建设廉洁政治框架下反腐败国家立法基本原则的思考

关于建设廉洁政治框架下反腐败国家立法基本原则的几点思考

黄继鹏

内容提要：建设廉洁政治，是党的十八大郑重向全党全国各族人民作出的政治宣言。法治是建设廉洁政治的可靠保障。在建设廉洁政治的重大课题中，反腐败国家立法因其特有的国家意志性和顶层设计而在反腐倡廉制度建设中具有极其重要的地位和作用。本文从立法理念、治理方针、价值取向、规范导向、内容设计和技术要求等不同层面提出了反腐败国家立法的“最低容忍、惩防并举、权力监控和权利保护并重、约束和激励兼顾、实体和程序并重、系统规范”等六大基本原则。

党的十八大从政治和全局的高度，明确将建设廉洁政治作为加强反腐倡廉建设的重要目标，摆在全党面前。深入学习贯彻党的十八大精神、与时俱进推进反腐倡廉建设，一个重要任务就是认真研究建设廉洁政治的有效途径，更好地促进干部清正、政府清廉、政治清明。法治是建设廉洁政治的可靠保障。在建设廉洁政治的新实践中，反腐败国家立法因其特有的国家意志性和顶层设计而具有极其重要的地位。它既是反腐倡廉制度建设中位阶层次最高的内容，也是实施依法治国方略、推进法治国家建设的重要组成部分，对于建设廉洁政治、维护党的纯洁性具有基础性、关键性作用。

近年来，我国反腐败国家立法不断取得新的进展，《行政强制法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《招标投标法实施条例》等一批法律法规及时颁布实施，《刑法》、《刑事诉讼法》、《行政监察法》等法律法规适时修订完善，内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉法规制度体系基本形成，为反腐倡廉建设深入开展提供了有力的法律支撑，有效规范了公共权力运行。同时也应看到，目前反腐败国家立法尚滞后于反腐倡廉实践需要，特别是防治腐败法、行政程序法、公职人员财产申报法等一些基础性、骨干性反腐倡廉法律法规尚未制订出台，反腐败国家立法依然任重道远。当前，适应建设廉洁政治的新形势新任务，深入研究反腐败国家立法的基本原则，加快推进反腐败国家立法进程，对构建系统完备、科学规范、有效运行的反腐倡廉制度体系，使各方面反腐倡廉法律法规更成熟更定型，更好地发挥法律法规在防治腐败中的根本性、基础性作用，保障和促进党的纯洁性建设，具有十分重要的意义。

立足于反腐倡廉建设的客观规律和依法治国方略的实践需要，我认为，反腐败国家立法应当坚持以下基本原则：

一、最低容忍的立法理念

美国政治学家威尔逊和犯罪学家凯林1982年提出了著名的“破窗理论”^[1]（the Broken Windows Theory），认为如果有人打坏了一幢建筑物的窗户玻璃而不及时维修，他人就可能受到某些暗示性的纵容去打烂更多窗户。该理论从行为心理学视角揭示了轻微违法和犯罪之间的联系，对各国反腐败法制建设，具有普遍指导意义。在反腐败国家立法中默许纵容轻微的不廉洁行为，就有可能在心理和环境上对公职人员产生强烈的暗示和诱导，最终不仅导致上述行为的泛滥，而且极易使其发展为腐败违法犯罪。只有坚持最低容忍的立法理念，严格禁止、及时修复不廉洁行为，才能有效遏制腐败。坚持最低容忍已成为世界上很多廉洁度较高国家的廉政法制建设的共同经验。以新加坡为例^[2]，其反腐败法律法规以近乎“零容忍”的态度，特别注重强化对公职人员的严密管理和监控，该国《公务员指导手册》规定，公职人员因公务接受的礼品，必须如实报告；礼品价值超过50新元（约计250元人民币），必须缴公；任职期间每年必须申报个人资产和投资。1975年，新加坡前政务部长黄循文，因接受一位外商2000美元的旅游费，被判刑4年，并被取消了在职时几十万新元的公积金。^[3]正是坚持近乎“零容忍”的反腐败立法理念，新加坡才得以成为世界上最廉洁的国家之一。

