危机管理制度体系建设：图书馆组织文化融入研究成果

第一节　建立健全图书馆危机管理制度体系

没有规矩，不成方圆。图书馆应制定一套严格、高效、人性化的规章制度，创造良好的工作氛围。建立健全图书馆危机管理相关法规、制度，明确针对不同危机对象的管理目标，制订预案，提出措施。

一、图书馆危机与制度

图书馆制度一般可以理解为图书馆工作人员或图书馆用户在图书馆活动中必须遵守的办事规程或行动准则，可以起到约束、衡量主体行为的作用。它是图书馆实行有效科学管理的依据和准绳，是图书馆工作正常而有序进行的保证。同样，在图书馆危机管理中，完善的制度能够预防危机的发生，或者在危机来临时作为有效处理、善后的依据，帮助图书馆将危机造成的损失降到最低。

具体来说，制度与危机的关系可以归结为以下几点。

1.制度与危机:一步之遥

在图书馆实践中，我们很容易发现，许多图书馆危机都是由制度的原因造成的。

(1)制度缺乏致危。这是指因制度缺乏而引发危机，如缺乏必要的图书馆防火制度，读者可以毫无约束地在馆内吸烟，直接引发图书馆火灾;缺乏书库管理制度，图书馆藏书管理混乱，造成珍贵文献丢失等。可见，缺乏制度，会使一些小问题演变成大危机。

(2)制度漏洞致危。这是指由制度设计中的漏洞而引发危机，如计算机安全管理制度存在漏洞，让黑客有机可乘或病毒得以发作，造成图书馆系统和数据全面被毁，无法恢复;再如国家图书馆“巴金赠书流失事件”就是因为该馆的藏书管理制度存在严重漏洞，结果导致国家图书馆陷入了社会的口诛笔伐之中。

(3)制度不合理致危。这是指因制度设计不合理引发危机，如现代图书馆仍坚持传统的重藏轻用制度、读者身份区分制度、重管理轻服务制度，甚至基本服务收费制度等不合理制度，这些势必会引发图书馆与读者之间的矛盾，甚至引来媒体的讨伐，最终导致危机事件的爆发。“信师事件”、“苏图事件”、“国图事件”等典型的图书馆危机事件，都是因图书馆制度不合理而导致的。

(4)制度触犯致危。这是指因不了解而触犯制度或明知故犯引发危机，主要表现为图书馆人员在文献采购中收受商业贿赂、图书馆非法传播网络信息、图书馆泄露用户隐私、图书馆侵犯著作权等。图书馆这些触犯制度的行为，不仅会使图书馆面临法律危机，还会使图书馆的声誉受损，导致图书馆发生形象危机。

2.制度与危机:相生相克

合理的制度能有效实现危机的预防预控，能使图书馆在危机发生时从容应对，在危机结束后有效恢复，并能促使图书馆总结经验，实现制度的进一步修正完善。反之，不合理的制度不仅会引发图书馆危机，而且可能使危机愈演愈烈。危机破制度，制度克危机，危机生制度，制度亦生危机，二者相生相克，永处变化运动之中。从这个意义上讲，危机是图书馆完善制度的动力，不是图书馆健全制度的敌人。

3.制度与危机:道高一丈

尽管危机不可避免，但图书馆通过合理的制度和方法可以预防危机，可以将危机损失减到最小已成为普遍的共识。“魔高一尺，道高一丈”，如何发挥制度的规范功能、预防功能、修正功能、援助功能，虽然还需要我们去进一步深入探讨，但图书馆危机管理必须寻求制度的支撑无疑是势所必然。

二、图书馆危机管理制度体系

完善的图书馆危机管理制度应该是一个体系，它涵盖了危机预防、危机应对、危机恢复等所需要的各方面制度，所以是一个包容度较大的制度群。大体而言，可分图书馆内部制度体系(与图书馆直接相关)和图书馆外部制度体系(与图书馆间接相关)。这里需要说明的是，该制度体系不仅是关于图书馆危机管理制度的构成和设计(狭义)，而且包含了关涉图书馆危机管理的其他制度(广义)。

