合并高校管理体制：全面融合与科学发展

第二节　管理体制的融合与完善

我国推进高校合并办学已有近20年，在这一过程中高校合并有哪些合并模式，合并采取了何种管理体制模式、运行情况如何、存在什么问题及其原因何在、怎样进一步完善，值得分析和研究。这对于提高合并高校的办学效益和教育教学质量是大有裨益的。

一、高校合并的类型

从1992年开始，我国对高校管理体制进行改革。高校合并出现了各种模式，如“扬州大学模式”、“同济模式”等等，之所以出现高校合并的各种模式，这与高校合并前高校的隶属关系、合并的难度、合并后管理体制的建立方式、合并的进程等方面的影响有很大关系。因此我们可以根据合并前高校的隶属关系，对高校合并的模式进行深入的分析。高校合并可分为同一隶属关系高校的合并和不同隶属关系高校的合并。

1.同一隶属关系高校间的合并，学校合并后不引发体制变动

同一隶属关系高校合并，指所合并的高校属同一主管部门，合并后高校的主管部门和投资渠道不变，高校服务的范围不变。因此，这类高校合并的难度较小。高校合并是高校投资部门、管理部门和高校领导、教职工对合并形成共识、形成合力共同努力的结果。同一隶属关系的高校在合并过程中没有高校外的阻力。因此，其合并的难度较不同隶属关系的高校合并要相对容易一些。

系统内高校的合并。它指教育部所属高校、中央各部委所管理的高校及地方政府部门所办高校内部合并。1994年4月8日两所教育部直属重点大学四川大学和成都科技大学合并组建四川联合大学。这种合并因参加合并的高校同属教育部，合并后其投资渠道和管理机制不变，隶属关系不变，学校合并的外部环境不变，难度较小。1995年8月经教育部批准由机械部所属的哈尔滨科技大学、哈尔滨电工学院和哈尔滨工业高等专科学校合并组建哈尔滨理工大学。由于国家部委所属高校一般办学实力较为雄厚，办学规模较大，因此这类高校合并一般属于强强合并，目的是为了集中投资，对自己所办的高校实行优势互补，提高办学效益、办学水平和竞争能力，更主要的是为了使这些高校由教学型转向教学研究型，由教学研究型转向研究型大学，使这些学校成为国内一流，并尽快成为国际高水平的大学。

地方内高校的合并。它一般指某级地方政府为提高办学效益，集中有限资金进行重点建设，更好地发挥高校为地方培养人才、开展科学研究和社会服务等职能，对该级地方政府所属高校进行合并。1993年5月4日，隶属江西省的两所省属高校江西大学与江西工业大学，合并成为南昌大学，使文理院校与工业院校合并后成为综合性大学。又如，1991年初，镇江市政府向省人民政府提出将同属镇江市管理的镇江职大、镇江教院、镇江电大三所高校联合办学的请示，省政府向国家教委提出报告，1992年7月，，原国家教委批准，合并成立镇江高等专科学校，形成以高职教育、高师教育、远距离教育等多种功能相结合的地方高校。

系统内高校划归地方、地方政府内高校的合并。中央部委所属高校包括地方经济部门所办的高校由为行业服务转向为地方服务，由原来的行业投资变为由地方投资，即把中央部委所属高校划转给地方，地方政府为了提高办学效益、办学水平，再把这些高校与原地方高校实行合并。如1997年初，苏州丝绸工学院隶属关系由中国纺织总会划到江苏省，同年6月并入苏州大学，由江苏省教委与苏州市政府共建苏大实现了两校实质性合并。再如原扬州师范学院、江苏农学院、扬州工学院、扬州医学院均属江苏省教委；江苏水利专科学校隶属于江苏省水利厅；江苏商业专科学校、隶属于江苏省商业厅。该6所高校于1992年5月合并成立扬州大学，到1995年3月，由于隶属关系不变，条块分割的格局没有改变，全校管理多头，管理渠道不畅。1995年5月，江苏省委、省政府根据李岚清副总理的指示，决定将原隶属省教委、省商业厅、水利厅的6所院校关系进行调整，均隶属于省教育厅，顺利实现了扬州大学由联合走向实质性的合并。

