假日来临前，向机关党员发送廉政短信，提醒把好节日廉洁防线。此外许多机关纪委都能采取多种方式和途径，以较强的力度和频度，不断强化机关党员的廉政教育。从总体上看，两年来，大多数省直单位机关纪委都在机关党员廉政教育工作中，发挥了较好的作用。

2.加强机关廉政制度建设。开展廉政风险防控机制建设，是我省推进惩防体系建设的一项重要举措，也是近两年机关纪委的一项中心任务。在这项工作中，机关纪委发挥了主力军的作用。省直各单位机关纪委组织党员以支部为单位，全面排查各个岗位的廉政风险，并在汇总支部排查结果的基础上，牵头实施了划分风险等级、制定防范措施、规范工作流程和制度等具体工作。据统计，省直单位在这项工作中，共排查廉政风险点36209个，编制业务流程图8924个，建立规范性文件3182件。

3.实施对机关党员的监督。监督是纪委的一项重要职责，机关纪委作为党的基层纪委，承担着对机关党员干部行使权力进行日常监督的职责。两年来，省直单位机关纪委充分利用贴近党员干部、贴近工作一线的独特优势，开展了深入细致、持续不断的监督工作。如一些单位的机关纪委成员在参加所在处室的工作研究时，能够认真行使监督职能，防止和减少权力失控、决策失误情况的发生；一些单位的机关纪委，以党员干部的工作作风、工作效能等为重点，开展各种形式的监督检查，有效促进了干部改进作风、提升效能。

4.履行党员党纪处分的相关程序。根据《党章》规定，对党员的纪律处分，必须经过支部大会讨论决定，报党的基层委员会批准。在省直单位，按照现行规定，对处级以下党员干部的党纪处分由本单位机关党委批准作出，而具体实施这项工作的就是各单位的机关纪委。两年来，各省直单位机关纪委严格按照规定，依法依纪按程序认真处理了机关党员违反党的章程和其他党内法规的案件。

（三）加强机关纪委建设工作取得的初步成效

我省大力加强机关纪委建设两年来，工作取得了初步成效。从省直单位的情况看，有三方面成效比较突出。

1.实现了纪检组织在机关的全覆盖。一直以来，未设立纪检组（纪委）的单位是省直机关纪检工作的薄弱环节，相当数量的这类单位没有设立任何形式的纪检监察组织，党风廉政建设和反腐倡廉工作没有具体的机构去落实，存在着较大的廉政隐患。随着机关纪委的全面设立，这一状况得到了彻底改变，所有未设立纪检组（纪委）的省直单位都建立了机关纪委。自此，所有省直单位都已设立专门的纪检监察机构，纪检组织在省直机关实现了全覆盖。

2.进一步壮大了纪检队伍的力量。省直各单位严格挑选政治坚定、作风过硬、群众威望高、组织纪律性强的干部作为机关纪委书记、委员人选。省直单位共有255名党员干部加入到机关纪委工作队伍，其中机关纪委书记具有大学以上学历的占82.4%，党龄超过20年的占83.8%，均为正处级以上干部，并有8名副厅级干部先后任职。机关纪委书记、委员有的由机关党委专职副书记兼任、有的由人事部门负责人兼任、有的由其他业务部门负责人兼任。他们熟悉所在部门情况，有着丰富的业务工作、领导工作经验，这些干部的加入，极大地壮大了纪检队伍的力量，优化了纪检队伍的结构，延伸了纪检工作的触角。

3.强化了机关党风廉政建设日常工作。机关纪委的设立，加强了机关日常纪检工作的组织和管理，使得党员教育、严肃纪律、作风建设等重要工作有了专门的机构去实施。机关纪委依托机关党委、党支部等基层党组织，经常性地对机关党员开展教育提醒，使得党员干部接受到了更加贴近、更加深入、更加常态化的廉政教育，切实感受到了警钟长鸣。同时通过建立机关纪委，前移监督关口、强化日常监督，使发生在党员干部身上的一些苗头性、倾向性问题得到了及早发现、及早纠正，减少了党员干部犯错误的情况发生。(www.chuimin.cn)

