北京市环境保护公众参与机制完善对策

三、北京市环境保护公众参与机制完善对策

尽管北京市在推动公众参与环境保护方面取得了一定的成就,但目前仍然存在诸多问题,这些问题不利于进一步推进北京市的环境法治建设。为此,北京市应当从制定公众参与环境保护专门立法、重视环境法律实施过程中的公众参与、提高市民的环境法律意识、鼓励民间环境保护组织参与环境保护活动等方面入手,逐步完善环境保护公众参与机制。

(一)制定公众参与环境保护专门立法

公众参与环境保护专门立法是加强公众参与环境保护最有力的法律依据。北京市可以借鉴沈阳市的经验,制定“北京市公众参与环境保护办法”。在制定专门立法时应当特别注意如下五个方面的问题:

其一,扩大、增加公众参与环境保护的范围和形式。在我国现行环境立法中,除了原则性规定外,对环境保护公众参与作出明确规定的仅包括环境事故应急处理、污染物排放管理和环境影响评价共三个领域。事实上,公众参与机制本身是一个完整的体系,各个方面相辅相成、不可分割,否则公众参与环境保护就会因为缺乏某一方面而受到损害。⁽¹⁴⁾建议北京市通过专门立法建立全过程公众参与机制。在公众参与环境保护形式方面,我国目前公众参与环境管理的途径主要包括征求意见、论证会、听证会等,形式过于单一。北京市可以借鉴其他省市和国外的经验,将通告、公众评议、座谈会、专家咨询、调查问卷等形式纳入专门立法,并在立法中就相应参与形式的适用情形、适用程序等作出明确的规定。

其二,就环境信息公开和获取的内容与程序等作出明确规定。前文已述,我国目前相关立法规定的环境信息公开的覆盖范围过窄、内容过于简单,无法满足公众参与环境保护的需求。为此,北京市可以在这方面为其他省市作出示范,在专门立法中就环境信息公开作出具体而明确的规定。环境信息应当以公开为原则,不公开为例外。除了被国家法律、法规和行政规章明确规定为不予公开的环境信息、商业秘密、个人隐私等之外,其他信息均应当向公众全面、及时地公开。在专门立法中,除了明确规定公众的环境知情权外,还应当规定知情权的保障措施。例如,对于有关部门应当主动公开的环境信息,专门立法应当明确规定应予公开的信息的内容、环境信息目录的制作和公布职责、公开的形式、公开的时限、企业环境信息的公开等;对于依申请公开的环境信息,专门立法应当规定申请人申请获得环境信息的方式、申请的内容、确认、答复、涉及第三方利益的环境信息的处理等事项。唯有如此,方能为公众参与环境保护提供必要的前提和条件。

其三,明确公众参与环境保护的法律效力。这方面的规定是我国目前环境立法的一个薄弱环节,北京市可在这一方面有所突破。对此,专门立法可以从两个方面作出规定。一方面,可以规定不依法履行公众参与程序的环境行政决策不能生效;另一方面,可以规定相应的监督和救济途径,以便为立法中的权利性规定和义务性规定提供保障。专门立法可以规定,公众有权通过检举、举报、复议和诉讼等形式,对环境保护行政主管部门和依法应当公开环境信息的企业、事业单位的行为进行监督,并就违法行为依法采取救济措施。环境保护行政主管部门及其工作人员有下列行为的,公众有权进行检举:未及时、全面公开应当主动公开的环境信息,或者未公开可能对环境和社会有重大影响的环境保护行政决策的;对符合法定条件的申请人,隐瞒应当公开的环境信息,或者收取必要的成本费以外的费用的;未按照听证会程序举行听证会,未将听证会笔录作为处理依据,未说明拒绝采纳听证会意见的理由,或者在听证过程中公众意见分歧较大,但未向环境审议委员会提出咨询请求的;法律、法规或者规章规定的其他可以检举的情形。环境保护行政主管部门工作人员不履行环境保护监督管理职责,滥用职权或者徇私舞弊的,公众可以依法向当地监察机关检举。企业有下列行为的,公众有权进行举报:未以法定形式公布环境信息的;未在法定的时限、持续期间公布环境信息的;弄虚作假,提供或者公布不真实的环境信息的;具有法律、法规或者规章规定的其他情形的。此外,专门立法还应当对举报和检举的调查、答复、处理期限,以及与环境保护公众参与有关的复议和诉讼程序等作出明确规定。

其四,借鉴其他省市的成熟立法经验。例如,《沈阳市公众参与环境保护办法》详细规定了公众参与环境保护活动的原则、公众参与环境保护的权利、公众参与环境保护工作的实施机关、奖励、环境咨询委员会的设立、环境信息公开的适用范围、公众获取环境信息的方式、环境质量公报、环境污染事故信息的发布、企事业单位环境信息的发布、建设项目环境信息的公布、违法责任等内容,这可供北京市制定办法时参考;在政府信息公开方面,北京市可以参考《湖北省政府信息公开规定》、《上海市政府信息公开规定》、《广州市政府信息公开规定》等的内容和经验。

