上海市与深圳市环境法治调研报告：获得成功

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：上海市和深圳市环境法治调研报告胡静一、上海市环境法治调研报告上海市和北京市是我国最大的、最重要的两个城市,都是建城市早、人口众多、经济发达,在环境保护方面也有很多类似的问题,有很大的可比性。在环境执法方面,上海市环境保护局政策法规处有关人士特别强调了环境执法的重要。上海市设立环境监察大队,分区设立环境监察支队,共有十五六个支队,主要负责信访、“三查两调一收费”, 24小时执法,但执法力量不足。

上海市和深圳市环境法治调研报告

胡　静

一、上海市环境法治调研报告

上海市和北京市是我国最大的、最重要的两个城市,都是建城市早、人口众多、经济发达,在环境保护方面也有很多类似的问题,有很大的可比性。从宏观来讲,上海整个的法制状况都比较良好,在环境法制方面也不例外。如果说深圳市的环境法制是环境保护推动型的,上海市的环境法制则是法治型的,即坚持法制统一、严格执法。

在环境立法方面,上海的地方人大环境立法主要有《上海市环境保护条例》、《上海市黄浦江上游水源保护条例》、《上海市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》、《上海市市容环境卫生管理条例》等。上海的地方环境立法主要是寻求对国家立法的地方解释和细化。上海环境保护局有关人士认为上海地方环境立法体系乱、框架乱,主要原因在于管理体制上政出多门,人大立项根据政府工作要求缺乏长远性。

在环境执法方面,上海市环境保护局政策法规处有关人士特别强调了环境执法的重要。过去,上海的环境执法力度较弱,近两年加强了执法力度,增加了刚性。问题主要有:

其一,执法机构和人员。上海市设立环境监察大队,分区设立环境监察支队,共有十五六个支队,主要负责信访、“三查两调一收费”, 24小时执法,但执法力量不足。上海也设立了城管监察大队,原则是不进殿堂、不进弄堂、不进厅堂、不进社区,不需经过技术鉴定、当场处罚的环境保护权限都交给城管监察大队。

其二,大气污染问题。上海中心城区的大气污染70%是机动车污染,边缘城区则是高架源污染。

对于机动车问题,上海市环境保护局有关人士认为环境保护局仅有停放地监测权,对行驶中的车辆公安部门有监测权,但是公安部门的工作重点不在环境保护,公安部门承担流动监测只是理论上的,现阶段环境保护部门可以在机动车上管理更多,但“有权者不用”、想管者(环境保护局)无权。所以,希望能够授权环境保护局对机动车全面管理,但没有法律依据。对机动车的年检,上海采用“代数法”,不能反映问题。

对于燃煤问题,《上海市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》禁止新建燃煤电厂,但是并不能完全改用燃气,因为还存在能源安全问题。所以政府只是推动建立“无燃煤区”,搞“创建活动”。上海两个几乎没有工业的区——卢湾区和静安区2002年可能建立无燃煤区。

对于餐馆油烟问题,《上海市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》规定,在本市中心城、新城和中心镇范围的居民住宅楼内,不得新建产生油烟污染的饮食服务经营场所,规划作为饮食服务用房的除外。在商住综合楼或者居民住宅楼内规划作为饮食服务的用房,新建产生油烟污染的饮食服务经营场所,应当具备防治油烟污染的条件。

其三,水污染问题。上海市是长江入海口。上海不存在北京的缺水问题,但要进行黄浦江上游水源保护。上海市进行类似排污权交易的做法,就是给企业牵线搭桥,让黄浦江上游新设企业和旧企业协商,旧企业关闭,新企业设立,买断排污权,达到总量控制指标。因为《上海市黄浦江上游水源保护条例》规定,在水源保护区和准水源保护区,一切新建、扩建或改建项目的污染物排放量,必须控制在该地区的污染物排放总量控制指标内。上海环境保护局有关人士指出,总量控制和排污权交易都要以执法严格为前提,加强监控。已建立的污水处理厂,大部分国有国营,没有国有民营的,有些小镇的污水处理厂采用BOT方式。

其四,在线监测问题。上海仍然在进行试点,没有大规模推行,主要原因是监测装置稳定性差,存在技术障碍。水污染在线监测装置技术上更好一些,但水的在线监测问题是,环境保护总局的技术方向不确定,是测COD还是测BOD不明确。另外,在线监测现在存在政府不讲诚信的问题。