2.不同隶属关系高校的合并，学校合并后引发管理体制的变动

不同隶属关系高校的合并是指所合并的高校不属同一行业或同一地区，这类高校要实现合并，没有一个统一的管理，政出多门，必然给高校合并产生极大的阻力。因此，这类高校合并需要由几方签订高校合并协议书，建立高校最高层次的协商咨询机构，如由合并高校主管部门领导组成的联合管理委员会或董事会，学校内部往往实行学校党委领导下的校长负责制。其合并的难度较同一隶属关系高校合并要大。

地方政府内不同层次的高校合并。一般指省属高校与市属高校的合并，目的是为了某一地区走出专业低水平重复，投资分散，资源浪费严重的困境，寻求发展，充分发挥省、市办学积极性，形成合力有效配置高教资源，优化布局结构。如苏州师范专科学校为省属高校，常熟职业大学为市属高校，两校经原国家教委和江苏省人民政府批准，合并建立常熟高等专科学校。该校成立了由省教育厅、苏州市教委、常熟市政府及联合双方学校领导代表成立的董事会，订有董事会章程，每年举行一次会议，理顺合并中的各种关系，解决合并中诸多难题。

系统内高校与地方高校的合并。它是指中央部委所属高校与地方政府所属高校的合并，合并后的高校原主管部门对其的投资不变。由于部委所属高校为地方经济服务的机制不畅，计划经济下形成的中央和地方政府单一办学体制，区域之间，部门之间的分割与闭锁，要实现有机结合，拓宽学校服务面，增加教学经费来源，必须实行学校各主管部门和学校都能接受的一种新的管理体制。1996年7月，隶属上海市建委管理的上海城建学校和长期隶属于中央建材工业局的上海建材学校并入直属教育部的同济大学。合并后的同济大学实行“条块结合、以块为主”的管理体制。

不同系统内高校的合并。它主要指不同部委所属高校的合并，由于行业所属高校，实行行业投资、行业管理，学校的专业设置都是根据行业的需要而设置，为行业培养人才，为行业的科学研究服务。要实现几个行业的高校合并，必须调整高校的专业设置，为几个行业培养人才和科技服务，这类高校合并难度较大。例如，著名爱国华侨陈嘉庚先生于1913年在福建省厦门市创办的集美学校，包括集美师范学校、集美商业学校（即现在的集美财政专科学校与集美轻工业学校），集美农林学校、福建高级航海学校（后迁往大连，与其他高校合并成立大连海运学院）、集美水产航海学校（即现在的集美水产学校与集美航海学院的前身），国学专门学校（后合并于厦门大学）等十余所学校。在集美学村的高校有：厦门水产学院隶属农业部，集美航海学院隶属交通部，福建体育学院隶属福建省教委，集美财政专科学校隶属福建省财政厅，集美师专隶属厦门市。这些学校规模小、学科单一、效益不高。为弘扬嘉庚精神，筹建集美大学，陈嘉庚国际学会于1993年4月向全世界华人发出了《建议筹办集美大学的公启》，并与厦门市政府联合创办集美大学的工商管理学院。1993年9月，农业部、交通部、福建省人民政府和厦门市政府在北京签订了关于联合筹建集美大学的协议书。福建省、厦门市和陈嘉庚国际学会于1994年共计拨款2000万元，作为筹建集美大学的启动资金。厦门市政府拨出近1000亩土地作为集美大学的预留地。集美大学实行在联合办学委员会领导下的校长负责制，联合办学委员会由原各校的主管部门领导组成。集美大学工商管理学院则实行在董事会领导下的院长负责制。联办四方在所签订的协议书中明确表示，集美大学成立后，各自拨给所属院校的经费不但不减少，而且要逐年有所增加。集美大学要完成各联办单位下达的教学和科研等任务。集美大学实行由福建省人民政府、交通部、农业部、厦门市人民政府共同领导管理，以福建省人民政府为主的领导管理体制。这种多元参与、一方为主的领导管理体制如何运行，是一个新的课题。