我国反腐败立法必须旗帜鲜明地将最低容忍的法治精神作为基本原则贯彻始终，这不仅是我们贯彻从严治党、从严治政方针的必然要求，也是依法治国方略的具体体现，还是深入推进反腐倡廉建设的客观需要。为此，一是坚持“防微杜渐”，严格规范从政行为。既要将《廉政准则》中的党内行为规范上升为法律规范，以国家强制力提高对国家公职人员从政行为的法律约束力，又要将一些从政道德伦理纳入国家公职人员从政法律规范体系中，体现更高更严的标准和要求，实现对公职人员行为的全方位、全天候法律约束。二是坚持“罚微杜渐”，严厉惩治腐败行为。进一步降低对以权谋私行为否定性评价的起点和标准，对一些细小轻微的不廉洁行为从立法上表明坚决的否定态度，防止公职人员轻微违法发展为严重犯罪。综合运用刑事处罚、行政问责、财产资格罚、社会责任等措施手段，加大对腐败行为的惩处力度，不搞“下不为例”，实现对腐败行为的全纵深、全维度惩处。三是坚持“法网恢恢，密而不漏”，严密规范权力运行。摒弃“宜粗不宜细”的立法惯性思维，细化用权规范和裁量幅度，将所有公共权力纳入法制化、透明化轨道，减少自由裁量空间，最大限度地促使权力公开、透明、规范运行，实现对权力运行的全领域、全过程监控。

二、惩防并举的治理方针

标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，是我们党在深刻总结治党、执政经验的基础上，为深入推进新时期反腐倡廉建设而确立的战略方针，也是完善反腐倡廉法律法规应遵循的重要原则。只有从法律上确立标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的治理方针，惩处和预防法规建设两者兼顾而不偏废，才能有效防治腐败。一方面，应进一步完善惩治腐败的法律法规，切实加大惩治腐败的力度。特别是要进一步健全罚金刑和资格刑，健全对行贿人的惩处规定，使腐败分子不仅身陷囹圄，而且名声上身背骂名、经济上得不偿失、前途上四处碰壁，切实提高腐败的风险和成本。与此同时，进一步完善公职人员政纪处分配套规定，使所有违纪行为都受到相应的否定性评价，按照过罚相适应的原则承担一定的纪律责任。另一方面，应更加注重预防腐败的法律法规建设。惩防体系建设工作开展以来，预防腐败工作不断深入推进，预防类制度建设的力度也逐步加大。江苏在构建惩防体系过程中，注重将预防类制度建设摆在重要位置，不断深化干部选拔任用、基层民主监督、公共资源市场化配置等方面的制度探索和创新，取得重要进展。特别是2010年出台了惩防体系“5＋1”文件，立足整体设计、系统配套，注重分层推进、源头防范，将构建预防腐败工作机制作为建立健全惩防体系基本框架的重中之重，形成环环相扣的制度链条和协调运转的防治腐败工作机制，产生良好效果。

当前，从总体上看，我国反腐倡廉制度体系中惩处类法律法规相对完善，预防类法律法规则较为滞后。今后一段时期，反腐败国家立法应在继续完善惩处类反腐倡廉法律法规的同时，着眼于铲除腐败滋生的土壤和条件，加强对政治经济社会各领域和权力运行各环节预防腐败措施的研究，特别是要认真总结实践经验，将近年来行政管理、财税金融、司法等重点领域的体制机制改革成果以法律形式固定下来，着力构建科学有效的预防腐败长效机制，增强依靠法律法规防范腐败的预见性、系统性和实效性。

三、权力监控和权利保护并重的价值取向

权力监控和权利保护，本质上是两种不同的腐败治理模式，二者在惩治和预防腐败体系建设中相辅相成，缺一不可。近年来，在深化惩防体系建设进程中，各地各部门都把构建科学合理的权力结构和运行机制作为体系建设的重要目标，通过开展廉政风险防控、权力梳理和流程再造，以及加强权力制约工作，着力构建结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，在“以权力制约和监控权力”方面迈出了重要步伐，取得了显著成效。同时，实践表明，强化对权力运行的民主监督，加强对人大代表、政协委员和党员群众的民主权利保护，对有效防治腐败也极为重要。在这方面，江苏坚持先从基层做起，进行积极探索，创造了一些行之有效的经验做法。无锡市自2009年开始，在全国首创人大代表“联系服务群众见面周”活动形式，创新了人大闭会期间人大代表履职的新途径，拓宽了代表了解民需、维护民利的新渠道。南京市近几年深入开展“请人民评判、让人民监督”工作，运用网络、电视、媒体和服务对象、普通群众互动形式，组织和支持社会各界对政府职能部门工作进行民主评议，较好地保障了群众的知情权、参与权、表达权、监督权。