（四）机关纪委工作中存在的问题

在调研中我们发现，机关纪委工作需要进一步探索、进一步完善、进一步磨合。当前省直单位机关纪委有三方面问题比较突出。

1.机关纪委人少事多、力量薄弱。机关纪委力量薄弱既有人员配备的薄弱，也有工作人员思想认识的薄弱。一是体现在人手少。机关纪委工作人员几乎全部为兼职干部。这些兼职干部在从事机关纪委工作的同时，还承担着大量其他的党务工作、业务工作，在工作精力上有时会难以兼顾。特别是在当前机关纪检工作重要性越来越凸显、任务越来越繁重的情况下，仅靠几个兼职人员有限的精力越来越难以应对大量的工作任务，工作难免顾此失彼。调研中发现，几乎所有的机关纪委都把缺少专职机关纪委工作人员这一条作为首要困难提出来，要求给机关纪委配备相应的人员编制，尤其在一些机关规模大、干部人数多、机关纪检工作任务重的单位，要求增设专职干部的呼声更加强烈。二是体现在部分机关纪委成员岗位意识不强。一些机关纪委书记、委员对自身承担的职务、职责的重要性认识不足，认为自己在机关纪委的职务只是无关紧要的兼职，思想上认识不足，工作精力上投入不够，影响了工作开展。

2.工作开展不平衡，一部分机关纪委没有很好发挥作用。目前省直单位机关纪委工作开展不够平衡，许多机关纪委工作已步入正轨，但也有一部分机关纪委工作情况不理想，极个别甚至形同虚设。目前作用发挥较好的机关纪委基本上是两类：一类是那些未设纪检组的单位的机关纪委。这类单位由于只设有机关纪委一个纪检机构，单位的纪检监察工作自然而然地就由机关纪委来统一实施，统一协调，机关纪委在相当程度上代行了纪检组的职能，所以机关纪委能够拥有较大的工作空间，具备较强的职能，因而作用发挥得比较充分。另一类是中央垂直管理单位的机关纪委。这类单位由于其纪检组主要负责对接中央部委的纪检组，而党组织属地管理又需要有一个机构来落实当地的纪检监察工作要求，因此这类单位的机关纪委有比较实际的工作内容可以去开展。除了上述两类机关纪委之外，大多数单位的机关纪委主要只是协助单位纪检组开展少量的党员教育工作，职能十分单一，作用发挥也不充分。还有一部分机关纪委自成立以来，并没有真正开展过工作。

3.机关纪委与纪检组在工作中存在互相替代与互相扯皮两种现象。当前机关纪委与纪检组在处理工作关系时，存在着两种现象：一种是机关纪委的工作被纪检组完全替代，另一种是机关纪委与纪检组织在一些工作上互相推诿。这两种现象在不同类型的机关纪委分别存在。第一种现象主要存在于机关纪委书记由纪检组副组长、监察室主任兼任的单位。这些单位的机关纪委实际上是和纪检组（监察室）合署办公，出现同一批人干同一件事的局面。这种机构设置方式虽然有利于统筹纪检监察工作，但减弱了机关纪委存在的意义。第二种现象主要存在于设有纪检组，而机关纪委书记由机关党委专职副书记兼任的单位。在这些单位，机关纪委与机关党委合署办公，这种设置方式产生了工作难以在机关纪委与纪检组之间进行明确分工、有效协调的问题，主要表现在两方面：一是一个单位的机关党委与纪检组往往有不同的分管领导，在一些纪检工作中缺乏有效的协调机制；二是机关党委与纪检组往往都希望由自己来负责考核等所谓有权力的工作，而不太愿意从事教育、统计等比较苦累繁琐的工作，出现扯皮现象。

三、进一步发挥机关纪委作用的设想

当前，中央对党风廉政建设和反腐倡廉工作高度重视，对基层党组织在实施党内监督、开展党务公开、保障党内民主等方面提出了明确的要求，赋予了越来越多的职能。机关纪委作为基层党组织的重要组成部分，作为基层党风廉政建设和反腐倡廉工作的主要实施者，工作的重要性将更加凸显，工作前景将更为广阔。

