中国石油境外资产监管体系构建成功！

构建中国石油境外资产监管体系

王立新

摘　要：中国石油天然气集团公司作为国有特大型石油石化企业，肩负着保障国家能源安全、推动中国社会经济持续快速发展的历史使命。按照建设成为世界一流综合性国际能源公司的战略发展目标，中国石油加快“走出去”步伐，积极拓展境外石油、天然气勘探、开发、生产、炼制、储运等业务，境外投资规模不断扩大，境外资产迅速增加。但面对竞争激烈的国际市场和复杂多变的国际环境，中国石油还应进一步强化企业内部科学管理，完善境外资产监督管控机制，维护境外资产权益，防止境外资产流失，确保境外资产监管和各级领导干部的双保值、双增值。

关键词：中国石油；境外国有资产；监督管理

一、中央企业及中国石油境外业务发展情况

（一）中央企业境外业务发展情况

改革开放以来，特别是中国加入WTO以来，与世界经济融合日益增多，中央企业加快融入，广泛开展对外经济交流与合作。到2010年底（按照2005—2010年的统计），99家企业在境外资产由7400万亿元增长到22600万亿元，年均增长29%，占中央企业资产总额的11%；收入由8000亿元增加到29000亿元，年均增长29.4%，占中央企业总额的17%；利润由630亿元增加到1100亿元，年均增长11.8%，占中央企业利润总额的10%。对外投资和跨国承包得到快速发展。五年间，对外直接投资由96亿美元增加到499亿美元，年均增长39%，占全国非金融类业务对外直接投资的84%；境外工程承包额由105亿美元增加到538亿美元，年均增长38.7%，占全国60%。中央企业在提升国家形象，增强国有综合实力，为国民经济和社会发展作出了重要贡献。

（二）中国石油境外业务发展情况

中国石油海外油气业务作为集团公司业务的重要组成部分，自1993年实施“走出去”战略至今，经过18年艰苦创业，国际业务实现了从无到有、从小到大的跨越式发展。目前，形成了五大油气合作区、四大油气通道、三大油气运营中心的战略布局，同时工程技术、工程建设、装备制造等业务也纷纷“走出去”，在海外创业史上留下了坚实足迹。到2011年底，以高水平、高质量如期建成“海外大庆”为标志，中国石油海外新增油气可载储量11900万吨，油气作业当量突破1亿吨，权益产量当量超过5000万吨，海外合作综合一体化发展格局初步形成，建成成熟管道超过1万公里，拥有炼油能力5510万吨，国际技术服务作业队伍超过1000支，物资装备出口额40亿美元，亚洲、美洲、欧洲三个运营中心粗具规模，外增国际贸易点2.5亿吨，贸易额1921亿美元。2011年海外业务收入、利润和资产分别占到公司36%、37%和23%，跨国指数达到21.8%。工程技术业务和服务保障实施“走出去”，到2011年年底海外石油工程海外市场合同额签约700亿美元，海外收入超过186亿美元。这些成绩的取得，展现了中国石油海外事业蓬勃发展的态势和自身发展的能力，彰显了“我为祖国献石油”的政治责任和历史使命。

二、中国石油境外资产监管现状分析

（一）境外资产监管总体情况

近几年，中国石油以超常规的胆略和强大的推动合力建成“海外大庆”，目前正在致力于建设海外“半壁江山”。面对如此规模庞大的境外资产，企业内部监管部门通过大量细致的工作，在管理体制和监管机制上，围绕推动建设综合性国际能源公司的战略发展目标，在监管方式方法上进行了创新，通过监察、审计、内控、财务等途径开展监督检查，业务性、针对性强，取得了显著成效。

但在境外业务蓬勃发展的同时我们也看到，中国石油与国际大公司相比还存在差距，做大容易做强难。全球资本运作能力、全球资源配置能力、全球价值创造能力，还远远不够。国际化道路仍不平坦，激烈的市场竞争和动荡严峻的国际环境始终是前进道路上的巨大风险，特别是随着境外业务规模的迅速扩大，业务构成区域复杂，境外风险管理的重要性和紧迫性日益凸显。

（二）境外资产监管取得的成效

为进一步加强对境外业务的管理，中国石油充分借鉴和吸收了国际大公司的先进管理经验，结合实际创造性地开展工作，业务发展健康，监管及时有效。

一是决策机制不断优化。企业管理离不开科学民主的决策。多年来，中国石油致力于建立健全科学民主的决策机制，将涉及境外资产经营管理的重要事项纳入“三重一大”决策体系，完善权力运行“授权”制度，规范决策业务流程，强化决策全过程监督，有效预防和规避了经营风险，提高了决策质量，为境外业务健康平稳发展提供了坚强保障。