在反腐败国家立法中坚持权力监控和权利保护并重，就是要在通过立法加强对权力监控制约，构建科学合理的权力结构和运行机制的同时，积极探索充分实现广大群众各项合法权利的有效制度途径和形式，使权利行使成为权力运行的边界，形成“以制度确认权利，以权利监督权力”的腐败治理新路径。着重围绕让人民监督权力、让权力在阳光下运行，进一步健全确保各项民主权利得以有效行使的具体制度和操作程序，尤其应使舆论监督、民主评议、控告申诉、举报人权利保护等获得强有力的法律支持，逐渐形成完善的“权利确认—权利行使—权利救济”体系，在最大限度地保护群众合法权益的同时，为以权利监督权力提供法律保障。

四、约束和激励兼顾的规范导向(www.chuimin.cn)

心理学研究表明，利益对人的行为具有导向作用，利益需求产生动机，动机驱动行为。通过合理的利益分配、奖励剥夺机制，可以有效引导人的主观动机，规范人的客观行为。近年来的反腐倡廉理论研究和实践发展表明，制度设计既要针对人性弱点强化行为监控约束，又要针对人的合理需求运用利益机制引导从政从业行为，疏堵并举才能取得最佳的防治腐败效果。从国外实践情况看，一些廉洁指数较高的国家，除了形成较为科学完善的权力约束法律体系外，在运用利益给予和剥夺促进廉洁从政从业方面也有一套较为成熟有效的制度化做法，二者相辅相成，共同催生了廉洁的政治、社会生态。在推进惩防体系建设中我们对权力监控和行为约束的理论研究和实践探索较多，但对激励机制的引导作用和运用方式的研究则刚刚起步。江苏省公安系统从2003年开始在全国率先实行的廉洁从警退休金制度，是一个值得研究的范例。按此制度，民警每月缴纳一定的保证金，财政给予相应的配套奖金，存入银行专户管理，至退休时若民警始终廉洁从警则一次性领取一笔不菲的退休金，否则部分或全部扣除“廉政保证金”，从而将民警廉洁状况与经济利益挂钩，把腐败成本显性化、廉洁收益具体化，实现惩戒与激励双轮驱动，收到了“积薪养廉”的防腐效果。据统计，廉洁从警退休金制度实施以来，全省民警违纪率由2003年的6.17‰降至2011年的2.17‰，这一制度创新举措受到了中央领导的充分肯定。^[4]

在推进反腐败国家立法进程中，应当进一步深入研究各类主体行为取向的内在生成机理，借鉴国外成功的经验做法，积极探索建立包括物质激励和精神激励在内的廉政激励引导机制，完善领导干部和市场主体考核监管办法，着重在用人导向、物质待遇、市场准入、资格限制等方面取得法规建设进展，将其作为反腐倡廉法律法规体系的重要内容，促使公职人员和市场主体更好地认清腐败的风险成本、廉洁的预期收益，有效抑制腐败动机，规范从政从业行为。

五、实体和程序并重的内容设计

反腐倡廉国家立法中的实体规范主要是规定各主体的行为模式和法律后果，程序性规范主要是规定上述各类行为的方式、手段、时限、手续等，本质上是如何确保实体内容的实现。随着程序性法律规范越发受到重视，这一类反腐倡廉法律规范本身也具有了防治腐败的独立价值。在反腐败国家立法中，既要避免有程序规定无实质性内容的制度务虚，也要避免有实体无程序的制度形式主义，只有坚持实体和程序的有机统一，才能实现防治腐败的目标。当前，受传统思想观念和立法习惯影响，我国反腐倡廉制度建设中“重实体、轻程序，重结果、轻过程”的现象仍不同程度存在，程序类法规制度供给不足，这已成为权力失控、决策失误、行为失范的重要原因，也是制约反腐倡廉制度操作性和执行力，削弱制度严肃性权威性的重要因素。

