广西环境法律实施调研报告

广西壮族自治区环境法律实施状况调研报告

于文轩

一、调研背景和意义

经过三十多年的发展,我国环境法治建设取得了很大的成就,环境法律成为国家环境保护和可持续发展的重要基础和保障。同时不可否认的是,我国环境法治也存在不足,特别是环境法律体系不健全,环境法律内容不完善,一些环境法律制度设计不合理,进而导致环境法律实施存在多方面的问题。这些情况在地方环境法律实施中体现得尤为突出。

为了贯彻和落实党的“十七大”关于建设社会主义生态文明的重要精神,更好地适应环境保护工作的历史性转变,我们有必要结合当前我国环境保护重点任务,了解一线环境保护工作人员在环境法律实施过程中面临的困难和障碍,认真听取和分析地方环境保护部门对我国环境法律实施和与之密切相关的环境立法的意见和建议,在此基础上将意见和建议提供给国家环境立法机关,从而为健全和完善我国环境法制、推动环境法律实施及环境法的制定和修改提供依据,并为北京市环境法治建设提供借鉴。

本次调研选择广西壮族自治区作为调研对象,主要采取与地方人大、人民政府法制工作部门、环境保护部门、企业和环境法学界等方面的代表座谈的形式,征求和了解广西壮族自治区对环境法律实施及相关问题的意见和建议。

二、广西壮族自治区环境法律实施状况及意见和建议

广西壮族自治区工业化水平相对较低,生态环境保护较好,但也存在多方面的生态环境问题,主要体现为:石漠化较为严重;水源林保护问题突出;工业发展快加大环境压力;城市化进程引发土地资源破坏等新型环境问题。

调研过程中,广西壮族自治区有关方面的代表(以下简称地方代表)介绍了当地环境法律实施和相关状况,并有针对性地提出了一些意见和建议,具体包括如下方面:

(一)关于经济发展与环境保护的宏观思考

有地方代表认为,目前在宏观层面感到最困惑的问题是区域经济发展与环境保护之间的矛盾。制糖业是广西的支柱产业,制糖业对水体的污染是与生俱来的。然而,在解决糖厂环境污染问题时必须考虑到农民的生计问题,对糖厂控制过严会直接影响农民的收入,甚至不利于社会稳定。

有地方代表进一步提出,节能减排措施在促进企业和各部门提高环境保护意识的同时,对各地方的实际情况考虑不足,有时陷入了“一刀切”的误区。例如,广西原来的能源消耗和污染物排放量就不高,如果在此基础上再缩减,那么经济就无法发展了。

(二)关于完善环境管理体制的意见和建议

1.改革目前的管理体制。有地方代表认为,目前“九龙治水、九龙治污”的多头管理体制,不仅使环境保护部门无法对一些破坏生态环境的污染行为进行有效的监督管理,而且还造成了人力、财力和物力的巨大浪费。有地方代表建议,环境保护部门应负责综合环境执法,其他相关部门应当支持和配合。

2.环境保护部门应当权责统一。法律规定人民政府对辖区内的环境质量负责,但实际承担责任的往往是地方环境保护部门;法律规定环境保护部门对环境保护工作“统一监督管理”,但在很多情况下无法实施统一监管,从而导致主要是承担责任。大多数地方代表认为,应当使环境保护部门的职责与权力相统一。

3.环境保护部门管理职权应当相对独立。以水土保持审批权为例,目前法律规定水利部门的审查是环境影响评价的前置条件。而在实践中,水利部门往往又将“审查”提高到“审批”,并实施处罚权。有地方代表认为,其他部门的“审查”不应作为环境影响评价的前置条件,环境保护部门的职权应具有相对独立性。

4.环境执法体制有待完善。有地方代表认为,目前对环境保护执法主体限制太多,使区县环境保护局无法发挥更大作用。例如,根据《环境影响评价法》,有审批权的机关才能责令停产停业,这不利于更加彻底地落实环境影响评价制度。为此,应当赋予环境保护部门强制执行权。

5.应加强对环境保护部门的监督。环境保护部门本身也存在一些问题,例如有时将项目作为创收的手段、环境影响评价工作不规范等,因此,有地方代表建议加大对环境法律实施部门的监督力度。