其五,固体废物处理问题。上海市也推行了固体废物集中处理。还制定了《上海市危险废物污染防治办法》。

其六,执行问题。环境保护部门和法院的配合较好。上海市环境保护局2001年就有五起行政处罚由法院执行。

二、深圳市环境法治调研报告

深圳是我国最早建立的经济特区之一,现在深圳经济实力较强、城市基础设施建设良好、居民收入较高、产业结构优化(产业方向趋向于高科技和无污染的行业)、投资环境和法制环境良好,在大环境上有利于环境保护方面的法制建设,也为实施较为严格的环境保护立法和政策提供了坚实的物质基础。

总的来说,深圳的环境法制是朝着强化环境保护的方向迈进的。在地方环境立法、执法、司法和法制监督方面,深圳都有一些创新,值得北京比较和借鉴。

(一)深圳地方环境立法状况

深圳的地方人大环境立法主要有《深圳经济特区环境保护条例》、《深圳经济特区环境噪声污染防治条例》、《深圳经济特区饮用水源保护条例》、《深圳经济特区实施〈中华人民共和国固体废物污染环境防治法〉规定》、《深圳经济特区机动车排气污染防治规定》等。深圳地方行政立法主要有《深圳经济特区服务行业环境保护管理办法》等。深圳市环境保护局还制定了大量的规范性文件。

深圳地方环境立法有创新或者可供与北京比较之处主要有:

1.地方立法程序。深圳地方环境立法一般是先由深圳市环境保护局提出草案,然后提交深圳人大常委会审议。并没有设立类似北京行政法制研究中心的机构。(www.chuimin.cn)

2.限期治理。首先,《深圳经济特区环境保护条例》把限期治理的权限授予深圳市环境保护局。其次,于限期治理的条件深圳也有所变化,将国家规定的严重超标和严重污染环境两种情况下限期治理经由地方立法改变为超标即可限期治理(《深圳市污染源限期治理管理办法》第2条规定的条件为“排放污染物不能稳定达到规定的标准”、“排放污染物对环境造成严重破坏”、“违反环境保护法律规定的其他情况”)。再次,限期治理的形式有所革新。深圳规定的限期治理有停产(业)治理和不停产(业)治理两种。比如对于位于水源保护区、自然保护区、风景名胜区、海滨浴场等重要地区的污染源,或排放污染物破坏较严重的污染源,由环境保护局责令停产治理。在实践中,环境保护局一般在超标1. 5倍时就责令停产治理。

3.排污收费。《深圳经济特区环境保护条例》规定超标准排污费的征收标准应按高于污染治理费用的原则由市政府制定。但是该项原则属于超前立法,目前尚未落实。

4.建设项目管理。深圳在建设项目环境管理上非常严格,实现了环境保护部门的“一票否决”和各部门之间的配合。《深圳经济特区环境保护条例》第20条规定,政府有关部门应将环境保护部门的批准文件作为审批对环境有影响项目的必备文件。比如企业、个人到工商部门办理营业执照时必须持有环境保护部门的批准文件,工商部门才能给予办理。以前曾有这样的案例:企业申请领取营业执照时没有环境保护部门批文,工商部门也没有告知,就颁发了执照。后来企业被环境保护部门责令关闭,企业起诉工商部门,工商部门败诉。另外,对环境影响评价的审批,深圳规定了“窗口式办文”制度和对较大项目的“联审会”审议的制度。

5.固体废物的集中处理。我国的固体废物防治法只是鼓励、支持固体废物的集中控制。《深圳经济特区实施〈中华人民共和国固体废物污染环境防治法〉规定》规定,固体废物不得排放,要进行集中处理。市政府组织固体废物集中控制设施的建设和固体废物集中处理、处置。单位和个人也可以从事固体废物集中收集、处理、处置的经营活动,但必须取得市环境保护部门的环境保护产业技术资格认证。从事相关工作的人员取得上岗证后方可上岗。深圳还设立了危险废物处置中心,对危险废物进行处置。对工业垃圾,深圳正在进行改革试点,通过认证企业、社会机构进行工业垃圾收集和处理,这些企业和社会机构接受环境保护部门监管。

