实践科学管理，实现军队建设

第三节　积极探索实行科学管理的实现途径

胡主席指出，我们要努力适应军队现代化建设的新形势，更新管理观念，加强现代管理知识的学习，大力提高科学管理的能力。当前，我军在积极推进新军事变革、加速军队现代化建设中遇到的各种矛盾和问题，说到底是新的发展要求与传统发展思路、发展模式之间相互碰撞的表现。这就要求我们必须坚持以科学发展观为指导，积极探索军队管理科学化的实现途径，切实转变传统的人力密集型、数量规模型的管理模式，做到谋划发展有新理念、指导发展有新思路、驾驭发展有新本领、促进发展有新机制，推动国防和军队现代化建设又好又快地发展。

一、通过改革管理体制加强科学管理

胡主席强调，要深化管理体制改革，促进资源的有效配置和综合集成，努力实现人力、物力、财力的最佳组合，产生最大效益。体制是科学管理的龙头，只有从管理体制的改革完善入手，才能更好地推进我军管理的现代化进程。面对新军事变革的挑战，我军应改革机械化半机械化军队形态的旧的管理体制，按照建设信息化军队、打赢信息化战争的要求，建立健全适应信息化军队建设和作战的新的管理体制。

(一)健全集中管理体制

集中管理是由组织系统的高层管理者统一制定规划计划、资源分配和组织实施的管理。实行集中管理是军队管理的重要原则，也是军队现代化建设的重要特性和基本要求。我军性质决定，必须坚持党对军队的绝对领导，要实行党领导下的集中管理。在新的历史条件下，资源的相对有限和军队现代化建设、军事斗争准备高投入、高消耗、高风险的特点，要求对人、财、物、时间和信息等资源实行集中管理;高技术局部战争指导的战略性、行动的快速性、对抗的激烈性，要求军队必须实行集中管理。因此，应注重改变领导体制的分散和多层次，实现由分散管理体制向集中管理体制的转变。当前，特别要建立健全军队信息化建设的集中管理体制和军费分配与使用的集中管理体制。军队信息化建设，是一项复杂的系统工程，尤其需要加强集中管理。这就要求搞好顶层设计和整体筹划，抓紧制定信息化管理条例和技术标准，努力实现上下左右的互联互通、信息共享。

(二)建立扁平网状管理体制

信息化对军队管理的基本要求，是建立适合信息快速流动的扁平网状管理体制。扁平网状管理体制的特点是，外形扁平，横向联通，纵横一体，能加快管理信息的流动速度，提高管理的灵敏性。外形扁平，就是尽量减少管理层次，缩短信息流程，使尽量多的管理单元同处于一个信息流动层次。层次过多，就会增加信息的流程，影响信息的传递与反馈的速度和准确性，影响管理的时效。横向联通，就是各平级单位之间直接沟通联系，各管理平台之间能实时交换信息。纵横一体，就是整个管理系统实现信息采集、传递、处理、存储、使用一体化。西方发达国家军队改革军队管理体制，也主要是减少管理层次，加强横向联通，正在从以往上百年来形成的纵向管理层次多、横向层面杂的“树状”管理结构，向扁平式“网状”管理结构转变，以适应信息化建设和作战指挥的需要。

(三)健全战略管理体制

就我军实际情况而言，需以构建职权清晰、运行顺畅、精干高效的战略管理体制为目标，对管理体制进行必要的调整。一是加强战略规划机构、试验论证机构建设，进一步完善以战略决策为主的战略设计体系，不断提高规划设计能力和辅助决策能力。根据新的历史使命，准确掌握战略需求，系统分析环境、资源和建设能力，确定战略目标，选择实现战略目标的基本途径和建设重点，着力解决战略需求与战略设计、规划计划与国防预算相互脱节的问题，滚动式地提出军队建设和发展的总体需求，按照实际需要和可能条件不断充实和完善各项规划计划。二是加强监察审计机构建设，进一步完善以控制监督为主的战略实施体系，提高对建设实施过程的监管能力。有必要通过对建设资源流向与使用结果的科学监控，达成对战略实施的有效管理。为此，必须健全统一的建设管理机制，以现有体制为基础，合理划分权力，制定组织流程，明确相互关系，正确处理好集权与分权问题;完善资源分配使用监督体系，严格国防会计制度，健全并扩大监察机构职能，形成质量监督对资源供给与使用的有效制衡。三是加强评估组织机构建设，进一步完善以绩效标准为主的战略评估体系，提高战略评估能力。没有切实有效的战略评估，军队建设的质量就很难保证。应健全以各主管职能部门为主体、有专业部门和专家参加的评估组织机构，制定科学可行的绩效评估标准、程序和方法，建立标准化的评估模型和数据库，切实提高战略评估能力，加强对军队建设的重点项目和资源分配的评估，找准执行规划计划中存在的问题和差距，及时拿出改进措施，发挥好战略评估对提高建设质量和效益的作用。

