北京市国家排污费征收使用规定的具体实施

论地方政府将国家排污费征收使用管理规定具体化的原则和方法

王灿发

国务院《排污费征收使用管理条例》(以下简称《条例》)发布以后,许多省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门都在起草该条例的实施办法,准备由省级人民政府批准作为地方性规章发布。这种地方性规章的制定将使国家关于排污费征收使用的规定更加具体,便于执行和遵守,这是值得鼓励和提倡的。然而,笔者也发现,在起草实施办法的过程中,有的过多地转抄了《条例》的规定,缺乏适合本地特点的规定;有的超越地方行政规章所能规定的内容范围,越权为行政相对人设立新的义务和处罚;有的起草者完全从维护本部门利益的角度作出各种规定,忽视排污者的应有权益。究其原因,主要是没有正确把握起草《条例》实施办法的原则和方法,不知道在哪些方面可以把国家的规定具体化,也不知道如何将比较原则的规定具体化。因此,有必要探讨将国家排污费征收使用管理规定具体化的原则和方法。

一、起草实施办法应遵循的原则

为了使地方制定的实施办法既与国家规定保持一致,又能够最大限度地符合本地实际情况,首先必须明确起草和制定实施办法的原则。这些原则主要包括:

1.不与国家的规定相抵触原则。地方政府的行政规章不与上位法,即国家的法律、行政法规和地方性法规相抵触,是最起码的要求。《条例》作为一项新出台的综合性的排污费征收使用管理的行政法规,对原有的国务院《征收排污费暂行办法》(以下简称《暂行办法》)的内容作出了很大改变,如果不能全面地理解国家法律的规定,就有可能作出与国家规定相抵触的规定。比如,《条例》第2条规定,直接向环境排放污染物的单位和个体工商户应当依照《条例》规定缴纳排污费。比《暂行办法》扩大了缴费的主体范围,把原来没有包括的个体工商户包括了进来,但仍然没有包括普通的个人。如果地方的规定把直接向环境排污的普通个人也纳入缴费主体的范围,就与国家规定相抵触。另外,《条例》规定的是“直接”向环境排污的单位和个体工商户,才缴纳排污费,而间接排污的则不属于缴费主体的范围。比如,一些个体工商户委托一个污水处理厂处理其排放的废水,向污水处理厂缴纳了污水处理费用。废水也是通过封闭的管道进入污水处理厂,没有直接进入外环境,就不应对其征收排污费。一个电厂排放的粉煤灰直接进入砖厂加工成建筑用砖的,也不应对电厂征收排污费。如果地方规定这类排污者也缴纳排污费,就与国家规定相抵触。特别应当注意的是,《条例》改变了《暂行办法》关于“环境保护补助资金可适当用于补助环境保护部门监测仪器设备的购置”⁽¹⁾的规定,而规定排污费应当全部专项用于环境污染防治⁽²⁾,并规定了四个方面的使用范围⁽³⁾,而不再像过去那样20%的排污费实际上由环境保护部门支配。因此,地方政府在规定排污费的使用范围时,应当仅限于污染防治。

2.合理性原则。在与国家法律、行政法规相一致的前提下,对国家法律没有规定或者规定不具体的方面作出补充的或者细化的规定,就需要从合理性原则出发。所谓“合理”,就是要考虑本地的实际情况,既方便行政机关执法,又能够切实保护被管理者的权利和利益。比如,在确定通知的期限、缴费的期限方面,应当根据不同地区的情况确定一个合理的期限。在交通、通讯比较发达的地区,规定的期限可以短一些;在交通、通讯不发达的地区,则规定的期限应当比较长一些。再比如,《条例》对一些行政行为规定了公告的要求,则在哪里公告、怎样公告、公告多长时间,是地方立法应当解决的问题。在解决这一问题时,既要考虑到使排污者和公众最容易知悉公告,又不能给行政机关增加过多的负担。合理性最能反映立法者的智慧和对法律精神的把握程度。