二是法律风险防范机制日益完善。良好的法律风险防范机制，是做好境外资产风险防范的重要环节。在境外投资前，为预防和规避各类法律风险，通过建立法律基础信息库、在境外设置法律机构以及外聘咨询项目律师等多种途径，对目标市场所在国法律进行研究，建立法律风险防控系统，为税收法律筹划、重要商务谈判等工作提供支持。

三是战略风险防范手段逐渐加强。企业作为市场经济主体，时刻都会面临着各种风险，其中战略风险是影响整个企业的发展方向、企业文化、生存能力和企业效益的主导性因素。如何在充满风险的环境下保持可持续发展，取得企业收益最大化，是每个企业管理者所思考的问题，需要我们对风险进行合理评估，作出正确的决策。中国石油针对境外业务的特点，坚持“不安全不投标”的原则，充分进行安全、技术和设备风险、税收及税率风险、法律风险、商务风险等各个方面的全面评估，合理确定项目，战略风险管理逐步加强。

四是财务管理基础工作全面夯实。财务管理工作是开展和完成好各项工作、充分履行职能的重要保障。中国石油始终高度重视境外业务财务管理工作，不断健全规章制度，夯实财务基础。通过建立区域财务总监定期财务检查制度，以及年度财务总监研讨与案例分析回顾制度，提高财务管理水平，加强财务风险防范。实施境外资金“收支两条线”集中管理，完善资金管控体系。

五是内部管理控制体系逐步健全。内控体系是企业自行检查、制约和调整内部业务活动的自律系统，内控体系的建立和完善是企业可持续发展的重要保障。中国石油不断加强境外业务内控体系建设，境外经营企业通过实行“子公司注册、分公司管理”的运作模式，推行“两级行政管理、两级市场营销、两级经济核算、分别考核兑现”的管理方式，采取“境外大额度项目必审、中等项目抽审、小项目检查”的工作思路，建立境外资产监管组织体系，加强内部管理控制，有效防范了各类经营风险。

六是廉洁风险防控意识进一步提升。企业的行为最终要落实到企业人员身上。加强资产监管，就要强化对各级领导干部的监管，防范廉洁风险。中国石油始终坚持党管干部原则，坚持德才兼备的原则选拔优秀干部派到境外企业。根据境外企业不同情况，实施员工本土化策略，广泛吸纳各类高层次管理人员加入境外企业。加强企业文化建设，培养了一批忠诚于中国石油的国际员工和资源国当地员工等，在制度层面和道德层面上加强了约束管控。

在充分总结和肯定经验基础上，我们也发现，在境外资产监管中还存在一些问题，有的海外公司授权额度过大，存在资金风险，有的独资项目管理人员责任与权限界定不够清晰，增加了资产的不安全性；有的海外公司决策机制仍需完善，存在决策风险，特别是独资境外公司具有较强的独立性，决策权力相对集中，容易因业务发展和关系网的形成滋生权力腐败问题；有的海外公司管理机构不健全、人员配备不足，一人多岗、一人多职的现象较多，特别是财务人员长期不能轮岗，风险较大，等等。这些问题需引起关注，并在今后工作中积极探索，采取有效措施加强管控，规避风险，逐步加以解决。

三、境外资产监管面临的形势与挑战

“海外创业、合作共赢”是中央企业“走出去”战略的重要目标。如今，由华尔街引爆的这场全球金融危机增加了世界经济形势的不确定性，中国企业不可能在这场世界性的金融危机中独善其身，境外投资的风险必然大大增加。并且，如果我们的境外项目出现严重舞弊、腐败问题，要比在国内出现同类问题影响大得多，不仅是经济上的损失，而且将会直接影响中国石油在国际市场上的形象，影响到中国的形象，甚至影响到国家与国家之间的关系。因此，要从讲政治的高度来认识，加强境外资产和产权的有效监管，有利于国有资产的保值增值，有利于合作项目的持续稳定、和谐共赢，有利于合作双方的文化交流和渗透，有利于建设忠诚、放心、受尊重的中石油。

除了外部形势的紧迫，内部监管也提出了更高要求。2011年6月，国务院国资委颁布了《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》［国资委令第26号］和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》［国资委令第27号］，这是加强境外资产和产权监管的纲领性文件。2012年11月9日，为进一步加强中央企业境外国有资产监督管理，做好境外国有资产统计分析，国资委要求各中央企业准确、规范建立境外子企业财务决算数据库，并按照属地原则建立纯境外子企业数据库，客观反映境外经营子企业的资产财务状况。国资委进一步要求，各中央企业要全面清理核实境外子企业产权、人员、户数情况，理清产权、财务隶属及经营管理关系，做好银行账户、实物资产、债权债务、股权投资等财产清查工作，强化境外子企业决算审计管理，并加强境外财务情况分析，促进提升境外国有资产运营效益。