二、通过健全管理机制加强科学管理

胡主席强调，要建立健全科学的管理机制，不断提高现代管理水平。机制是科学管理的枢纽，在管理体制确定之后，机制决定着管理效益。管理机制，是指一个组织在一定的外部环境条件下，为达到一定的目标进行活动过程中所形成的内部结构及其运行的原理和方式。管理机制科学合理的程度，直接关系到管理效益的大小。管理机制科学合理，管理系统就能获取较大的效益。反之，则只能获取较小的效益或根本无效。健全管理机制，一是强调管理机制要形成体系。军队作为一个管理系统必须有运行机制、动力机制和约束机制，三种机制作为军队管理机制的必要组成部分，必须同时存在，共同发挥作用。运行机制主要包括:决策与计划、组织与领导、控制与协调等机制，其科学合理程度直接决定着管理效率的高低。如果缺少运行机制，军队根本就形不成作战能力。动力机制主要包括:目标机制、竞争机制和激励机制等，其科学合理程度决定着军队的生机和活力。如果缺少动力机制，军队的作战能力就不能生成、保持和提高。约束机制主要包括:职责机制、监督机制、评价机制等，对保证军队建设的健康发展起着重要的作用。如果缺少约束机制，就会因管理行为“出轨”而造成损失。二是强调管理机制要科学合理。机制是否科学，主要看其是否符合管理系统的内在联系、功能及运行原理。不仅每一种具体机制要科学，而且各具体机制之间也要形成上下结合、左右协调的有机整体，形成一个科学合理的体系。我军在实施跨越式发展的过程中，要对已有的机制进行不断的升级改造和完善，使之健康发展。

在我军战略转型过程中，以激发军队管理系统的活力和创造力为目的，逐步建立完善管理机制，是提升我军科学管理能力的重要措施。针对我军实际，健全管理机制的重点之一是要立足当前领导、指挥和管理体制的实际，建立健全高层领导管理协调机制，着力克服条块分割、政出多门、工作重叠的现象，统一筹划和协调军队建设需求、计划和预算，对发展战略的制定、武器装备的发展、军事人才的培养、体制编制的调整、保障力量的运用、战场建设的筹划和军事理论的创新等诸多方面加强协调，提高军队整体建设的效益。重点之二是全方位加强战备训练、人才队伍建设、后勤保障和装备建设四大领域的管理机制创新。一是训练管理机制创新，重点是建立与联合作战相适应的训练管理机制，改变临时组建训练领导班子、部队自导自演的做法，形成纵统横联的联合训练体系，保证训练中心地位落到实处。二是人才队伍建设管理机制创新，重点是围绕实施军队人才战略工程，建立健全人才培养、使用、交流机制，促进人才有序流动和优化配置，着力解决官兵科学文化水平不高、高素质人才偏少、人才浪费和人才流失等问题。三是后勤管理机制创新，重点是建立与大联勤保障体制相适应的矩阵式后勤管理机制，提高一体化程度，增强综合效益。四是武器装备管理机制创新，重点是建立健全竞争、评价、监督、激励机制，进一步解决装备建设管理中存在的问题。