在反腐败国家立法中要更加注重程序设计，就是要在健全实体规定的同时，完善反腐倡廉程序类法律法规。坚持以加强权力制衡、民主监督、公开操作、技术控制等为重点，健全权力运行的程序设计，努力在反腐倡廉程序类法律法规建设上实现新突破，特别是要在以下几个方面取得新进展：一是建立健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等程序性法规，实现上述工作的程序化、规范化。二是制定出台行政程序法，规范行政主体实施行政行为的方式、过程、步骤、时限，控制公共权力滥用。三是建立健全有关重大事项的决策、操作和监督程序规范，增强决策及其实施的抗风险能力。四是在完善针对普通公民的司法程序的同时，研究设置法律特别条款，赋予纪检监察机关和司法机关特殊的案件调查处理手段，健全有关程序规定，提高依法突破案件的能力。

六、系统、规范的技术要求

良法是善治的前提和基础，反腐败法律法规的质量和水平在很大程度上影响和决定了立法防治腐败的效果。在反腐败国家立法中坚持系统、规范的技术要求，不仅是立法工作规律的内在体现，也是多年来制度反腐的实践总结。当前，一些制度设计本身存在的问题必须引起高度重视：有的制度体系不够协调，系统性欠缺；有的制度刚性不足，操作性不强，执行力低下；有的制度规定与上位法不一致，削弱了制度的权威性等等。上述问题既阻滞了制度自身应有功能的发挥，又影响了整个反腐倡廉法规制度体系的统一性、科学性和有效性，必须在反腐败国家立法过程中着力避免、努力解决。

有效防治腐败是一项复杂的系统工程，所有反腐倡廉法律法规必须变“单打独斗”为“系统集成作战”，形成系统完备、科学规范、运转有效的体系。特别是就与外部环境的关系来说，反腐倡廉法律法规作为我国上层建筑的重要范畴，既要与现阶段国家基本经济政治制度相适应，也要与新时期物质生活条件和人们日常交往方式相契合。就法律法规体系内在结构功能的科学性要求来说，应对整个法律法规系统实行分类分层次设计，使法律法规既有原则要求又有具体规定，既有基本规范又有实施细则，既有一般规定又有特别法则，共同作用于反腐倡廉制度建设目标。就法律法规体系自身的规范性、合理性要求来说，应建立和谐有序的规范系统，努力使法律法规之间相互协调、相互衔接、相互支撑，防止有形式无内容、有责任无主体、有原则无配套、有实体无程序，避免和消除法律法规上下、左右之间的冲突、矛盾，维护法制的统一，增强法律法规的可操作性和内在执行力。

（作者系江苏省纪委副书记）

【注释】

[1]这里的破窗理论源自美国心理学家詹巴斗曾经做过的一项著名实验：他找来两辆一模一样的汽车，一辆停在比较杂乱的街区，一辆停在中产阶级社区。他把停在杂乱街区的那辆车牌摘掉，顶棚打开，结果一天之内就被人偷走了；而摆在中产阶级社区的那一辆过了一个星期也安然无恙。后来，詹巴斗用锤子把这辆车的玻璃敲了个大洞，结果，仅仅过了几个小时，它就不见了。基于此试验，威尔逊和凯林提出了犯罪学上的破窗理论。http://www.xjds.gov.cn/n7380/n162767/n162963/557360.htm1

[2]王屹峰、翁赵力：《新加坡公务员收礼超过50新元须交公》。http://hzdai1y.hangzhou.com.cn/dskb/htm1/2012-09/11/content_1340693.htm

[3]卢一江：《新加坡反腐倡廉法宝探真》，载于《检察风云》2010年第11期。

[4]参见《关于印发〈以人为本的科学反腐之路——关于近年来江苏省公安机关推进惩防体系建设情况的调查报告〉的通知》（公纪委〔2011〕57号）。