其五,注重立法的可操作性。例如,在环境保护公众参与的监督和补救机制方面,我国《环境保护法》和一些单行环境法中,“总则”均未作出具体的程序性规定,可操作性较差。北京市在制定专门立法过程中,应当充分重视这方面的内容,对监督补救的对象和方式、对环境保护行政主管部门的检举、对企业的举报、对举报和检举的调查与答复、对举报和检举的处理期限、和环境保护公众参与有关的复议及诉讼程序、信息保密等事项作出详细的规定,使其具有更高的可操作性。

(二)重视环境法律实施过程中的公众参与

在我国,行政权力在环境管理中往往占有主导地位,而公众则在很大程度上以行政相对人、被管理者的身份出现。这一方面造成国家环境管理资源的紧张,另一方面也在很大程度上影响了公众的环境意识和参与环境保护的积极性,由此造成了我国环境保护领域中公众参与和行政管理力量相差悬殊以致失衡的状况。这一点与美国等西方发达国家不大相同:在这些国家,行政管理和公众参与的相互支持、融合程度比较高,从而形成了一种“官民共管”的环境管理模式。当然,我国的这种行政主导型的环境管理模式并非仅依靠北京市的努力所能改变,但如果北京市能够通过在环境执法、环境司法和环境法律监督等领域的努力使得在这一方面有所改观,则必然对自身甚至全国的环境法治建设起到积极的作用。从参与主体方面看,北京市作为首都和全国的政治、文化中心,公众的知识水平、环境保护意识和参与能力相对较高,是北京市公众参与环境法律实施过程的一大优势。

执法过程的公众参与是最主要的方面。环境行政机关应当树立公众参与意识,严格执行公众参与环境保护的法律规定,同时加大违法监督力度。首先,在立法层面扩大、增加公众参与环境保护的范围和形式,明确规定环境信息公开和获取的内容、程序的前提下,环境行政执法机关应当在理念上对于公众参与给予足够的重视,特别是要转变“公众参与会影响执法效率”的观点,认识到公众参与对于确保行政的公正性和推动环境决策民主化的重要作用,积极推动公众参与机制在执法实践中的落实;其次,环境行政执法机关应当根据具体情况选择能够最为真实而有效地反映公众意见的途径和方式,严格履行公众参与的法定程序,并依法在环境行政决策中充分考虑公众的意见;再次,加强监督,对违反环境保护公众参与机制的环境行政机关和执法人员依法追究法律责任。

环境司法过程的公众参与一方面体现为推动诉讼法律制度根据环境保护需要进行改革,鼓励公众以提起诉讼的形式维护自身环境权益和社会环境权益,另一方面体现为在具体案件的审理过程中严格落实相关法律规定。在环境法律监督方面,环境行政机关作出具体行政行为时,应当全面地告知行政相对人复议或者诉讼权利,使其能够通过复议或者诉讼的形式对环境执法进行监督;另外要强化环境行政监察工作,进一步完善决策失误责任追究制度。关于环境司法和环境法律监督的公众参与,本书相关章节已有论证,在此不赘述。

(三)提高市民的环境法律意识

如前所述,北京市公众环境质量满意度不高,市民的环境意识也处于一般水平,大部分公众环境意识一般,只有极少数公众具有优良的环境意识。为此,北京市应当主要从教育和宣传两个层面,努力提高市民的环境意识。

一方面,加强环境法制教育。“教育”此处为广义,既包括专门教育机构(学校)提供的环境教育,也包括其他社会主体或者机构提供的环境教育。在学校教育方面,建议北京市更加重视环境教育,特别是环境法制教育。在法学高等教育体系中,应当将环境法纳入必修课,加强法学人才的环境法律素养;在其他学科的高等教育体系中,应当开设环境法和环境科学课程,使学生对相关知识能够有足够的了解;在初等教育体系中,应当将环境保护、环境科学和环境法律重要知识的学习融入相关学科之中。在社会教育方面,建议北京市深挖潜力,尤其是政府与民间环境保护组织(特别是环境法律服务组织)合作,以适当的方式面向行政管理人员和公众提供相应的环境法律培训,从而多层次、多方面地提高北京市居民的环境意识。

另一方面,加强环境法制宣传。长期以来,北京市的环境法制宣传均以政府行动为主导,譬如利用世界地球日、世界环境日、世界防治荒漠化和干旱日、世界水日、世界粮食日、世界人口日等环境保护纪念日的机会,通过户外广告等形式进行环境保护宣传。政府组织下的环境保护、环境法制宣传对于市民环境意识的提高起到了很大作用,北京市今后应当继续完善环境状况通报制度,面向公众提供更为科学、准确的环境污染状况数据,使公众能够更为直观和方便地了解环境状况;同时还可以进一步通过环境简报、环境保护宣传栏、赠送环境保护报刊等形式,吸引公众更加关心环境保护。⁽¹⁵⁾