四、构建境外资产监管体系的措施建议(www.chuimin.cn)

基于上述情况，构建境外资产监管体系势在必行，并要牢牢把握两个核心：一是要围绕中国石油建设综合性国际能源公司这一核心目标，在管理体制和监管机制上，要服从和服务于大局；二是要坚持实事求是的原则，充分认识到境外项目的特殊性，充分了解境外项目的经营管理情况，熟悉与境外项目有关的国内外法规制度，采用适应境外项目管理实际的方式方法。为此，提出措施建议如下：

（一）强化纪检监察部门境外资产监管职能，发挥联合监督优势

一是要强化纪检监察组织建设和职能建设。纪检监察部门介入境外项目监督，既是中央纪委、国务院国资委的要求，也是加强境外资产监管的客观需要。按照中央纪委、中央组织部、监察部、国务院国资委党委联合下发的《关于加强和改进中央企业和中央金融机构纪检监察组织建设的若干意见》要求，应进一步加强和完善境外企业纪检监察组织建设和职能建设，积极探索将纪检监察机构的监督保证作用覆盖到境外业务，充分发挥纪检监察的组织协调作用。

二是要发挥联合监督的有效监督思路和做法。通过审计监察联合组织检查，加大对境外企业领导班子巡视，加强人事、财务、法律、内控等专业监管，形成全方位、多层次的内部监督体系，打好境外资产监管和产权管理的“组合拳”，保证境外国有资产经营监管的各角色“各安其位、各司其职、各负其责、各尽其能”。同时，发挥好境外公司股东审计、第三方审计和资源国政府审计的联合监督作用，规范境外合资公司的经营管理。业务管理部门要从加大对管理制度执行情况监督的角度，加强监管力度，将监督融入到管理，保证业务运行过程的规范。适时向境外公司派驻专职监察干部，负责全面监督境外资产管理和运作；定期向境外派出专项监察审计工作组，对境外公司进行检查审计，加大对境外管理者的任中、任期审计。

（二）建立健全惩治和预防腐败体系，防范海外廉洁风险

建立健全惩治和预防腐败体系，是新形势下反腐倡廉建设的重点任务，在党风廉政建设和反腐败工作中处于基础性、全局性和战略性的重要地位。将惩防腐败体系建设作为加强企业管理，防范腐败风险，促进企业健康和谐发展的一项重要工作，融入企业经营管理之中。着力探索将惩防腐败体系建设延伸到境外，建立适合境外业务经营管理的教育、制度、监督和惩处体系，制定有针对性的措施和办法，实现惩防体系建设各项工作任务与境外生产经营管理各个方面、各个层级、各个环节的有机结合，完善境外业务权力运行监控长效机制。

建立海外廉洁风险防控长效运行机制。在境外投资、物资采购、招标投标、财务资产、合同法律等易发生违法违纪违规行为的重要领域和关键部位，建立起风险识别、风险评估、风险防范的廉洁从业风险预防和控制机制，形成覆盖大多数资源国的廉洁风险防控数据库，对廉洁风险进行分级管理，明确责任部门，建立廉洁风险应对、化解措施，对廉洁风险“一对一”跟踪、监督，及时预警、处置风险事件；积极开展对廉洁风险防控责任落实情况的监督检查，防止利用中国石油境外业务平台谋取个人私利行为的发生，保障境外国有资产安全，保证境外项目健康、有序、协调、较快发展。

（三）强化教育引导，从思想上保证监管到位

根据境外工作人员所处的国家、政治制度、经济体制、地理环境不同，应采取灵活多样的方式方法，因地制宜地组织境外人员了解国内政治情况，学习党的方针政策及企业重大决策部署，开展世界观、人生观、价值观的教育活动，引导干部员工正确认识和对待境外各种社会文化，坚定理想信仰、端正价值追求，自觉抵制各种错误、腐朽思想文化的影响，保证在各种复杂的国际环境中始终保持清醒头脑，坚持正确方向。对于人员流动性不大，有基地的境外公司，可适当组织境外人员进行学习；对于人员流动性大的施工作业项目，可利用网络平台、宣传材料等方式开展教育。对境外国有独资公司，要以落实党风廉政建设责任制为抓手，细化海外领导班子、领导干部、关键岗位人员责任制内容，将党风廉政建设融入境外公司生产经营管理之中，切实做到“谁主管、谁负责”，落实“一岗双责”。

加强海外党组织建设和企业文化建设，大力弘扬“爱国、创业、求实、奉献”的企业精神和核心价值观，将“大庆精神”、“铁人精神”发扬到海外，加强正面宣传和引导；以境外资产管理工作作为实践企业文化建设的载体，将企业文化建设作为境外资产管理工作的力量保证，坚持廉洁高效的境外经营理念，努力做到“廉洁高效抓管理，严控成本增效益”，积极发挥企业文化的作用。