1.图书馆内部制度体系

(1)微观层面

①图书馆日常管理制度。每个图书馆在日常管理中都应该运用现代管理科学的思想和方法，在全面考虑制度的整体性、关联性和均衡性的基础上，设计出严密的管理制度，以预防图书馆危机的发生。比如可以制定建筑物隐患排查制度、图书馆设备检修制度、计算机安全管理制度、图书馆服务管理制度、工作人员奖惩制度等预防图书馆危机的制度。同时也需要以读者为中心，修正图书馆不合理的制度，比如修正不合理的服务收费制度、重藏轻用的借阅制度等。

②图书馆危机管理制度。制定专门的危机管理制度，如防火制度、保卫制度、计算机安全制度等。重要的是，要将图书馆危机管理制度编制成手册，以方便图书馆管理者、工作人员和读者使用。图书馆危机管理制度主要包括危机管理机构的设置、人员责任与奖惩、危机预案的编制、人员培训与演练、危机响应与恢复制度等。

③图书馆内部评估制度。指对图书馆的建筑、设备、经费、文献资源、工作人员、服务、管理等进行评估的制度。建立图书馆内部评估制度，可以保证图书馆的评估工作制度化、经常化、规范化，并帮助图书馆从评估中发现存在的问题，及早清除危机的隐患。

(2)宏观层面

①图书馆行业标准。图书馆行业标准对图书馆的建设与运行有规范作用，遵守、执行相关标准有利于图书馆的健康运行。目前，我国图书馆行业与危机管理相关的标准有:

文化部发布《公共图书馆建筑防火安全技术标准》WH0502—1996(1995年10月1日起实施)。

建设部、文化部、教育部发布的《图书馆建筑设计规范》(JGJ38—1999)(1999年6月14日生效)，本规范包括总则、术语、选址、总平面布置、建筑设计、文献资料防护、消防和疏散建筑设备等内容。

国家图书馆制定的《图书馆纸质文献储藏环境温湿度要求》，2004年10月15日通过了由文化部科教司主持的专家审定会，目前它已成为行业标准。

为实施“中华古籍特藏保护计划”，文化部颁布了5个图书馆行业标准，分别为:《古籍定级标准》(WH/T20—2006)、《古籍普查规范》(WH/T21—2006)、《古籍特藏破损定级标准》(WH/ T22—2006)、《古籍修复技术规范与质量要求》(WH/T23—2006)、《图书馆古籍特藏书库基本要求》(WH/T24—2006)。

于2008年11月1日起正式施行的由文化部主持编制、住房和城乡建设部与国家发展和改革委员会批准的《公共图书馆建设标准》，它是规范我国公共图书馆建设的全国性统一标准。

②图书馆法律制度。法律法规是图书馆危机管理的法律依据，我们认为，在地方和中央的图书馆法律制度设计中，应适当考虑图书馆危机管理方面的内容。

就地方性图书馆条例来看，中国目前主要有《深圳经济特区公共图书馆条例(试行)》(1997年)、《湖北省公共图书馆条例》(2001年)、《内蒙古自治区公共图书馆条例》(2001年)、《北京市图书馆条例》(2002年)等。公共图书馆管理办法目前主要有《上海市公共图书馆管理办法》(1996年)、《北京市公共图书馆管理办法》(2002年)、《河南省公共图书馆管理办法》(2002年)等。