3.促进环境保护原则。于制定征收排污费的管理规定,征收排污费,并不是立法的目的,它只是促进环境保护的一种手段,也就是通过征收排污费的方式对排污者施加经济刺激,督促和引导排污者治理污染,减少污染物的产生和排放,减少资源和能源的浪费。因此,各地方在制定实施办法时,应当始终遵循这一原则,规定的各种实施措施,应当以促进环境保护、环境质量的改善为宗旨,而不以排污费征收的多寡为取舍。

4.方便执法操作原则。国家颁布了《排污费征收使用管理的条例》,有关部门也相继发布了《排污费征收标准管理办法》⁽⁴⁾、《排污费资金收缴使用管理办法》⁽⁵⁾、《关于排污费征收核定有关工作的通知》⁽⁶⁾、《关于减免及缓缴排污费有关问题的通知》⁽⁷⁾等部门规章,这些规定由不同的部门颁发,缺乏系统性和连贯性,此外,环境保护的法律中还有一些关于排污收费的规定。对这些复杂和零乱的规定有关法律专家都很难全面把握,基层环境保护人员就更加难以掌握和操作。地方政府在制定实施办法时,应当充分考虑到环境执法的实际状况,可以将国家有关排污收费立法的规定,包括各种不同的法律、行政法规、行政规章连同地方性法规的规定,加以系统化、条理化、具体化,使得基层执法人员利用该地方性规章的规定就能很容易地执法操作。如果作为地方规章的实施办法发布了,执法人员在具体执法时面对一大堆法规和行政规章而无所适从,就不能说实施办法的制定达到了地方立法目的。

二、将国家规定具体化的主要方法

国家关于排污费征收使用的管理规定,有些方面已经非常具体,不需要再由地方进一步作出规定。比如,关于排污费征收标准及计算方法,国家已经规定得非常清楚,不需要再规定一套计算方法。地方立法应当集中于国家规定不具体或者缺失的方面。通过分析国家的现有规定,笔者认为,地方立法可以主要在以下几个方面将国家规定具体化或者对国家规定加以补充:

1.关于主体的规定

这里的“主体”包括缴费的主体和收费的主体。对于缴费的主体,国家只笼统地规定为“单位和个体工商户”⁽⁸⁾。然而,在具体缴费时,会有各种复杂的情况。比如许多排污单位进行转制、分立、合并、承包、租赁经营等后,它们可能涉及两个以上的主体,在这种情况下应当由哪一个主体缴费?于建筑施工,有建设单位和施工单位,排污费由谁缴纳在实践中也时常发生争议;许多独立的经营者同在一个大的建筑或小区中生产经营,共用一个排污口,环境保护部门很难单独核定每一个排污者的排污量,排污费是由共用设施的管理者缴纳还是应由每一个具体的生产经营者缴纳,等等,都应该界定清楚。如果地方政府的规章能够针对这些问题作出下列规定,将非常有利于执法:

两个以上排污者共用一个排污口,无法区分各排污者排放污染物的数量、种类和浓度的,由共用设施及排污口的管理人代理各排污者统一缴纳排污费。

由于排污者改制、合并、分立、改变名称等导致排污申报登记的排污者与现有排污者的名称不一致的,改制、合并、分立、改变名称后的排污者对改制、合并、分立、改变名称前的排污者应缴纳的排污费负有缴纳义务。