三、通过完善管理法制加强科学管理

实行科学管理，就是要按原则办事，按制度办事，按职责办事，按程序办事，就是要实现管理的法制化，从根本上保证管理的规范性。完善管理法制，实现管理的法制化，是军队建设的普遍做法。中央军委已将依法治军确定为军队建设的一条重要方针。依法治军就是以军事法规为基本依据，运用科学的管理思想和方法，对军队进行系统化、规范化、科学化的计划、组织、协调和控制。

(一)不断完善管理法规体系

建立完备的管理法规体系是现代军队搞好规范化、标准化管理的前提。许多国家在宪法中设有军队管理条款，在基本法律和一般法律中对有关军队管理活动的准则、规程等都有明确的规定，从国防采办、兵员征集、编制体制、教育训练、人事管理，到行政生活、物资供应、卫生防病、营区建设等所有的军队管理领域都制定了法规，形成门类齐全、层次分明、上下连贯、结构严谨的军事法规体系，使每一级、每一部门、每一项工作均有相应的法规制度予以明确的规范，使管理活动都有所遵循。美国的各种军事法规达数千种，仅有关国防采办方面的法规就达900多部，其内容具体详细、操作性强。日本的各种军事法规也多达180余种，内容覆盖军事活动和军人行为的每个方面。我军从建军伊始就注重法规纪律建设，如著名的三大纪律八项注意。新中国成立后，我军又先后颁布了三大条令。近些年，在军事立法方面，更加大了管理法规体系建设的步伐，适应现代化科学管理所需的法规体系正在建立和完善。下一步仍需加大完善管理法规的力度，力求实现管理的体系化、科学化。一是要建立和完善适应市场经济的法规、规章，进一步理顺和规范军队建设与国家经济建设、军队与地方之间的各种关系。二是要制定和完善调整军队内部各级组织、各类人员之间关系的法规制度，规范军队组织结构、编制体制、人事管理和各级各类人员的责、权、利及相互关系，尤其要注重完善法规监督制度。三是要完善军人社会地位、基本权益和福利保障的法律、法规，使军官安心部队工作，使士兵尽心服役，使社会尊重军人。四是要健全和完善军队行政执法的法规制度，改变长期以来主要靠行政手段调解处理各种矛盾的做法。

(二)注重健全军队管理执法组织

为保证军队管理法制的有效运行，应建立健全不同层次、不同领域的执法机构和严格的执法手段，这是法制化的组织保障。美、俄、英、日等发达国家军队，为保证管理法制组织体系处于经常性的健全状态，除国会和政府内有专管或分管军事法制工作的机构外，在国防和军队的各个领域、各个层次都设置有立法、执法、司法、法律监督和法律服务等机构和人员，共同保证军队管理法制工作的有效运行。这些国家采取的措施主要是:健全执法体系和制度，包括建立执法服务系统、行政处罚制度、军事司法系统和执法监督制度等;健全军事司法体系。美、英、法等国都建立了军事检察机构和军事法庭;完善护法机制，如建立军事警察部队、成立纪律法庭等。目前，美、日、英、法、德等发达国家都在军队中设有军事警察，通常是军队的一个兵种，有的隶属国防部，有的隶属各军种。我军虽已设立军事法院、军事检察院等司法机构，并开始在政治机关编制律师，但距健全的军队管理执法组织仍还很远，需进一步完善。

(三)严格实行军队管理法规监督(www.chuimin.cn)

职权分明、责权对应是提高执法效能的关键。这就需要，一方面，应明确划分各级各类职责范围，严格按照规定行使各级职权，增强军队管理执法的权威性;另一方面，通过建立严密的监督机制，充分发挥执法监督的作用。美、英、法、德等国，在国防领导机构和军队中均有负责军事执法监督的监察和咨询服务机构，以确保执法公正严明。如美国防部总监察长及其领导的国防审计局和侦查局，就专门负责对全军计划项目与活动进行审计、监控、检查、督导，领导并协调有关军队管理执法机构，防止滥用职权，检举军队管理活动中的不法行为，维护军队管理法规的威严，促进军队管理法规的贯彻执行。我军也应逐步建立健全相对独立、具有一定权威的监督机构，完善监督制度，明确监督主体和责任主体，使得各级领导和机关带头学习法规、带头遵守法规、带头落实法规，使得新兵一入伍、学员一入校、军官一任命，就置于严格的法规制度管理、控制和监督之下，提高管理的法制化程度。