全国性的公共图书馆法(《中华人民共和国公共图书馆法》)目前还未诞生，学者们正在深入研究。一些图书馆学专家认为，应从现代图书馆理念的法制化、图书馆的管理体制、图书馆的设置与撤销、图书馆的建设标准、图书馆的运营机制、经费保障机制、图书馆员职业资格认证制度和专业职务制度、图书馆评估制度、资源共享和馆际合作的法律规范与保障、著作权法确立合理使用和法定许可原则在图书馆的具体适用、出版物呈缴制度等多方面加强研究。这些思路对从根源上解决图书馆的部分危机，可谓功莫大焉。但我们认为，在图书馆立法设计中，适度增加图书馆危机管理方面的内容，比如适当考虑下列情形:当面对战争、恐怖袭击、自然灾害时，政府对图书馆的抢救优先政策若何?当图书馆遭遇巨大灾难时，各级政府的财政补助制度若何?当人为造成图书馆巨大损失时，责任追究制度若何?……当然，我们不能期望《公共图书馆法》在所有问题上都有突破性的解决，但是对图书馆的危机管理给予必要的立法保障和规范，无疑是理性合理的。

③行业自律规范。近年来，关于图书馆文献采购、设备采购中的商业贿赂和违法违规现象时见报端，这对图书馆的社会形象造成了极大伤害，并有可能使图书馆因此失去民众信任，造成的影响十分恶劣。针对于此，中国图书馆学会正在强化行业自律规范建设，以作法律制度的补充。比如，中国图书馆学会编制的《中国图书馆员职业道德准则(试行)》就对加强图书馆员职业道德规范起了重要作用。

④图书馆协作制度。还可以充分利用国际图联、中国图书馆学会、地区性的行业协会，以及部分政府组织机构等，构建危机防范体系。应鼓励有条件的图书馆建立地区性、全国性、国际性的应危网络，制订同类或异类图书馆之间的互助协议，形成相应的协作制度，以提升图书馆整体应对危机的能力。国外的通行做法是建立地区性协作网络，制定互助协议，争取国际组织的援助。比如美国《加利福尼亚内陆地区图书馆灾难响应网络互助协议》于1989年4月26日完成，1990年4月16日修订，该网络内的所有图书馆馆长已签署此协议，并取得了实际效果。《加利福尼亚大海湾地区图书馆档案馆灾难响应网络互助协议》也于1996年完成。

⑤图书馆评估制度。至2009年，文化部已经组织过四次对公共图书馆待评估活动。根据文化部和中国图书馆学会制定的公共图书馆评估标准及细则(包括省级公共图书馆、地市级公共图书馆、县级公共图书馆和各级少年儿童图书馆评估标准及细则，图书馆读者调查表、读者满意率调查汇总表、图书馆领导班子考评表、公共图书馆评估结果汇总表、图书馆消防工作考核、图书馆保卫工作考核表等)，公共图书馆的评估定级工作取得了较大的成绩，促进了公共图书馆事业的发展。

但我们也发现，在公共图书馆评估体系中，仅将安全、保卫工作作为一项二级指标列入，将安全、保卫工作按照《图书馆消防工作考核表》和《图书馆保卫工作考核表》来考评。由于这两个考核表相对比较简单，而且仅有这两个考核表，也无法在制度上全面评估图书馆的危机管理。据高波先生调查，“我国省级以上公共图书馆在基本的危机管理领域尚没引起足够重视。目前，我国大学图书馆各种层次的评估指标中绝大多数没有严格意义上的危机管理的内容，即使是安全防火这个最古老的危机管理内容也未列入评估指标”，这种情况十分令人担忧。因此，建议将宏观层面的图书馆评估体系纳入危机管理指标。这些指标应该细化，比如可包括:是否有危机预防措施，是否设专人领导危机管理，是否有危机预案，是否进行危机管理培训，是否开展危机协作，是否发生过重大危机，危机处理效果如何等等。

⑥涉及图书馆的国家政策、法律、法规。文化部、教育部等图书馆工作的行政主管部门曾先后颁布了《省(自治区、市)图书馆工作条例》《普通高等学校图书馆工作规程》等规范性文件，这些文件应该成为图书馆危机管理的指导性文件。此外，图书馆对《文物藏品定级标准》《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国著作权法》《信息网络传播权保护条例》等也应了然于胸，一为遵守法律法规，二为应对危机时提供必要的法律依据。