进一步加强机关纪委建设，笔者认为，首先必须充分考虑三项原则：

一是必须要实现机构运转规范化、制度化。一个机构能否有长久的生命力，很大程度上取决于这个机构是否按一套规则去运转，其工作是否有一套制度去遵循，是否有一块相对固定的适合自身发挥职能作用的工作领域。机关纪委工作要步入正轨并向前发展，必须要在规范化、制度化建设上下功夫，必须要找准并耕耘好属于自身的一亩三分田。反之，如果机关纪委仅仅只是从事一些阶段性、临时性的工作，只是着眼于完成上级交办的工作任务，而没有主动开拓属于自身的工作领域，形成一整套属于自身的工作流程和工作制度，那么机关纪委就很难成为单位内一个重要的、不可或缺的机构。

二是必须要能够增强纪检工作的合力。在大多数省直单位已设有纪检组、纪委等纪检监察组织的情况下，再设立机关纪委，目的在于使机关纪委能够分担纪检组在机关党员日常教育、管理等方面的工作任务，从而使纪检组能够把更多精力放到对领导班子的监督和对所属系统反腐倡廉重大问题的思考和研究上去，使得单位内各支纪检力量各司其职，形成合力，达到1＋1＞2的效果。因此机关纪委与纪检组必须明确分工，并形成有效的工作协调机制。相反如果机关纪委没有发挥任何实质性作用，甚至与纪检组在工作上推诿扯皮，那么非但没有增强纪检工作的整体合力，反而使一些工作变得不那么顺畅，这就违背了设立机关纪委的初衷。

三是必须既要落实中央、省委的要求，又能体现机构设置精简高效。设立机关纪委是中央和省委的明确要求，是一项必须不折不扣落实的政治任务，因此机构必须应设尽设，人员必须到岗到位。同时，在机关纪委的设置方式上，要充分结合各单位实际，尽可能体现精简高效的原则。如有的单位党员人数较少，且已设有纪检组，在这种情况下，将机关纪委与纪检组合署办公，也不失为一种切合实际的方式。

根据上述原则，针对调研中发现的问题，笔者认为加强省直单位机关纪委工作，当前主要可以从五方面入手：

1.加大宣传力度，提高单位领导及机关党员对机关纪委工作重要性的认识。当前有一部分单位的领导对机关纪委工作的重视程度不够，认为机关纪委可有可无；有相当数量的机关党员不清楚自己单位的机关纪委在做什么、机关纪委书记是谁。对此，一方面要督促所在单位领导切实提高对机关纪委工作的重视程度，要求各单位将机关纪委与其他处室列入同一机构序列，一视同仁地布置工作、听取汇报。在处室长述职、评比先进处室等环节，机关纪委也应作为一个部门参加。另一方面，要加大对机关纪委工作的宣传力度，通过省纪委、省直机关工委的信息、简报、刊物等渠道，经常性地宣传报道机关纪委工作，使广大机关党员能够了解机关纪委、支持机关纪委的工作。

2.根据单位的不同类型，采用不同方式，合理设置机关纪委机构。对于未设纪检组的单位。该类单位的机关纪委相当程度上代行了纪检组的职能，因此其机关纪委书记最好能有较高职级的干部担任，可以考虑由副厅级干部兼任该类型的机关纪委书记。一些单位已经在这方面做了尝试，如省委办公厅机关纪委先后两任书记均由助理巡视员兼任，省人大常委会、省政协办公厅机关纪委也曾经或正由副厅级干部兼任书记，从实际效果看，这些单位机关纪委的工作力度比较大，成绩也比较显著。对于设纪检组且规模较大的单位。由于这类单位往往管理着一个系统，纪检组承担着比较重的工作任务，因此机关纪委最好是与机关党委合署办公，由机关党委专职副书记兼任机关纪委书记，使得有一个机构专门负责机关本级的纪检工作。对于设纪检组且规模较小的单位。由于这类单位的纪检组实际上也仅仅管理机关本级，在工作对象和工作内容上与机关纪委几乎重叠，从机构设置精简高效出发，机关纪委可与纪检组合署办公，在一些工作上，纪检组可以用机关纪委的名义开展工作。