二、合并高校管理体制模式、运行状态、存在的问题及原因对策

高校合并是一个复杂的系统工程，是一个不断创新的过程。检验高校合并成功与否的标准，应该看合并是否有利于提高办学效益，是否有利于提高办学水平和办学质量。而要达到这一标准，高校合并后采取何种管理体制模式，如何流畅运行至关重要。

1.合并高校管理体制的模式

校院系三级建制、校院两级行政管理体制模式。在学校内设立校、院、系三个层次，校设立一套完整的行政管理机构，院只设立一个综合办公室，不设其它管理机构，系只是教学、科研单位，没有行政管理职能。校院两级赋有行政管理职能。

校、院两级行政管理体制模式。在学校内只设校、院两级管理机构，院之下不设系，只设专业教研室和科学研究所。校级负责全局性、长远性的方针和政策，对院实行宏观管理。学院在高校内部管理体制中处于枢纽地位，主要任务是进行科学研究和培养人才及对外开展合作与学术交流。

校、院、系三级行政管理体制模式。在学校内部，系仍是一级行政实体，享有较大的自主权。这种模式的优点是缩小了管理幅度，有利于校级和院级领导的管理和协调，但存在着是实行“系实院虚”，还是实行“院实系虚”的两种不同的选择。

多种体制并行的管理模式。在学校中同时存在校、院二级管理，校、院、系三级管理或校院系三级建制、校院两级管理等多种管理并行的管理模式。这种混合型管理体制模式的优点是形式多样，灵活易变；缺点是同时存在多种模式，给管理工作带来混乱和不便。

2.校院系三级建制、校院两级行政管理体制运行的原则及机制

高校的管理体制模式较多，现只选择对合并高校校院系三级建制、校院两级行政管理管理体制问题作一研究和思考。合并高校实行校院系三级建制、校院两级行政管理体制，在运行过程中，应遵守一定的原则和形成相应的机制，方能使学校管理工作有序进行。

（1）运作的原则

统一、协调、规范的原则。按照“一个法人、一套管理机构、一套管理制度”的合并办学模式，构建完整统一的党政管理体系，保证学校职能的完整性。明晰各级管理组织之间的隶属和制约关系，形成一个完整统一、纵横相连、统分结合、协调有序的管理机制。

精简、精干、高效的原则。根据这一原则，优化配置管理资源，减少中间环节，简化办事程序，提高行政效率，提高办学效益。

实事求是的原则。正确处理改革、发展和稳定的关系，既要坚定不移地推进改革，一步到位理顺内部管理体制；又要坚持实事求是的原则，因地制宜，因时制宜，使内部管理充满生机和活力，确保正常的教学、科研和生活秩序，有利于调动广大教职工的积极性。

（2）运作的机制

校的功能。根据党和国家有关教育方面的方针、政策，对学校发展和建设中有关重大问题进行宏观决策；直接领导全校教学、科研和科技服务的重要公共设施或机构（包括后勤服务），为学校的发展提供支撑保证；对全校人、财、物实施统一的宏观管理，保证学校各项工作的顺利进行；对全校教学、科研和科技服务工作实施宏观领导，负责上述工作中涉及全局性重要活动的组织工作。

院的功能。组织并管理本院的教学、科研、科技服务和科技产业等工作；协助学校负责全院师资队伍建设和学科建设工作；负责全院师生的政治思想教育和管理工作。

系的功能。组织全系教师做好教学、科研和科技服务工作；协助做好师资队伍建设和学科建设工作；协助做好本系学生思想教育和管理工作。(www.chuimin.cn)

根据校、院、系的功能，学校实行校院系三级建制、校院两级行政管理的内部管理体制。学校为厅级建制在上级规定的名额内，设置若干处级党政管理职能机构。学院为处级建制，学院只设综合性办公室，不设职能机构。系为教学科研单位，不定行政级别。