⑦国际图联的宣言、政策、立场。近年来，用国际图联的宣言、理念质疑中国图书馆制度的做法常见报端，这说明国内图书馆界对国际图联的宣言、政策、立场还不甚了解，或理而不睬，或用“国情论”、“特色论”搪塞，这些都不可能使中国图书馆真正与国际接轨。例如，图书馆在与数据库提供商、网络出版商谈判时，在参与国家《信息网络传播权保护条例》制定时，图书馆都应该与国际图联的立场保持一致，为平衡权利人、权利持有人、用户的利益而发出自己的声音。这不仅是图书馆作为用户利益代言人的应有责任，而且是使图书馆避免陷入可持续发展危机的有效良方。因此，有必要更多关注国际图联的宣言、政策、立场，如《公共图书馆宣言》、《中小学图书馆宣言》、《国际图联关于在数字环境下版权问题的立场》、《国际图联关于“世界知识产权组织未来发展日内瓦宣言”的立场》、《国际图联关于图书馆、信息服务及知识自由的格拉斯哥宣言》、《国际图联因特网宣言》等。

2.图书馆外部制度体系

(1)国家层面

①国家应急制度。国务院于2006年1月8日发布了《国家突发公共事件总体应急预案》。突发公共事件主要有自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等4类。总体预案是全国应急预案体系的总纲，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。应急预案框架体系共分6个层次，包括总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案、举办大型会展和文化体育的主办单位应急预案等。总体预案确定了6大工作原则:即以人为本，减少危害;居安思危，预防为主;统一领导，分级负责;以法规范，加强管理;快速反应，协同应对;依靠科技，提高素质。图书馆对这些应急制度应熟悉了解，以作借鉴之用。

②国家相关法律法规。图书馆作为社会的子系统，还受国家其他相关法律法规制约，只有熟悉这些法律法规，才能在日常活动中遵纪守法，才能制定出科学合理的危机预案，才能在危机来临时，用法律武器维护自身合法权益，寻求更多社会援助。值得关注的有:《中华人民共和国突发事件应对法》(自2007年11月1日起施行)、《中华人民共和国消防法》(自1998年9月1日起施行)、《机关、团体、组织、事业单位消防安全管理规定》(自2002年5月1日起施行)、《消防监督检查规定》(2004年6月9日颁布)、《建筑物防雷设计规范》(GB 50057—94)、《建筑物电子信息系统防雷技术规范》(GB 50343—2004)、《突发公共卫生事件应急条例》(自2003年5月7日起施行)、《中华人民共和国传染病防治法》(2004年8月28日修订通过，自2004年12月1日起施行)、《破坏性地震应急条例》(自1995年4月1日起施行)、《中华人民共和国防震减灾法》(自1998年3月1日起施行)、《地质灾害防治条例》(自2004年3月1日起施行)、《中华人民共和国防洪法》(自1998年1月113起施行)、《中华人民共和国气象法》(自2000年1月1日起施行)、《军队参加抢险救灾条例》(自2005年7月1日起施行)、《计算机信息系统安全保护条例》(1994年2月18日发布)、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》(自1997年12月30日起施行)、《计算机病毒防治管理办法》(2000年4月26日发布施行)、《电子文件归档与管理规范》(GB/T 18894—2002)、《互联网安全保护技术措施规定》(自2006年3月1日起施行)、《中华人民共和国著作权法》(自1991年6月1日起施行)、《中华人民共和国公益事业捐赠法》(自1999年9月1日起施行)等。

(2)国际层面(www.chuimin.cn)

关注联合国、联合国教科文组织(UNESCO)发布的政策、计划、宣言，按其提出的理念、坚持的立场来开展图书馆业务、完善图书馆服务，也对图书馆危机管理具有重要的意义。比如，《联合国世界人权宣言》、《联合国教科文组织世界文化多样性宣言》、联合国教科文组织《保护非物质文化遗产公约》等都可以为图书馆危机管理提供相关的制度保障。