四、运用现代管理方法加强科学管理

胡主席指出，要在军队建设的各个领域积极引入先进适用的管理方法、技术和手段，提高科学管理水平。现代管理方法多种多样，从我军的实际情况来看，当前重点是要运用好系统方法、矩阵方法和模拟方法。

(一)运用系统方法

系统方法，是一种工程技术管理方法，就是把对象放在系统的形式中加以考虑的一种方法。具体来说，是从系统的观点出发，着重从整体与部分(要素)之间，从整体与外部环境的相互联系、相互作用、相互制约的关系中综合地、精确地考察对象，以达到最优地处理问题的一种方法。随着信息技术的发展，系统方法又发展为系统集成(系统之系统)或者综合集成的方法，并逐步被引入到军队管理中。中国著名科学家钱学森于20世纪80年代最早提出，综合集成是处理开放的复杂巨大系统的工程方法。这种方法强调以人为主，人机结合，从定性到定量，在处理中国社会经济系统工程方面得到了广泛而成功的运用。他进一步提出了“从定性到定量的综合集成研讨体系”，并特别指出这种方法蕴涵着巨大的军事运用潜力。

军队建设是开放的复杂大系统。对于复杂大系统的管理，系统方法具有传统管理方法无可比拟的优越性，会极大地提高对复杂系统的控制能力，从整体上提高科学管理水平。采用系统方法加强科学管理，重要的是要善于运用大系统的思路筹划军队建设。系统方法不是一种单纯的技术方法，而是一种新的思想论、方法论和军事哲学。要努力克服传统观念的束缚，树立大系统、大协作的思想，着力加强顶层设计，整体规划、分步实施、突出重点、有序发展，防止自行其是、自成体系和走弯路、走老路。要善于多角度、多层次、多变量地考察事物，全面客观地分析问题，防止片面性、主观臆断或感情用事。要善于从宏观上把握问题，既要考虑军队现代化建设发展的各种需求，又要考虑客观环境和条件的制约，处理好当前与长远、局部与整体的关系，着力解决不配套、不完善的问题。要注重系统安排军队各个方面和各个领域的改革进程，注重从整体上推进改革。采用系统方法加强科学管理，更重要的是要充分利用信息技术，建立“从定性到定量的综合集成研讨体系”，把科学的管理理论与经验知识结合起来，把专家经验判断与计算机分析结合起来，把个人决断与集体智慧结合起来，以人为主、人机结合，利用系统工程和运筹分析方法，发挥大系统的综合效能，从而提高军队管理的整体效益。

(二)运用矩阵方法

矩阵方法，是通过建立矩阵式组织结构来解决问题的管理方法，它是在克服单项垂直式组织结构缺点的基础上形成的。矩阵式管理的优点是:使管理中的横向联系和纵向联系、分权化与集权化有机结合起来;便于各个管理部门之间相互协调和相互监督;信息线路较短，反馈较快，组织应变能力强。这种管理可以克服传统的垂直管理模式由于横向协调不够所带来的周期长、费用高、效率低等缺陷，从而提高管理的效益。矩阵管理既要纵横结合，又要注重横向协调，努力把各系统联系起来，促进系统之间的协作，达成各管理部门之间的相互协调和相互监督。西方发达国家的军队，对矩阵管理最典型的应用，是在武器装备采办过程中，通过项目管理办公室协调各职能部门之间及其与承包商的关系，促进相互之间的密切协作。项目管理办公室一般由来自相关部门的行政、计划、技术、财务、合同、试验与鉴定、采购与后勤保障的管理人员构成，负责装备从研制、生产、订购到使用保障全过程的组织管理工作。