原排污者被承包或者租赁经营的,由承包人或者租赁人负责缴纳排污费。

建筑施工产生环境噪声污染的,由建筑施工单位缴纳排污费。

对于收费主体,国家也只是笼统地规定:“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的核定权限对排污者排放污染物的种类、数量进行核定”⁽⁹⁾,并由负责核定的环境保护部门向排污者送达排污费缴纳通知单。⁽¹⁰⁾然而,县级以上地方人民政府环境保护部门中,除了直辖市涉及两级环境保护部门外,其他至少要涉及三级环境保护部门,哪些排污者的排污情况由哪一级环境保护部门核定并送达排污费缴纳通知单,就连原国家环境保护总局发布的《关于排污费征收核定有关工作的通知》也规定得不十分清楚。该通知第1条第3款规定:“直辖市、设区的市级环境保护局负责本行政区域市区范围内排污费的征收管理工作。”这实际上剥夺了《环境保护法》和其他几部污染防治法规定的与县级同级的各市辖区环境保护局具有的排污费征收管理权,而且这一规定与同条第1款关于“县级以上环境保护局应当切实加强本行政区域内排污费征收管理工作的贯彻实施,其所属的环境监察机构具体负责排污费征收管理工作”的规定相矛盾,因为“县级以上环境保护局”应当包括市辖区的环境保护局。另外,有些经济技术开发区也设立县级环境保护局,关于开发区的排污费由谁核定和征收,也常常产生争议。鉴于这种情况,省级人民政府的实施办法,应当对本省、自治区、直辖市范围内各级环境保护部门征收排污费的范围作出明确规定,以避免过去已经出现的不同级别环境保护部门在征收排污费问题上的摩擦和矛盾。另外,同一个排污者,可能在数个行政管辖区域内有排污口,有的排污者所在地与排污口所在地可能不在同一个行政管辖区域,排污费应当由哪个环境保护部门征收,也会产生争议,需要地方立法界定清楚。

2.关于预告和公告方式与期限的规定

《条例》规定排污费征收标准的修订实行预告制⁽¹¹⁾,对确定的排污者应当缴纳的排污费数额予以公告⁽¹²⁾,对批准减缴、免缴、缓缴排污费的排污者名单也要予以公告⁽¹³⁾,但没有规定必须在什么地方公告,至少公告多长时间。地方在制定立法时可以对公告的方式、期限作出具体规定。比如,可以规定:

环境保护行政主管部门应当按月或者按季根据排污费征收标准和经核定的排污者排放污染物的种类、数量和浓度,确定排污者应当缴纳的排污费数额,向排污者送达“排污费缴纳通知单”,并在环境保护行政主管部门的公告板或者其他容易为人知悉的载体上进行公告。公告事项应当至少保留15天。

省人民政府对国家排污费征收标准中未作规定的污染物制定或者修订地方排污费征收标准时,实行预告制。省人民政府法制部门对拟定的排污费征收标准组织有关行政部门、排污者、环境保护组织、公民代表和有关专家举行听证会,并将各方的意见整理后与征收排污费标准草案一起附送省人民政府。省人民政府制定的地方排污费征收标准,应当在公布后的30日内向国务院价格主管部门、财政部门、环境保护行政主管部门和经济贸易主管部门备案。

3.关于排污费使用范围的规定(www.chuimin.cn)

《条例》将排污费的使用范围规定为主要用于重点污染源防治项目,区域性污染防治,污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用,国务院规定的其他污染防治项目。⁽¹⁴⁾财政部和原国家环境保护总局《排污费资金收缴使用管理办法》只是对上述前三个方面的使用范围作了一个简要的解释。⁽¹⁵⁾为了更加明了和便于操作,地方可以将排污费使用的范围细化一下。比如,纳入国家环境保护计划和本地环境污染防治目标与对策的重点项目,清洁生产和废气、废水、废渣的综合利用项目,污染源治理示范项目,为清除污染实行并、转、迁单位的污染源治理项目,“两控”区内的二氧化硫脱硫项目,危险废物综合处置项目等,都可以纳入排污费的使用范围。

4.关于检举、控告和投诉的反馈规定

《条例》作出了“任何单位和个人对截留、挤占或者挪用排污费的行为,都有权检举、控告和投诉”的规定⁽¹⁶⁾,但没有规定向哪个部门检举、控告和投诉,也没有规定收到检举、控告和投诉的部门应当怎样负责地处理问题。地方立法应当将这一规定具体化,并可以作出补充规定。比如可以规定:

任何单位和个人对截留、挤占或者挪用排污费的行为都有权向各级人民政府财政部门、环境保护行政主管部门、审计和监察部门进行检举、投诉和向检察机关控告。收到检举、投诉和控告的部门或机构不得将检举、投诉和控告材料转给被检举、投诉和控告的单位和个人,并应当在3个月内将查证情况通知要求反馈信息的检举、投诉和控告人。

只有这样,国家关于检举、控告和投诉的规定才能落到实处,才能减少或避免因检举、投诉本单位违法而遭打击报复的情况。

5.关于申请使用环境保护专项资金者条件的规定

《条例》和《排污费资金收缴使用管理办法》只规定了环境保护专项资金的使用范围,却没有规定申请使用者的条件。在具体实施时,就会出现属于规定使用范围的项目建设者都去申请使用环境保护专项资金的情况。而事实上,环境保护专项资金的数量不可能满足所有的申请人,相应地就会出现将专项资金给哪一申请人使用的问题。而且,给谁拨款补助,给谁贷款贴息,其中的经济利益有很大差别。如果不对申请人建立一定的使用环境保护专项资金的标准或条件,就会使审批机关及审批人权力太大,让人无法监督,从而导致腐败。因此,地方立法应当针对国家立法的缺失,补充规定申请使用环境保护专项资金者的条件,只有符合法定条件者才能使用环境保护专项资金。比如可以规定:

环境保护专项资金的使用,应当按照“量入为出和专款专用”的原则,采取拨款补助或者贷款贴息两种方式使用环境保护专项资金。

(一)在环境保护专项资金使用范围内,具备下列条件的可以申请拨款补助:

1.依法足额缴纳排污费;

2.经过可行性论证,项目具有明显的环境效益;

3.属于本市重点污染防治目标中的治理项目;

4.项目自有资金达到该项目所需资金总额的60%以上。

(二)在环境保护专项资金使用范围内,具备下列条件的可以申请使用贷款贴息:

1.足额缴纳排污费;

2.经过可行性论证,项目具有较大的环境效益和一定的经济效益;

3.贷款总额在500万元以上的污染治理项目(该数额可以根据不同地方的情况确定);

4.申请人具有偿付项目贷款利息总额15%以上的偿付能力。

6.关于罚则的规定

《条例》作为国务院的一项行政法规,已经规定了比较具体的罚则,地方很难有更多具体的补充。然而,地方立法也不是没有一点工作的余地,在有的方面仍然可以作出补充性或具体性的规定。比如,对于罚款额,《条例》有三处规定要给予“1倍以上3倍以下的罚款”。对于在什么情况下应当给予1倍的罚款,在什么情况下应当给予2倍或3倍的罚款,完全可以界定得更清楚一些。而且从执法实践看,也确实有进一步细化的必要。因为如果拒缴、骗取减缴或者免缴的排污费金额在几百万元、上千万元, 1倍与3倍的罚款将是一个差别很大的处罚,执法人员的自由裁量权的行使可能会影响到行政相对人几百万元甚至上千万元的利益。为了避免执法人员有太大的自由裁量权,地方立法可以根据违法者违法的次数(初犯还是屡犯)、原因(是有钱不缴,还是确实企业有困难不缴,挪用排污费是用于合法活动还是违法活动)、是否及时改正等情节确定给予1倍、2倍或者3倍罚款的条件。另外,行政机关对应当公告的事项不予公告的,将单位或者个人对征收排污费的检举、投诉和控告材料转给被检举、投诉和控告的单位和个人的,也应当规定惩处措施。

由以上可知,从有利于建立和完善排污收费征收使用管理法治的角度,地方对国家关于排污费征收使用管理的立法可以作出许多可操作性的规定。只要各地方能够把握国家立法的精神,抛开部门利益的考虑,就一定能够制定出既与国家立法的规定相一致,又符合本地特点,且方便基层执法人员执法的实施办法。