与此同时,如果能够充分利用其他主体在环境保护、环境法制宣传方面的优势,将其作为政府行动的补充,则必将在很大程度上促进北京市公众环境意识的提高。北京市可以利用专业人才和媒体方面的优势,充分发挥科技工作者、相关领域的专家、环境保护组织和新闻媒体在环境保护宣传方面的积极作用,运用各种途径、方法和形式宣传环境保护政策、环境保护知识和环境法律知识。在此应当特别关注媒体和环境保护组织的作用。可以运用各种传媒手段,向公众进行环境保护宣传。例如通过对环境违法行为的曝光和讨论等形式,引导公众对环境问题的关注;通过媒体介绍环境保护和环境法律知识,等等。事实上,在北京市的一些重大环境事件(如圆明园铺膜事件)的解决过程中,媒体的积极参与均起到了非常重要的作用。关于环境保护组织在提高市民环境意识方面的积极作用,详见下文。

(四)鼓励民间环境保护组织参与环境保护活动

在一些发达国家,民间环境保护组织常常是最自觉、最活跃、最有效的环境保护力量,是非常重要的环境保护生力军,在环境保护中扮演着重要角色。它们积极自愿参与环境保护活动,督促企业纠正污染和破坏行为,甚至可以影响环境立法。⁽¹⁶⁾由于民间环境保护组织不仅拥有深入社区、人员联系广泛等组织方面的优势,而且具备专业知识和人员方面的优势,其健康发展不仅对政府的环境保护工作可以起到很好的减负和监督作用,而且还有助于提高市民的环境保护意识。鼓励民间环境保护组织的健康发展,是公众维护合法环境权益的需要,也是协助和配合政府开展环境保护工作的需要。对此,本书其他章节也有探讨。

根据中国环境保护联合会的研究,我国民间环境保护组织起步较晚,发展也较慢。迄今为止,我国民间环境保护组织共2 768家、总人数22. 4万人,与全国31. 5万家民间组织、总人数三百多万人相比,发展水平处于中下等。不仅如此,民间环境保护组织的作用在我国还常常被忽视,并存在经费严重不足、参与环境法治的渠道不畅、专业性和参与国际交流与合作的能力不强等问题。⁽¹⁷⁾(www.chuimin.cn)

尽管与其他省市相比,北京市的环境保护组织近年来发展较快,但环境保护组织在改善北京市公众参与环境方面的作用仍然有待提高。建议北京市继续鼓励环境保护组织参与环境保护活动,为其环境保护活动提供更多的便利条件,如通报环境状况、提供相关资料、鼓励参与国际活动交流等。同时,建议北京市在环境立法、环境执法、环境法律监督、环境法律宣传等方面进一步发挥环境保护组织的积极作用,如邀请环境保护组织列席政府、政协会议,允许其代表参与政府组织的环境执法检查,作出重大环境决策前向其征求意见,为其环境保护、环境法制宣传和教育活动提供更多的便利条件和资助等。这些措施将使环境保护组织在北京市环境法治建设中发挥更大的作用。

【注释】

(1)参见周景博、邹骥:《北京市公众环境意识的总体评价与影响因素》,载《北京社会科学》, 2005(2)。

(2)参见王灿发:《环境法学教程》, 25～28页,北京,中国政法大学出版社, 1997。

(3)参见于文轩:《我国环境法治的现状及其完善》,载《中国改革报》, 2004-11-22, 8版。

(4)参见《中华人民共和国宪法》第59条。

(5)参见《中华人民共和国立法法》第16、19、29、34、58条。

(6)[美]罗纳德·德沃金:《法律帝国》,李常青译, 1～2页,北京,中国大百科全书出版社, 1996。

(7)[美]埃德加·博登海默:《法理学、法律哲学与法学方法》,邓正来译, 357页,北京,中国政法大学出版社, 1999。

(8)[古希腊]亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译, 167～168页,北京,商务印书馆, 1965。

(9)参见王灿发:《环境法学教程》, 79页,北京,中国政法大学出版社, 1997。

(10)参见《中华人民共和国环境影响评价法》第21条。

(11)《北京市建设工程施工现场管理办法》第19、20条。

(12)参见周景博、邹骥:《北京市公众环境意识的总体评价与影响因素》,载《北京社会科学》, 2005(2)。

(13)参见《本市一季度城市环境秩序群众满意度调查数据公布8成被访居民认可环境秩序》,载《北京日报》, 2007-06-14, 1版。

(14)参见张晓文:《进一步完善我国公众参与环境保护法律制度的设想》,载《浙江工商大学学报》, 2007(2)。

(15)参见林艳星:《浅论公众参与环境保护机制》,载《引进与咨询》, 2006(8)。

(16)参见张晓文:《进一步完善我国公众参与环境保护法律制度的设想》,载《浙江工商大学学报》, 2007(2)。

(17)参见杨东平主编:《2006年:中国环境的转型与博弈》, 341～344页,北京,社会科学文献出版社, 2007。