依据教学、科研和事业发展需要，校、院可设部分教学、科研以及直接为教学科研服务的业务机构。除图书馆、学报编辑部等少数业务机构外，其他业务机构原则上不定行政级别。

通过明确校、院、系三级的功能和关系，来明晰办事程序和工作流程，理清各部门的职责。理顺各部门的运行模式。同时，根据各级管理机构的职责范围，赋予相应的行政权力，权责分明，各司其职，以克服职能交叉，机构重叠、事权冲突现象，促进校院系三级建制、校院两级行政管理体制的良好运行。

3.校院系三级建制、校院两级行政管理体制运行中的问题

合并高校组建二级学院，构建综合性大学的基本框架，同时通过深化内部管理体制改革，实行与综合性大学相适应的校院系三级建制、校院两级管理的内部管理体制，应该说内部运行机制逐步趋于协调，也是合并高校管理体制发展的方向，但在运行过程中也存在不少问题。

（1）在学校方面的主要问题。校机关各职能部门分别向学院布置工作，造成“多条线穿一根针”的现象。学院疲于应付，缺少自主工作的空间；人、财、物权相对集中在校机关，由于规章制度不够完善，有时弹性操作，出现“会哭的孩子多吃奶”的现象；校机关职能部门整体协调不够，学院办一件事要“协调”机关几个部门或科室，学院来机关办事有“转山头”的感觉；校机关有些部门管理多、服务少，存在管理不到位、服务不到边、作风不够深入的状况。

（2）在学院方面的主要问题。部分学院观念转变不到位，未摆脱原有一级学院管理的模式，大事学校做了，小事系科做了，学院只充当“二传手”，自身的职能未能充分发挥；学院在有些方面的责、权、利没有得到统一，制约了学院职能的发挥。如在人才引进上，由于没有充分的自主权，往往错失良机；有些经费划拨在有关职能部门，学院在经费使用上手续繁多，缺少应有的调拨权；在教室、办公用房等资源使用上缺乏使用的机动性；一些专业跨度较小的学院总体运转较为顺畅，但有些专业跨度较大的学院，在学科建设、专业建设、教学管理、社会服务等方面学院无法直管到底，出现院“实”不起来、系也“虚”不起来的情况；学院行政管理人员编制紧，人手少，在全面履行职能上力不从心；少数学院缺少明确的工作思路，在事业发展、解决困难问题方面，主动性不强，开拓性不够；有些学院机关服务意识不强，办事效率不高，应该承担的职能未能很好履行，如社会服务以及一些行政事务性工作都下放给了系科，增加了系科的负担。

（3）在系科方面的主要问题。系主任行政事务多，尤其是创收任务重、压力大，自身应该履行的职责难以履行，难以集中精力抓教学、科研；系主任大多为兼职，系科缺少专职管理人员，工作难以落实到位；客观上有些系主任在行政事务上牵涉精力太多，耽误了自身的学术研究和前途，有打“退堂鼓”的思想；也有些系主任因忙于自身科研，在系科工作上精力投入不多。

4.校院系三级建制、校院两级行政管理体制存在问题的原因

合并初期，合并高校为统一思想，理顺关系，尽快形成合力，采取集中管理的模式是符合当时情况的，也是必要的。为适应形势发展的需要，使学校实现跨越式发展，进一步完善内部管理体制，调动校、院、系各方面的办学积极性，是非常重要和势在必行的。

同时，在校、院、系职能划分上应该说是基本成功的，学院的职能确定为教学、科研、学科建设、师资队伍建设、教师思想政治工作、学生的日常教育与管理、社会服务等七个方面，系科作为教学科研单位，其主要职能是集中精力抓好教学、科研和学科、专业建设，定位是准确的；而校机关部门的职责划分在有些方面则需要进一步的完善。

另外，从综合性大学内部管理体制的特点和实际情况看，实行校院系三级建制、校院两级行政管理体制是可行的，也是今后需要进一步坚持的。但在实际操作过程中，以下几个方面存在的问题与改革初衷相悖，影响了校、院、系三级职能的充分发挥，需要进一步改革和完善。

（1）对于机关职能部门，虽然要求实行“条块结合、以条为主、一管到底”的管理方式，但在人、财、物管理的实际操作过程中，有些方面很难真正做到一管到底、一步管理到位；同时有些方面的责、权、利没有得到统一，影响了学院的办学积极性和办学活力。