(三)关于完善环境立法的一般性意见和建议

1.完善现行环境立法的总体思路。有地方代表认为,完善现行环境立法,应从如下几个方面着手:其一,应着眼于对现行环境立法进行梳理,找出需要制定和进一步修改的立法,从而使环境法律的实施获得更加充分的法律依据。其二,环境立法应当与相关立法统筹考虑,使相互之间协调适用。有地方代表指出,环境法律的制定、实施过程中,部门协调非常重要。其三,环境立法应当适当超前,采取疏堵结合、奖罚结合、重视引导的立法方针。

2.提高环境立法的有效性和可执行性。有地方代表认为,一方面,我国目前的环境保护立法理念很先进,但法律内容偏“软”,主要表现为针对环境违法行为没有有效的处罚手段。另一方面,我国环境立法的程序性规定过于复杂,举证程序、执行程序的可执行性均有待提高。

3.及时修订环境立法。有地方代表认为,十几年来,我国社会经济迅速发展,但环境立法的修订未及时跟进。例如,在环境违法处罚权、处罚幅度、污染事故的认定等方面,目前我国仍然沿用以前的法律规定,造成事实上的不合理。

4.提高环境立法技术。有地方代表举例认为,《水污染防治法》规定,“造成水污染危害的单位,有责任排除危害,并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失”,但对于何为“危害”,目前很难确定。又如,《固体废物污染环境防治法》修订后,删去了针对排放固体废物收费的规定,此外,对违法行为的处罚也过轻。再如,对于违反排污许可证制度的处罚措施,目前没有统一的规定,导致在实际执法过程中困难重重。

5.特别重视地方环境立法。有地方代表认为:其一,地方环境立法特别是西部边疆省区的环境立法不仅涉及边疆地区的环境保护,而且事关边疆的安全与稳定,因而应予以高度重视。其二,应赋予地方更大的环境立法权。例如,在电磁辐射管理方面,目前的国家相关立法存在冲突。在国家立法解决这一问题之前,最佳的途径是通过地方环境立法作出规定。其三,进行环境立法和制定环境标准时,应充分考虑不同地区经济发展、基础设施等方面的实际情况,而不应作出“一刀切”的规定。例如,广西一些少数民族地区有保护环境的传统,立法应当充分利用这些传统,因为依靠群众保护环境远比政府单独推动有效得多。又如,由于我国各地水环境容量不同,因而应从地区差异性考虑制定水环境标准;对于西部地区,目前的环境标准过于严苛。其四,广西应当借鉴山西、西藏、湖北、重庆等省市的经验,根据自身情况制定体现地方特点和需求的环境立法。有地方代表提出可以专门针对漓江等河流制定环境管理立法。也有地方代表提出,在立法过程中,应当警惕以地方立法为名、行地方保护之实的现象。

(四)关于完善若干具体环境法律制度的意见和建议

在座谈中,地方代表就完善一些具体的环境法律制度提出了意见和建议,主要包括如下方面:

1.生态补偿制度。广西是珠江水系生态保护较为重要的一个区域。然而,近年来广西与广东在水源林保护问题上发生分歧:广西认为其保护境内的水源林为下游的广东提供了多方面的生态环境效益,并且因此限制了自身的经济发展,所以广东省应当向其支付生态补偿金;广东则认为,本省每年向国家上缴大量财政资金,国家可以从这一资金中拨付适当的金额作为对广西的生态补偿资金,而无须另外支付。二者在这一问题上一直未能达成一致意见。有地方代表认为,国家财政转移支付属于政策范畴,不具有法律效力,具有易变性和非规范性,所以此类“普惠制”不能适用于生态补偿。目前国家对水源林的补偿标准为每亩十几元,而维护费用则至少需要30元～40元/亩,补偿标准太低。因此,有地方代表认为,生态补偿力度需要加大,并应从政策和法律上作出更加科学的规定。在具体制度设计方面,应当确定生态补偿款的发放对象,即是将该款项发放到地方政府,还是直接发放给农民。有地方代表建议加大对生态补偿金发放的监督力度。

2.环境保护目标责任制。有地方代表认为,在实践中,县、乡镇都有经济快速发展的强烈冲动。目前的政绩考核机制存在问题,应当将环境保护纳入政绩考核体系,平衡地方经济的发展与环境保护的关系。

3.环境保护奖励补助资金制度。有地方代表提出,在环境保护奖励补助资金的发放方面,中央对制糖业不是很重视,而制糖业恰恰是广西壮族自治区的支柱产业之一。他们建议适当提高对污染物减排大户的补助标准,或者从发展循环经济的角度,允许运用制糖废渣造纸,拉长产业链。