6.污水集中处理。深圳城市污水处理已经社会化。污水处理厂采用TOT和BOT方式营运。其所需土地则是无偿划拨。污水处理厂处理的污水也要达标。深圳成立了水污集团。

7.总量控制制度。深圳全市全面推行总量控制制度,在大气和水的污染防治方面,主要在水源保护区。

8.餐馆油烟问题。这在北京是反映较为严重的餐馆油烟问题,北京市实施大气污染防治法的办法中规定了禁止在居民住宅楼的底层新建产生油烟的企业,已经建设的要采取措施限期治理。对于这个问题,《深圳经济特区服务行业环境保护管理办法》全面禁止在住宅楼、非设立专用烟道的商用楼和综合楼宇、住宅区、文教区、疗养区或其他特定区域设立产生油烟、恶臭、噪声、振动、热污染的服务项目。而且该办法还规定禁止业主和物业管理者把前项规定的物业出租、出借、承包给其他单位和个人从事上述活动,并规定了法律责任。设立产生油烟污染服务项目的商用楼、综合楼宇,必须配备专用烟道。应该说,此项规定比北京的规定更加严格。

(二)深圳地方环境执法状况

深圳环境执法状况比较好,公务员比较勤政。针对环境保护局的行政诉讼比较少, 2000年有两个, 2001年没有。行政复议2001年有三四个。

1.执法机构和人员。深圳环境执法人员中市级有三百六十多人,加上区级的共有七百多人,其中有执法证的有两百多个编制。市级执法的是监理大队,信访部门设在其中。区级设有监理所。龙岗区和宝安区设有环境保护所。深圳也设立了城管监察大队。环境保护方面的执法依据比较直观、无须技术鉴定的和边缘性的行政权力,如固体废物和社会生活噪声污染防治两方面的权限赋予了监察大队。

2.环境保护投诉和处理。深圳市的环境保护投诉数量也是很高的,每年有三千多件(市和区合计),在深圳市的统计中,在投诉事项中居第二位(居第一位的是劳资问题),其中噪声投诉超过60%多。对于投诉,环境保护部门的处理没有采用给予回执的做法,但是都有答复,在政府部门也有记录。

3.政府干预和部门配合、协调。在环境保护执法方面,深圳市党委、政府很少干预。深圳在环境保护的部门配合和协调方面做得比较好。比如环境保护局和公安局(在剧毒物品管理方面)、工商局(营业执照方面)都配合较好。

4.对污染源的监控力度大。深圳对污染源的监控力度很大。为了控制“偷排”,对重点污染企业安装了“黑匣子”监控系统,查处力度大,对于有的“偷排”情形严重的企业环境保护局还安排“眼线”。

5.环境保护各方面广泛采用“行政代执行”。对于企业承担行为罚而拒不履行的或者发生污染事故的,环境保护局会先请环境保护公司进行处理,然后由负责单位付费。

6.行政处罚问题。深圳市环境保护局在认定行政违法行为时,按次计算违法行为次数和处罚次数。比如,关于建筑施工规定了中午和夜间禁止施工的内容,如果中午违法施工,晚上仍违法施工,则有两次违法行为,进行两次处罚,不以从施工到结束作为一次违法行为。“偷排”污染物也是这样。于“偷排”污染物的企业,以环境保护局告知时为截止时段,告知前的“偷排”要处罚,告知后又“偷排”的,则构成一次新的违法,再次处罚。

7.执行问题。环境保护行政处罚,自觉履行的占70%,法院执行的占30%。法院判决执行也比较困难。罚款较易执行,但执行行为罚较难。

(三)深圳环境司法状况

深圳的环境民事纠纷不多,在举证责任上深圳地方立法没有更细的规定。

在污染不超标但仍应承担民事责任方面,法院执行较好。比如“康泰娱乐中心案”中,噪声严重扰民,虽然没有超标,但法院还是判决被告承担民事责任。

但有关主张“环境权”的案件仍然没有得到法院支持。比如,“海湾花园”的居民状告市环境保护局,认为市环境保护局批准建海港,侵犯了其观看海景的原有权利。但法院判决原告败诉,没有支持其请求。

上海市与深圳市环境法治调研报告：获得成功

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