（2）在二级学院中，可分为几种类型：第一类是规模较大、专业跨度较小的学院；第二类是“学科单一”的“专门”学院；第三类是规模较大且专业跨度较大的中大型“综合”学院。从运行情况看，前两类学院在院内部管理上和院系关系协调上问题相对较少；而第三类学院由于专业跨度较大，客观上导致学院无法直管到底，在学科建设、专业建设、教学管理、社会服务等方面的管理不得不依靠系科，出现院“实”不起来、系也“虚”不下去的情况。学院有被架空的感觉，系则认为学院不能完全解决系的问题，是个不干事、管不了事的“婆婆”，把学院视为多余的中间环节。

（3）大部分系科反映任务重、压力大，究其原因，一是因为系科实际上没有真正从繁杂的行政管理事务中解脱出来，用大部分系主任的话说就是系科现在承担的工作，比合并之前实际上没有多少区别，加之系科的专职管理人员比合并之前大大减少，使得系主任疲于应付，不能集中精力抓教学、科研和学科、专业建设；二是由于系科仍然需要花费大量精力在成教创收上，尤其是高校普遍实行校内津贴改革之后，不少学院直接将承担津贴部分的任务下给系科承担，使系科的创收工作由过去的“弹性”任务变成“硬性”要求，导致系科压力更大。

从存在问题看，校、院、系三方面都有一个观念转变的问题。如有些机关职能部门工作不深入，服务意识不强，管理不到位，该承担的职责一味“下压”；有些学院没有把自身定位在相当于过去系科的位置上，而是“乐于充当二传手”，工作上缺少思路和进取精神。

5.完善校院系级建制、校院两级行政管理体制的对策

根据校院系三级建制、校院两级行政管理体制运行中存在的问题及其原因分析，为真正完善学校内部管理体制，形成精干高效、协调有序的内部管理体制，提高教学质量、办学效益和管理水平，提出如下对策设想。

（1）在管理上。根据“分级管理、目标责任制”的原则，实行“下管一级”，学校对学院实行目标管理，建立任期目标责任制和年度目标责任制；在院、系管理模式上学校提出指导性意见，允许各学院根据自身情况，选择自己的运行模式，不搞“一刀切”。

（2）在结构调整上。可对学院中因专业跨度大、“院实系虚”确难到位的学院进行适当的调整。调整应以院实系虚为原则，使学院能真正履行自身的职责，实行有效的管理。

（3）在财权上。按照目标管理的要求，下放财权，在经费管理上实行校院两级预算制。各学院根据事业发展要求提出预算计划，经学校审定后，将经费集中下拨给学院，由其包干、按章自主支配、使用，学校职能部门要在学院经费使用过程中加强监督和审计。

（4）在师资队伍建设、管理队伍建设和人才引进上。学校按照学科建设、师资队伍建设的总体规划和学院发展需要，核定指标，确定编制，下达给学院，由学院具体组织实施；在实验用房、办公用房等资源的使用上，学校按照需要和可能划拨给学院，由学院自主调剂使用。

（5）在转变机关职能上。校机关职能部门应加强宏观调控、评估监督功能，确保学校事业发展总体目标的实现；加大对公共服务设施、大型仪器设备的管理，确保资源共享；强化政策引导和服务意识，加强协同作战，提高服务质量和办事效率。