4.排污收费制度。有地方代表认为,《排污费征收使用管理条例》的一些规定不科学。例如,该条例不允许环境保护部门留用排污费,但同时,政府对环境保护部门的经费保障又不足(市环境保护局一个月的活动经费仅3 000元)。座谈中,有地方代表认为目前的收费标准偏低;但也有地方代表认为,即使在目前的排污费征收标准下,环境保护部门也无法全额征收,因而应更多地关注有效执法。

5.其他环境管理制度存在的问题。在座谈中,地方代表还对目前我国环境立法中存在的一些其他问题,如《环境影响评价法》关于补办环境影响评价的规定、诉讼法对民众的环境权利救济机制不健全、司法机关对于环境案件不立案、农业环境保护等方面的问题进行了交流和探讨。

(五)关于改进环境法律实施的意见和建议

地方代表认为,地方环境法律实施状况主要受制于如下几方面的因素:行政首长的环境保护观念;当地政府的环境保护投入;宏观体制,即是否具备能够体现环境保护业绩的政绩考核体制;环境执法体制是否顺畅。(www.chuimin.cn)

地方代表认为,目前广西环境法律实施状况并不尽如人意,其原因除前述环境管理体制、环境立法,特别是一些重要环境管理制度存在问题外,还包括如下方面:

1.人员编制和经费问题。目前,广西县级环境保护部门的编制一般为15人左右,基层环境保护局监测站和监测大队一般为5个～6个编制。人员严重不足,导致有时需要几个星期连续加班。有地方代表建议增加基层执法队伍的编制。在经费方面,目前地方环境保护部门的经费无法得到有效的保障,甚至有些基层环境保护部门的公务用车燃油费都严重不足,大大降低了环境执法效率。

2.能力建设问题。有地方代表指出,广西基层环境保护队伍较为薄弱,在艰难的情况下,克服了不少困难开展工作。例如,节能减排和绿色信贷等措施对环境监测的要求很高,但目前市以下基本没有监测设施,市级环境保护部门限于能力,每年只能对辖区单位进行一次监测。

3.环境保护执法联动机制问题。有地方代表认为,在纵向联动方面,目前上级环境保护部门对下级的支持有待加强,很多经验是下级部门自己在实践中逐渐摸索出来的。希望上级环境保护部门通过派人挂职锻炼、加强培训等形式,加强与下级环境保护部门的联动。同时,在横向联动方面,有地方代表认为其他部门应当加强与环境保护部门的配合,以提高环境执法的力度。

4.环境法制宣传问题。环境保护和环境法制宣传教育需要相当大的投入。然而,广西壮族自治区环境保护局宣教中心目前只有几个人,宣教资金也无法保障,导致环境法制宣传教育工作无法满足实际需要。

(六)日本专家的意见和建议

日本专家认为,实地调研的模式值得推广。日本在20世纪90年代制定环境基本法时,也在全国召开了十几次会议,除了政府部门,一般市民也前来参加。同时,日本专家还针对地方代表的意见,主要提出了几方面的意见和建议:其一,有必要提高地方立法的主动权。在地方立法过程中,不应单纯考虑地方经济的发展,而应结合本地的环境容量进行科学论证。其二,应建立上下游生态补偿制度。上游有义务承担环境责任,但应当获得最低限度的补偿。其三,环境立法应充分考虑各地区的不同情况,同时有必要根据不同情况制定有区别的环境标准。

三、调研结论

通过本次调研,调研组对广西壮族自治区面临的生态环境问题、环境法律实施状况,以及广西环境保护部门和相关部门的意见和建议有了较为深入的了解。调研组认为,广西壮族自治区的环境法律实施状况在我国西部不发达省份具有较强的代表性;地方代表提出的意见和建议,对于完善我国环境立法、改进我国环境法律的实施,具有较高的参考价值。基于本次调研,调研组形成如下结论:

其一,在发展战略方面,应继续加大可持续发展战略和科学发展观的贯彻力度。西部欠发达省份对我国生态环境保护作出了重要贡献;同时,环境保护努力也不同程度地影响了这些省份的经济发展。有效协调这些省份在生态环境保护与经济发展之间的关系,是全面贯彻党的“十七大”建设社会主义生态文明要求的关键步骤。为此,应继续促进可持续发展理念和科学发展观在地方环境保护工作中的深化和落实,避免地方发展陷入“先污染后治理”的误区,充分利用当地的各方面优势,将资源优势与生态优势相结合,从而实现在保护生态环境的同时,促进地方经济社会的和谐发展。在广西壮族自治区,大力发展生态旅游、生态农业和第三产业,是实现这一目标的重要途径。