3.图书馆自身层面

图书馆具体进行的危机管理活动中，更多时候直接依据的还是图书馆自己制定的各种危机管理制度。作为图书馆成文的一系列规章制度的组成部分，图书馆危机管理制度所涉及的内容应该包含以下几方面。

(1)关于制度的依据和目的

在制定危机管理制度时，首先要说明编制的依据、原则和目的。一般来说，图书馆编制危机管理制度是为了有效地应对各种危机和突发事件，保护图书馆读者和工作人员的生命安全，保护文献信息资源和图书馆设施、设备等国家财产安全，保证图书馆服务的正常开展，以最大限度地满足社会对图书馆服务的需求。

图书馆危机管理制度的主要依据，应该是《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国气象法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《中华人民共和国消防法》、《企事业单位内部治安保卫条例》、《防雷减灾管理办法》等国家及部门相关的法律法规，同时还应结合图书馆自身的实际，使危机管理制度具有针对性。

图书馆危机管理要遵循“以人为本，读者第一”的原则，要规定图书馆在遇到突发事件或灾害危机时，应先人后物，即首先保护好读者和工作人员的生命安全。在保证人员安全的前提下，再抢救图书馆重要的图书资料及设施、设备等。

要在制度中体现图书馆危机管理工作“预防为主，防控结合”的策略，强调图书馆全体员工都有参与图书馆突发事件和危机事件管理的义务和责任，坚持“馆长——部门负责人——在岗责任人”的逐级责任制，即谁主管谁负责，谁在岗谁负责。

(2)关于危机的预防

在图书馆危机的预防方面，危机管理制度应该对相关防范工作做出明确规定，如:图书馆对于重大公共突发事件和灾害事件，应依靠各级政府及权威部门的科学监测统一组织防范。同时，图书馆应根据本馆的实际情况，制订出具体的各种突发、危机事件的应急预案，并随时根据需要进行修订。应急预案应包括突发、危机事件应急管理工作的组织指挥体系与职责，突发、危机事件的预防与预警机制，处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。

新建图书馆建筑必须严格按照消防技术标准、抗震设防要求、防雷技术标准等进行设计、施工、装修及验收。定期对现有馆舍进行消防、抗震、防雷等安全性能检查，对不符合要求的，图书馆必须采取相应措施使其达到要求。沿海地区易受风暴潮威胁的图书馆建筑设计、施工，还应符合防御风暴潮的需要。

图书馆应配备专项经费，配备相关的探测仪、监视器、报警装置等安全设备和必要的应急救援设备、设施，并落实专人定期检测、维护和更新，使其处于良好状态，确保能够正常使用。图书馆应当对所配备的安全设备和应急救援设备、设施注明其使用方法，并显著标明安全撤离的通道、路线，并保证安全通道和出口的畅通。要建立健全图书馆防火、防水、防震、防风、防盗、防计算机病毒等各项安全管理制度，图书馆主要责任人应定期检查图书馆各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患。图书馆应结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练，增强工作人员及读者的公共安全和防范风险的意识，提高工作人员及读者在应对各种灾害中自救与互救的能力。

(3)关于危机的预警

图书馆危机预警，主要是为了让相关人员和公众及时知晓危机发生的可能性，提前做好相应的准备，因此，危机管理制度应该包括以下几项规定。

在图书馆获悉突发公共事件和其他危机信息后，要立即向所在地人民政府、主管部门和指定的专业机构报告;图书馆工作人员在获悉了图书馆内部突发危机事件信息后，要立即向图书馆领导和相关部门汇报。在报告各种突发、危机事件信息时，必须做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报和漏报。

图书馆应当设置或者利用电子显示装置及其他设施(如广播等)发布和传播危机预警信号。要在图书馆显著位置公布应急预警电话，如火警119、公安110、急救中心120，以及图书馆安全保卫部门的电话。当县级以上人民政府根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，宣布有关地区进入自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警期后，该地区内的图书馆可采取下列措施进行响应:

①组织应急救援队伍、相关工作人员进入待命状态，做好参加应急救援和处置工作的准备;

②加强对图书馆重要部位和重要设施、设备的安全保卫，维护图书馆的治安秩序;

③配合相关部门采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行;

④转移、疏散或者撤离易受灾害事件伤害的人员并予以妥善安置，转移重要的图书资料;

⑤关闭或者限制使用易受灾害事件危害的部门，控制或者限制容易导致危害扩大的读者服务活动。

(4)关于危机的应急处置与救援

图书馆危机爆发后的应急处置和救援，是迅速控制危机、减轻危机损失的重要环节，为此，在危机管理制度的这部分内容中应该明确。

①当图书馆发生各种灾害事件时，要立即组织和开展应急救援与处置工作，及时控制事态发展，避免灾害发生或灾情扩大。具体包括:组织图书馆工作人员参加应急救援和处置工作，疏散、撤离、安置受到威胁的读者和其他人员;图书馆工作人员应当服从图书馆的统一指挥和安排，积极参加应急救援工作，协助维护图书馆秩序;迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，并采取其他防止危害扩大的必要措施;禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止读者服务活动以及采取其他保护措施。

②当图书馆发生突发社会安全事件时，要立即向公安机关汇报，并配合公安机关依照有关法律法规，采取各种应急处置措施，如:强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，开展劝解和疏导工作，控制事态发展;对图书馆的建筑物、设备、设施以及水电的供应进行控制;封锁图书馆，查验现场人员的身份证件，限制读者服务活动;出现伤亡情况时，采取措施进行医疗救护，并立即拨打急救电话，将伤者送往医院进行救治。

(5)关于危机的事后恢复与重建

图书馆危机的事后恢复和重建，作为危机的善后处理同样具有重要的意义，因此危机管理制度也必须对此做出相应的规定，如:

突发、危机事件的威胁和危害得到控制或者消除后，图书馆应积极采取或者继续实施必要措施，防止次生、衍生事件或者重新引发危机事件。

图书馆应当尽快查明突发、危机事件的发生原因，总结突发、危机事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上级主管部门报告，必要时向社会公布。

突发、危机事件应急处置工作结束后，图书馆要立即开展对危机造成损失的评估，及时提出恢复、重建计划，并向上级主管部门报告，以争取获得上级领导和社会力量对图书馆人、财、物力等方面的支持。

图书馆要尽快恢复秩序，一方面组织人员继续开展业务工作，一方面组织力量对受损的馆藏文献进行抢救、对受损的设施设备进行维修，如有必要，可以请求社会专业机构和专业人员予以帮助。

(6)关于危机管理活动中的法律责任

图书馆危机管理中的一切活动，都应该在法律的框架下进行。同时，对于在图书馆危机事前、事中和事后态度消极、不作为的，或者玩忽职守，造成更大损失的，或者有意趁火打劫，侵占国家资财的，还应该依情节轻重承担相应的法律责任。危机管理制度在这方面必须做出规定。如规定:有下列情形之一的，对图书馆负责人和其他直接责任人员依法给予行政处分:

①未按规定采取预防措施，未及时消除已发现的可能引发危机事件的隐患，导致发生危机事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生危机事件的;

②迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发、危机事件的信息，或者编造并传播虚假信息，造成严重后果的;

③未按规定采取预警期的相关措施，导致危机损害发生的;或未做好应急设备、设施日常维护、检测工作，导致危机损害扩大的;

④未按规定及时采取措施处置突发、危机事件或者处置不当，造成不良后果的;

⑤不服从上级人民政府或主管部门对突发、危机事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的;

⑥未及时组织开展自救、恢复重建等危机善后工作的。

对违反相关法律规定，导致危机事件发生或者危害扩大，给图书馆财产及他人人身造成损害的，必须依法承担民事责任。

对在图书馆危机管理活动中违反相关法律规定构成犯罪的，如截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的，则要依法移送司法机关处理，并追究刑事责任。