三、合并高校管理体制改革和完善的方向

1.权力结构的调整

随着高校管理体制改革的全面推进，合并高校的分配制度、用人制度、领导决策制度、组织机构调整等各项改革，最终要归结到内部权力结构的调整（所谓权力结构即权力在管理的各阶层和高校内部各不同利益群体间的分配以及它们相互的作用关系）。从我国高校纵向权力结构看，不少合并高校通过改革已实行校院系三级管理等管理体制，但学校如何与院（系）分权仍是一个在探讨中的问题。鉴于学校规模不断扩大，权力又过分集中在上层的现状，而院（系）的特色是形成学校整体特色的立足点，权力重点需要下移。今后一段时间内应把学科和课程的调整和设置、科研项目管理、教师聘用、资源分配、人事等学术、行政权力下放给院（系）一级，使院（系）成为有相对自主权的办学实体，增强自主适应能力和自我发展动力。从高校内部横向权力看，一是扩大高校学术民主管理权力，使教师拥有治学权和参与决策权是改革的方向，这是高校学术活动的内在逻辑决定的。当前我国高校学术行政管理几乎代替了学术民主管理，广大教师置身于事外，缺乏对学校目标任务的认同感，降低了学校凝聚力和活力，亦即降低了学校生产力。二是适当分离决策权和执行权，健全决策系统和执行系统。目前合并高校各级行政管理机构的管理者既是决策者又是执行者，这样会出现两种现象：教授要参与管理，就非要兼任某一行政职务不可；各校在学院制改革过程中，系主任却没有实权，不乐意承担行政管理事务。教师参政应主要体现在参与决策与监督权，而不是要担任某一具体行政职务。今后一个时期，合并高校必须建立和完善自身的决策、咨询、审议和监督机构，并赋予其应有的职能，广泛发挥教师民主参与管理和监督的权力。三是权力必须适当分散，使权力在更多的不同利益群体间分配。当代世界大学决策机构组成人员普遍出现多元化趋势，我国高校决策机构既没有充分吸收广大教师、教授，也没有吸收校外各界人士的参与，缺乏普遍性和代表性。我们可以借鉴美国大学的董事会，吸收不同利益的群体参与高校决策，提高高校管理民主化的水平。

2.管理专业化水平的提高

现代高校组织的复杂程度、功能扩张、参与社会领域之深入，使管理高校本身成为一种专门的学问。高水平、高效率的管理需要专业化作前提保证。基于对高校本身管理的规范化、制度化和高效化的客观要求，推进高校管理的专业化水平的提高，便成为迫切的需要。当前许多高校内部管理改革恰在这点上存在误区：一是认为管理就是服务，既然是服务，态度为先，对管理者管理水平的要求则在其次；二是学校管理缺乏人力资源理念，片面强调精简机构和编制改革，定编缺乏弹性，管理人员的业务进修提高缺乏时间保证和政策支持；三是误把高学历或高职称教师担任行政职务当作提高管理的专业化水平的标志。当前教育部在一些部属院校试行的教育职员制度是推进管理专业化的重要举措。就高校本身而言，要推进专业化管理，首先必须摒弃“管理就是服务”的思想，树立“管理是科学、管理出效益、管理是生产力”的理念。其次，高校组织结构改革必须遵循学习型组织设计的原则，让管理者和组织成员在受到充满政策支持和鼓励的组织学习氛围中，不断获得与岗位相适应的管理专门化知识能力体系的训练。第三，提高管理的专业化水平，可采用不同途径和措施，可借鉴美国重视教育管理专门化人才的培养。第四，正确处理高学历与专业化的关系。教育管理人员的专业化不能混同于某个专业的专家化，提高管理者的学历和职称是一种发展趋势。强调学历不是唯“学历”，不是把优秀的学科专家提拔成蹩脚的管理者，而是要求管理者有较高的高等教育管理专业化水平，具有与时俱进的高等教育管理综合知识体系、新思维、新方法。

3.后勤社会化改革的步伐加快

我国高等教育在向大众化、现代化目标迈进过程中，最大的障碍就是高校后勤。在取得已有成功经验的基础上，彻底打破长期困扰学校发展的后勤“瓶颈”，加快后勤社会化改革步伐，无疑是高校内部管理体制改革深入推进的目标。因此，只有推进高校后勤规范剥离，按照社会大生产的原则，融入社会第三产业中，组建后勤服务中心（集团），完善高校后勤组织企业化和后勤服务市场化，进而实现后勤与学校行政事业管理体系分离，彻底剥离学校办社会的职能，才能使长期制约高校发展的后勤从“瓶颈”转变成为支撑学校发展的基础性、先进性的保障条件，才能解放高校后勤生产力，使“穷国办大教育，穷教育办大后勤”的模式得到根本的转变。