3.整合人员，增强机关纪委工作力量。按照省委《关于贯彻〈中国共产党党和国家机关基层组织工作条例〉的实施意见》的规定，省直机关专职党务干部按机关工作人员总数的2%配备，机关工作人员较少或者直属单位及其人员较多的部门，应适当提高比例。因此，对于下属单位多的单位，可提高党务干部配备比例，为这些单位增配机关纪委专职工作人员；对于党务干部人数配备尚不到标准的单位，可将空缺的编制用于配备机关纪委专职工作人员；对于将党务干部编制挪用于其他业务岗位的单位，应要求整改归位；对于无法新增人员编制的单位，应以省纪委、省直机关工委的名义要求所在单位通过内部调配，整合纪检口、党务口力量来解决，确保有一名相对专职的人员从事机关纪委工作。由于机关纪委的建立，既使机关党委开展机关党风廉政建设工作有了专门的机构来实施，又使纪检组（纪委）从大量涉及机关的廉政教育、作风建设等工作中脱身出来。实际上机关纪委分担了大量原由机关党委、纪检组（纪委）承担的工作任务，因此，从机关党委、纪检组（纪委）抽调人员来加强机关纪委的力量，符合实际，体现了工作量与工作人员数量相匹配的原则。

在整合增加机关纪委人员的同时，更要着眼于挖掘已有力量的潜力，充分发挥机关纪委书记、委员等兼职干部的作用。在这方面，除了加强培训指导，提高书记、委员的业务能力之外，关键是要着力提升兼职干部的身份认同感，使他们感到担任书记、委员不仅是一个职位，也是一份责任，更是一项荣誉。要经常性地组织机关纪委书记、委员开展交流、观摩、考察，提高他们的岗位意识；要真正把他们看成是纪检队伍的一分子，对他们工作给予支持，对他们的使用提拔给予关心，对先进的书记、委员进行表彰，并明确机关纪委成员与该单位专职纪检干部享受同样的待遇，从而提高机关纪委干部的归属感、荣誉感，激发他们的工作积极性。

4.切实加强对机关纪委工作的指导和推动。省直机关纪工委作为省纪委、省直机关工委明确指定统筹领导省直单位机关纪委的部门，应积极搭建平台，出台各项举措，指导和推进机关纪委发挥作用。一是建立工作交流平台。把机关纪委书记列入每年的省直单位纪检监察工作会议参加对象，将机关纪委工作与纪检组（纪委）工作一道进行布置；每年召开一定次数的机关纪委工作专题会议，交流研讨机关纪委工作；通过信息等渠道大力宣传机关纪委的典型工作经验，供各单位学习借鉴。二是开展业务培训。在前阶段对省直单位机关纪委书记集中进行培训的基础上，继续开展机关纪委书记定期轮训，并把培训面延伸到机关纪委委员。在课程选择上，要精心挑选与机关纪委工作契合度高的内容，确保机关纪委干部学有所获、学能所用，不断提高履行职责的能力。三是逐步完善机关纪委各项工作制度。在纪工委层面研究制订省直单位机关纪委工作制度，着重对机关纪委的职责、权限、工作关系等内容作进一步明确，使机关纪委工作有章可循。督促各机关纪委结合实际，建立一系列适合本单位特点的工作制度、规范、流程，促使机关纪委有序运转，逐步走向制度化、规范化、程序化。

5.找准机关纪委工作的重点。机关纪委应该根据自身特点，突出工作重点，找到工作突破口。从近阶段看，机关纪委要把工作重点放在机关党员廉政教育、机关作风建设、机关惩防体系建设工作情况收集和检查、党内监督等方面，这些都是机关纪委根据自身条件可以抓，而且抓得起的工作，也是省委、省纪委明确规定的工作任务，各机关纪委必须抓紧抓好。从今后一段时期看，机关纪委应当在保障和促进党内民主方面发挥更大的作用。党的十七大以来，中央对党内民主日益关注，特别是党的十八大报告将党内民主比作党的生命，要求站在关乎党的生死存亡的高度发展党内民主。党的十八大报告中指出，要保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。这些都是机关纪委需要去做的工作，也是可以大展身手的舞台。如果机关纪委能够在这一领域发挥积极作用，成为保障和推动党内民主向前发展的一支重要力量，那么机关纪委的工作将变得更加充满意义。

（作者系浙江省纪委常委、省直机关纪工委书记）