我军现行管理体制的组织架构是基于“直线职能制”的组织模式。这种体制产生于工业化时代，强调专业化和等级分工，组成一条严格的等级指挥链，经过层层授权，形成金字塔形的管理体系。这种垂直管理和单线领导方法，曾经对提高我军的建设效能发挥过巨大的作用。然而在信息化条件下，这种层层繁琐冗长的行政指挥链和等级森严的职级，弱化了各系统、各部门之间的协助和资源整合;不同核心系统板块的自成体系又削弱了军队整体的建设效能。这种客观实际要求我们引进矩阵方法，增加管理体制的柔性和横向连通性，将“点”的管理引申为“面”的管理，将“线”的管理引申为“体”的管理。为此，做好以下几点是很重要的。一是组成矩阵式的领导结构，扩大班子的横向管理幅度，有利于在工作经历、管理经验和知识结构上形成优势互补，从而增强高层决策的科学性。二是建立矩阵式的协调机构，加强多边协作。20世纪60年代，为了发展“两弹一星”事业，我们党成立了“中央专委”。这个协调机构的地位超脱于各职能部门之上，能够保持计划制定和资源分配的公平公正;构成要素综合，人员相互间地位平等，有利于增强决策的客观性。实践证明，这种矩阵式的协调机构对于“两弹一星”的成功研制发挥了极重要的作用，也为今天我们加强矩阵式管理提供了范式和经验。同时，运用矩阵式的管理方法，做到纵横结合。对于重大改革论证和关键项目建设等体系复杂、关联性强的问题，应当改变由单一职能部门按条块管理的传统方式，把原来各自独立纵向运作的部门横向联系起来，促进部门之间的协作，实现立体交叉管理。

(三)运用模拟方法

模拟，是建立系统或决策问题的数学或逻辑模型，并以该模型进行试验，以获得对系统行为的认识或帮助解决决策问题的过程。随着现代科学技术的发展，模拟的形式越来越多样化，其手段也越来越先进，在军队现代化建设过程中发挥着越来越重要的作用。特别是随着信息技术和人工智能技术向军队管理的各个领域扩展，利用现代虚拟现实技术开发智能专家系统与模拟管理系统，帮助决策者和管理者进行科学决策和科学管理，已经成为军队管理的必然趋势。在这方面，美国已先行了一步。据美参联会研究分析对抗模拟局透露，目前，美军研制的系统工程模型有152个，如果加上军火企业和兰德公司等民营机构开发的模型，可达400－500个。美军还在利用高性能的计算机不断完善模拟方法，发展虚拟现实技术，用以获取、提出、实验、检验、论证各种新军事认识、设想和方案，从而预先把握军事变革的方向、进程，掌握未来军事革命的主动权。

经过20多年的建设，我军利用模拟方法进行科学管理也已具备了一定的基础。但从当前的情况来看，需要进一步从高层加强“统”的力度，整合相关资源，构成相对完整的模拟论证体系。一是要进一步健全模拟论证的组织机构，建立健全作战试验室体系，成立专门负责全军研制、开发、管理模拟论证的执行部门，为提高战略筹划、科学管理水平提供翔实、可靠、客观的决策依据。二是要进一步发展网络技术、分布式模拟技术、虚拟现实技术、仿生技术和“嵌入式”技术等，建立健全包括理论模型、描述性模型等各种类型在内的模拟模型体系，以及对模拟结果进行客观分析的标准体系，制定严密的模拟论证程序，为实施模拟论证奠定坚实的技术基础。同时，要加强人才建设，为模拟论证提供指技合一的高素质的人才队伍。

【注释】

[1]《瞭望东方周刊》，2005年第31期。

[2]胡锦涛:《在听取南京军区工作汇报后的讲话》，2005年10月13日。转引自中国人民解放军政治工作网《毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛关于尊干爱兵、密切官兵关系的重要论述摘编》。

[3]胡锦涛:《在中央军委扩大会议上的讲话》，2004年10月16日。转引自中国人民解放军政治工作网《毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛关于尊干爱兵、密切官兵关系的重要论述摘编》。

[4]胡锦涛:《在中央军委扩大会议上的讲话》，2004年10月16日。转引自中国人民解放军政治工作网《毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛关于尊干爱兵、密切官兵关系的重要论述摘编》。

[5]胡锦涛:《在十届全国人大三次会议解放军代表团全体会议上的讲话》，《解放军报》，2005年3月14日。