其二,在环境管理体制方面,应进一步推进环境保护监督管理体制改革。地方环境法律实施面临诸多方面的问题,其重要根源之一是环境管理体制不合理。尽管目前的多头环境管理体制在短期内无法彻底改变,但在进一步工作时有必要努力推动环境保护部门职责与权力相统一,改变地方环境保护部门既无法对环境保护工作有效地实施“统一监督管理”,又在很多情况下代人受过的窘境。同时,还应提高环境保护行政管理职权的相对独立性,尤其是改变目前阻碍环境保护部门发挥实际作用的一些法律规定。同样重要的是,还应当加强对环境法律实施的监督,特别是进一步健全和完善环境法律实施的社会监督机制和环境信息公开制度。

其三,在环境立法方面,地方环境法律实施中存在的问题,在很大程度上是由于目前的环境立法不完善而引起的。为此,首先,地方代表提出的完善现行环境立法的整体思路,即重视现有环境立法的及时修订和不断完善,加强环境立法与相关立法的协调,环境立法实行“疏堵结合、奖罚结合、重视引导”的方针等,都是较为中肯的建议,在进一步工作中应当吸取。其次,在进一步环境立法时还应当特别重视法律规定的可操作性。这就需要在立法过程中结合环境保护的实际需要,进行充分论证。再次,进一步的环境立法应当更充分地考虑各地方的实际情况,更加重视各地区生态环境、经济发展、基础设施等方面的差异性,从而使环境立法能够适应不同地区的实际情况,并更加有利于环境法律的实施。特别需要关注的是,应当采取措施促进地方环境立法质量的提高,使其能够真正反映地方环境保护的实际需求。

其四,在环境法律制度方面,首先,对于西部省份而言,生态补偿制度的建立、健全和完善是当务之急。应通过相关立法尽快确立生态补偿制度,使这些省份提供的生态服务的价值能够进一步实现。在这方面,国家对西部地区的转移支付并不能替代生态补偿机制,而应成为生态补偿机制的有力补充;同时,通过有关主管部门发放生态补偿金是一个比较有效率的选择,但应加强对生态补偿金发放的监督,以避免挪用生态补偿金现象的发生。其次,应进一步推动和落实环境保护目标责任制,使之真正成为考核地方政府政绩的硬指标,从而进一步提高地方政府对环境保护的重视程度。再次,应通过适当的政策和机制,使环境保护奖励补助资金向污染物减排大户倾斜,从而使环境保护奖励补助资金的使用更能反映设立资金的目的。最后,从改善环境法律实施的角度考虑,环境法律制度应当增加必要的强制手段,加大处罚力度,同时更加重视环境保护的公众参与。

其五,在环境法律实施方面,目前地方环境保护部门面临不少困难。首先,人员编制紧张和经费不足问题在全国各级环境保护系统都存在,但在地域面积较大、经济发展较为落后的西部省份中,这一问题体现得尤为突出。充实环境执法队伍,保障环境保护部门的经费,是改善环境法律实施状况的必要条件。其次,应加强地方环境保护部门特别是基层环境保护部门的能力建设工作。一方面,应力所能及地加大硬件投入,尤其是加强地方环境保护基础设施(如污染源在线自动监控网络)的建设;另一方面,应重视地方环境保护人员特别是基层执法人员的业务能力的提高,通过业务培训等手段,不断提高地方环境保护工作人员的业务素质。再次,通过适当的政策和立法,整合环境执法资源,加强其他部门与环境保护部门在环境管理工作中的协调、配合和联动。最后,进一步加强环境法制宣传,为环境法律的有效实施提供良好的社会意识基础。

【注释】

(1)《暂行办法》第10条。

(2)参见《条例》第5、18条。

(3)参见《条例》第5、18条。

(4)国家发展计划委员会、财政部、国家环境保护总局、国家经济贸易委员会2003年2月28日发布。

(5)财政部、国家环境保护总局2003年3月20日发布。

(6)国家环境保护总局2003年4月15日发布。

(7)财政部、国家发展和改革委员会、国家环境保护总局2003年6月3日发布。

(8)《条例》第2条。

(9)《条例》第7条。

(10)参见《条例》第14、11、13、17条。

(11)参见《条例》第14、11、13、17条。

(12)参见《条例》第14、11、13、17条。

(13)参见《条例》第14、11、13、17条。

(14)参见《条例》第18条。

(15)参见《排污费资金收缴使用管理办法》第13条。

(16)参见《条例》第5条。