（四）建立和完善境外资产监管制度，规范操作流程

结合境外实际，推行境外“三重一大”决策机制，科学合理制定境外“三重一大”决策制度，在境外投资重大决策、境外公司重要人事任免、境外重大项目和境外大额度资金使用等方面，实施集体决策，发挥集体决策和民主监督优势，降低境外投资和运营的个人风险因素。对各关键岗位和管理人员的职责权限，尤其对人事任免权、资金使用权、物资采购权、重大交易决策权等，要明确决策程序、权限范围，针对临时授权和特殊授权进一步明确授权原则和授权内容，确保“三重一大”决策制度落实到位。

全面推进境外企业内部控制体系建设，梳理境外主要业务流程，对关键流程进行风险分析，找出风险点和控制缺口，将惩防体系建设的总体要求和各项具体任务融入到内部控制制度中，通过加强程序性制度、防范性制度、惩戒性制度建设，在最大程度内应对政治、安保及政策法律风险，避免廉洁风险。要建立境外资金集中监管和设备物资采购平台，确保行权有痕迹，越权有警示，违权有追究，保证权力的安全运行。

积极探索推广“制度＋科技”管控新模式。加强海外资产监管，要充分利用信息技术手段，发挥信息化的支持作用，探索实施“制度＋科技”的反腐倡廉工作运行机制，把反腐倡廉建设和监督管控的新要求、新规定，及时转化为信息管理要素，植入信息流程，努力形成规定程序固化不可更改、权力运行在线实时监控、出现问题痕迹可查的信息化管控机制，提高境外资产监管和反腐倡廉科学化水平。

（五）抓住重点领域和关键环节，加强境外监督检查

境外资产监管要突出重点领域，抓住关键环节，切实增强监督检查工作的针对性。

第一个重点是班子建设、队伍建设以及领导干部廉洁从业情况。要重点监督领导班子及中方管理人员履行职责情况，包括贯彻落实企业决策部署的具体措施及方法，执行“三重一大”集体决策情况，要将“三重一大”的内容细化、标准量化，使其具有较强的实用性和操作性，真正把“三重一大”决策制度的执行情况作为对企业领导人员考查、考核的重要内容，作为任免以及经济责任履行情况审计评价的重要依据。

第二个重点是项目资产、负债、所有者权益及经济活动的经济性、效益性情况。资产、负债是否真实，账务核算是否合规，实物资产“账、卡、物”是否相符，所有者权益情况核算是否正确，在会计报表上的反映是否恰当。

第三个重点是内部控制管理制度的建立和执行情况。内部监督制约机制是否健全，包括人事、财务、货币、税收、资金、物资采购、招投标（谈判）、合同、工程管理、安全、质量等管理制度是否建立并执行，岗位职责设定是否体现相互制约的机制，有无管理漏洞。在此基础上，要切实加强组织领导和队伍建设，严明党的纪律，加强作风建设，保持党员干部队伍纯洁性，不断提高领导干部的思想政治素质和履职能力，不断提升党风建设和反腐倡廉工作水平，为集团公司海外业务的发展提供坚强保证。

（六）完善激励和惩处机制，促进境外资产监管内动力

构建并实施激励机制和惩处机制，是强化自我监督、实现自我完善的两个重要机制和手段。一方面要建立教育激励机制，在境外企业营造浓厚的干事创业氛围，关心人才成长，选树先进典型，激发境外工作人员爱国创业热情；也可以采用灵活的市场化激励机制，以最大限度调动境外资产管理者的潜力，使管理者不想、不用、不愿流失国有资产的激励机制。另一方面，要突出对境外各级领导干部落实党风廉政建设责任制的考核，推进境外领导干部定期回国述职述廉；大力惩处境外各种违法违纪违规行为，加快建立适应境外实际情况的办案措施，使境外管理者不能、不让、不敢流失国有资产，从源头上杜绝境外资产流失。

（七）加速境外资产管理人才建设，为有效监管增添活力

加强对境外资产的监管，其中至关重要的一个因素就是要提高境外工作人员特别是领导干部的政治素质、业务素质和责任意识。一方面要加强国际化、高端化人才的培养，大胆选拔、使用一批理想信念坚定、熟悉国际商务运作规范、有较强知识技能的国际化人才，为他们提供更多的锻炼机会，并加强对跨国经营人员的培训和思想道德法纪教育，不断增强诚信守法意识。另一方面要提高监督管理人员自身的境外资产监管能力，加强对国际化经营管理知识的学习，提高境外资产监管的针对性和有效性，不断丰富境外资产监管的内容。

（作者系中国石油天然气集团公司党组成员、纪检组组长）